ابطال بخشنامه نحوه اجرای برخی مجازاتهای ماده (۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری
ابطال بخشنامه نحوه اجرای برخی مجازاتهای ماده (۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری
ابطال بخشنامه شماره ۱۵۱۲۸۴۴ مورخ ۹۶/۸/۲۲ سازمان اداری و استخدامی کشور در خصوص نحوه اجرای مجازاتهای موضوع بندهای «ج»، «ز»، «ط» و «ح» ماده (۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری (رأی شماره ۹۰۸ مورخ ۸/۵/۱۳۹۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
شماره دادنامه: ۹۰۸
تاریخ دادنامه: ۸؍۵؍۱۳۹۸
شماره پرونده: ۹۷؍۳۲۵
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سیامک برجوئی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۵۱۲۸۴۴-۲۲؍۸؍۱۳۹۶ سازمان اداری و استخدامی کشور
ابطال بخشنامه نحوه اجرای برخی مجازاتهای ماده (۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری
گردش کار: شاکی به موجب شکایت نامه ای ابطال بخشنامه شماره ۱۵۱۲۸۴۴-۲۲؍۸؍۱۳۹۶ سازمان اداری و استخدامی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
” رئیس کل محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: تقاضای ابطال بخشنامه شماره ۱۵۱۲۸۴۴-۲۲؍۸؍۱۳۹۶ سازمان اداری و استخدامی
با سلام
احتراماً به استحضار می رساند رئیس سازمان اداری و استخدامی طی بخشنامه شماره ۱۵۱۲۸۴۴-۲۲؍۸؍۱۳۹۶ مجازاتهای جایگزین تعیین نموده، متن ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، مصوب مجلس شورای اسلامی را تغییر داده و در مقام قانونگذاری برآمده است. مضافاً اینکه اختیاراتی که قانونگذار در بندهای ۴ و ۵ ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری به شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی داده است، مربوط است به هماهنگی در اظهار نظر و پاسخگویی به استعلامات و ابهامات اداری در اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری و ایجاد وحدت رویه در چهارچوب مقررات قانون یاد شده زیرا قانونگذار در قسمت اخیر هر دو بند ۴ و ۵ جمله « این قانون» را به کار برده کـه منظور قانونگذار، قانـون مدیریت خدمات کشوری بوده است ولی رئیس سازمان اداری و استخدامی با استناد به بندهای ۴ و ۵ ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری اقدام به تغییر متن ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری نموده، مجازات جایگزین تعیین و رأساً قانونگذاری نموده است.
قانون مدیریت خدمات کشوری ماده ۱۱۶
الف- ترکیب شورا
ب- وظایف و اختیارات
بند۴- هماهنگی در اظهار نظر و پاسخگویی به استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی دستگاههای اجرایی در اجرای مفاد این قانون.
بند ۵- ایجاد رویه های واحد اداری و استخدامی در چهارچوب مقررات این قانون.
با توجه به اینکه اقدام رئیس سازمان اداری و استخدامی فراتر از اختیارات قانونی این سازمان بوده و هرگونه اصلاح یا تغییر و حتی تفسیر متن قانون تنها در صلاحیت خود قانونگذار است و حتی در صورت داشتن اختیار رفع ابهام، با صدور بخشنامه نمی توان متن قانون مصوب را تغییر داد، از آن مقام موافقت با طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ابطال بخشنامه صادره مورد درخواست می باشد. “
متعاقباً آقای سیامک برجوئی به موجب لایحه ای که به شماره ۹۷-۳۲۵-۴-۲۴؍۱؍۱۳۹۸ ثبت دفتر هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
” رئیس کل محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: پرونده شماره ۹۷۰۰۳۲۵ مطروحه در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال بخشنامه شماره ۱۵۱۲۸۴۴-۲۲؍۸؍۱۳۹۶ سازمان اداری و استخدامی
با سلام
احتراماً به استحضار می رساند با توجه به اینکه مصوبه مورد اعتراض علاوه بر اینکه خارج از اختیارات صادر گردیده، با مواد ۶۵، ۶۶ و ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز مغایرت دارد و موجب تضییع حقوق کارکنان می گردد، خواهشمند است شکایت اینجانب از باب مغایرت مصوبه مورد اعتراض با قانون هم مورد رسیدگی قرار گیرد. “
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
“بخشنامه به کلیه دستگاههای مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری
با سلام و احترام
به استناد بندهای «۴» و «۵» ردیف (ب) ماده «۱۱۶» قانون مدیریت خدمات کشوری، نحوه اجرای مجازاتهای موضوع بندهای «ج»، «ز»، «ط» و «ح» ماده «۹» قانون رسیدگی به تخلفات اداری که در جلسه مورخ ۱؍۸؍۱۳۹۶ شـورای توسعه مدیریت و سرمایـه انسانی مطرح و بـه شرح ذیل اتخاذ تصمیم گردیده است جهت اقدام لازم ابلاغ می گردد: ۱- در مورد مجازات موضوع بند «ج» ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری:
از آنجایی که «حقوق» و «فوق العاده شغل» در قانون مدیریت خدمات کشوری نیز با همین عناوین ذکر گردیده بنابراین ابهامی وجود نداشته و مبنای عمل « حق شغل، حق شاغل و فوق العاده شغل» قرار گیرد.
۲- در مورد مجازات موضوع بندهای «ز و ط» ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری:
به جای «گروه»، «طبقه شغلی» محاسبه شود.
۳- در مورد مجازات موضوع بند «ح» ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری:
مصوبه مورخ ۲۷؍۹؍۱۳۹۲ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی به شرح زیر اصلاح گردید:
به جای «حقوق مبنا»، «حق شغل» موضوع ماده (۶۵) قانون مدیریت خدمات کشوری منظور شود. “
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره ۱۱۹۳۰۲-۱۲؍۳؍۱۳۹۷ توضیح داده است که:
“مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: شکایت آقای سیامک برجوئی
با سلام و احترام
بازگشت بـه شماره پرونـده ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۲۰۶ (شمـاره بـایگانی ۴۷۸۰۵)-۲۶؍۲؍۱۳۹۷ به استحضار می رساند: با امور مدیریت مشاغل و نظامهای پرداخت در خصوص دادخواست آقای سیامک برجوئی مبنی بر ابطال بخشنامه شماره ۱۵۱۲۸۴۴-۲۲؍۸؍۱۳۹۶ این سازمان ( موضوع نحوه اجرای برخی از بندهای ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری) هماهنگی به عمل آمده که این نتیجه حاصل شد:
با عنایت به اینکه قانون مذکور مصوب ۲۳؍۹؍۱۳۷۲ بوده است و بسیاری از قوانین و مقررات اداری کشور از زمان تصـویب آن قانـون تغییر کرده و بـه ویژه بـا اجـرای قانون مـدیریت خدمات کشوری بـرخی از قوانین سابق منسوخ شده اند، لذا به تناسب گذشت زمان بعضی از عناوین و اصلاحات مورد استفاده در قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیز معنای اولیه خود را از دست داده اند از جمله بندهای «ج»، «ح»، «ز» و «ط» ماده ۹ که برای تعیین حقوق اشخاص محکوم به مجازات بازخریدی به مفاهیم «حقوق مبنا»، «حقوق و فوق العاده شغل» و «گروه» منطبق با قانـون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت ارجاع داده است که در قانون مدیریت خدمات کشوری مابه ازایی ندارد و در عمل مجریان و ناظران را با ابهامات و مشکلاتی مواجه ساخته است. بر این اساس قاعدتاً استعلامات متعددی در این زمینه در سازمان متبوع به عنوان مرجع پاسخگویی به ابهامات اداری دستگاههای اجرایی واصل شده است که بخشنامه یاد شده توسط شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی به استناد بندهای ۴ و ۵ ردیف (ب) ماده ۱۱۶ قـانون مدیریت خدمات کشـوری بـه منظـور همـاهنـگی در اظهار نظر و پاسخگویی بـه استعلامـات مزبور و ایجاد رویه های واحـد اداری و استخـدامی تصویب و ابلاغ شده است که مفاد بخشنامه فوق الذکر به هیچ عنوان در مقام تعیین مجازاتهای جایگزین و جدید یا تغییر قانون مصوب مجلس شورای اسلامی نبوده است. علاوه بر مطالب فوق نظر هیأت عمومی را به موارد زیر نیز معطوف می دارد:
۱- اساس استدلال شاکی این امر است که سازمان اداری و استخدامی کشور با استناد به بندهای ۴ و ۵ ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری- متن ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری را تغییر داده، مجازات جایگزین تعیین و قانونگذاری نموده است در صورتی که با عنایت به این که رسیدگی به تخلفات اداری مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری به موجب ماده ۹۷ قانون مذکور، بر اساس قانون رسیدگی به تخلفات اداری بوده لذا دستگاههای مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری در اعمال مجازاتهای بندهای «ج»، «ز»، «ط» و «ح» با عنایت به اشاره به مواردی همچون گروه، حقوق مبنا و … با ابهام روبرو بودند و شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی با توجه به جزءهای ۴ و ۵ ردیف ب ماده ۱۱۶ در واقع پاسخگوی ابهام دستگاهها در اجرای مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری بوده است. ۲- دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۱۲۸-۸؍۳؍۱۳۹۱ بند ۲ بخشنامه شماره ۳۴۰۸۸؍۱۷؍۲۰۰-۱۰؍۴؍۱۳۸۸ دبیر هیأت عالی نظارت معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور (سابق) را از این حیث که به منظور پرداخت حقوق اشخاص بازخرید شده در اجرای بند ج ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری در زمان لازم الاجر شدن قانون مدیریت خدمات کشوری، حقوق مبنای سال قبل از اجرایی شدن قانون مذکور را (که در قانون مدیریت وجود ندارد) مقرر کرده بود ابطال نمود لذا اقدام سازمان اداری و استخدامی کشور در راستای اجرایی نمودن رأی هیأت عمومی و با مبنا قرار دادن آن صورت پذیرفته است. لذا با عنایت به موارد فوق و اینکه مصوبه شورای مزبور در راستای وظایف و اختیارات قانونی خود بوده است تقاضای رد شکایت شاکی را دارد. “
هیأت عمومی دیوان عـدالت اداری در تاریخ ۸؍۵؍۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسـا و مستشاران و دادرسـان شعب دیـوان تشکیل شـد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً: با توجه به اینکه به موجب ماده ۹۷ قانون مدیریت خدمات کشوری: «رسیدگی به مواردی که در این قانون ممنوع و یا تکلیف شده است و سایر تخلفات کارمندان دستگاههای اجرایی و تعیین مجازات آنها طبق قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال ۱۳۷۲ می باشد.» و از آنجایی که اجرای این حکم قانونی مستلزم رفع ابهاماتی است که در اجرای قانون رسیدگی به تخلفات اداری باید از قانون مدیریت خدمات کشوری برداشت شود، بنابراین اقدام شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی در تصویب مقرره مورد شکایت که طی آن نسبت به رفع ابهام از واژگان «حقوق»، «گروه» و «حقوق مبنا» مذکور در ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری و اعلام معادل آن در قانون مدیریت خدمات کشوری، در راستای بند ۴ بخش ب ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری است و اقدامی خارج از حدود اختیارات و صلاحیت قانونی تلقی نمی‌شود.
ثانیاً: با توجه به اینکه در قانون نظام هماهنگ پرداخت، واژه «حقوق» کارکنان متشکل از حقوق مبناء (حاصل ضرب ضریب حقوق درعدد مبناء گروه) به علاوه ضریب افزایش سنواتی بوده است که در قانون مدیریت خدمات کشوری این امر تحت عنوان حقوق ثابت (حق شغل، حق شاغل و فوق العاده مدیریت) در مواد ۶۵ و ۶۶ پیش بینی شده است و عوامل مؤثر در تعیین حقوق کارکنان به موجب قانون نظام هماهنگ پرداخت شامل مقاطع تحصیلی، نوع و حساسیت شغل، اهمیت وظایف، میزان مسئولیتها، در حقوق ثابت کارکنان در قانون مدیریت خدمات کشوری که در صدر ماده ۶۸ به آن اشاره شده است متجلی است، بنابراین در بند ۱ بخشنامه مورد اعتراض فوق العاده مدیریت از مفهوم حقوق خارج شده است و این حکم با قوانین ذکر شده مغایرت دارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
ثالثاً: جایگزین «حقوق مبنا» در قانون مدیریت خدمات کشوری همان «حقوق ثابت» (شامل حق شغل، حق شاغل و فوق العاده مدیریت) می باشد و اینکه در بند ۳ بخشنامه مورد شکایت معادل آن صرفاً «حق شغل» در نظر گرفته شده است با قانون مغایرت دارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
محمدکاظم بهرامی- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری