دستورالعمل تهیه و تدوین لوایح و مقررات در قوه قضاییه
دستورالعمل تهیه و تدوین لوایح و مقررات در قوه قضاییه (بخشنامه شماره ۹۰۰۰/۱۱۶۸۳۵/۱۰۰ مورخ ۱۳۹۹/۷/۹ رییس قوه قضاییه)
مقدمه
در اجرای بندهای ۱، ۲، ۵ و ۹ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری ابلاغی مقام معظم رهبری در سال ۱۳۹۸ و برنامه اصلاح و تنقیح قوانین و مقررات قضایی و رفع خلأهای قانونی در طرح تحول قوه قضاییه و به منظور تمهید مقدمات لازم برای اجرای سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری در قوه قضاییه، ارتقای کیفیت نظام تهیه لوایح و مقررات، انطباق بیشتر آیین‌نامه‌ها و دیگر مقررات با قوانین و انطباق لوایح با شرع مقدس، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سیاست‌ها و برنامه‌ها و همچنین یکسان‌سازی شکلی و ساختاری متون لوایح و مقررات، «دستورالعمل تهیه و تدوین لوایح و مقررات در قوه قضاییه» به شرح مواد آتی است:
دستورالعمل تهیه و تدوین لوایح و مقررات در قوه قضاییه
فصل اول ـ کلیات
ماده۱ـ معانی اصطلاحات و اختصارات به کار رفته در این دستورالعمل به شرح زیر است:
الفـ لایحه/لوایح: لایحه قضایی که موضوع آن مرتبط با فصل یازدهم قانون اساسی و دیگر امور قضایی مقرر در قانون اساسی و سایر قوانینی است که تهیه آن به‌عهده قوه قضاییه گذاشته شده است؛
بـ مقررات: آیین‌نامه، دستورالعمل، اساسنامه، بخشنامه ، شیوه‌نامه و دیگر عناوین مشابه، که حسب مورد مرجع تصویب آن رییس قوه قضاییه، معاونان رییس قوه قضاییه، رییس دیوان عالی کشور، دادستان کل کشور، رییس دیوان عدالت اداری و رؤسای سازمان‌ها و مراکز تابعه در حدود صلاحیت مربوط است؛
پـ معاونت: معاونت حقوقی و امور مجلس قوه قضاییه؛
تـ اداره کل: اداره کل تدوین لوایح و امور مجلس.
ماده۲ـ لوایح و مقررات نباید با شرع مقدس، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سیاست‌های کلی نظام مغایر باشد. رعایت سلسله مراتب قوانین در تدوین همه لوایح الزامی است. همچنین، مقررات نباید متضمن احکامی مغایر قانون مربوط و دیگر قوانین عادی باشد، قلمرو قانون را توسعه دهد و یا آن را محدود کند. همچنین در تهیه مقررات باید ارتباط آنها با دیگر مقررات مرتبط مورد توجه قرار گیرد.
ماده۳ـ رعایت این دستورالعمل در تهیه و تدوین تمام لوایح و مقررات در قوه قضاییه که توسط معاونان رییس قوه قضاییه، رییس دیوان عالی کشور، دادستان کل کشور، رییس دیوان عدالت اداری و رؤسای سازمان‌ها و مراکز تابعه در حدود صلاحیت آنان تهیه می‌شود، الزامی است.
ماده۴ـ پیشنهادات ارائه شده از سوی بخش‌های مختلف قوه قضاییه و دیگر مراجع رسمی کشور برای تهیه لوایح و مقررات که باید به تصویب رییس قوه قضاییه برسد، از طریق حوزه ریاست قوه قضاییه نزد معاونت ارسال می‌شود. معاونت با رعایت مفاد این دستورالعمل نسبت به تهیه لوایح و مقررات اقدام و عنداللزوم از مراجع مربوط و یا افراد متخصص دعوت می‌کند.
ماده۵ ـ لوایح و مقررات به همراه درختواره یا ساختاربندی منسجم ارائه می‌شود.
ماده۶ ـ ضوابط شکلی که در همه متون باید رعایت شود، به شرح زیر است:
الفـ شماره‌های مواد لایحه و مقررات به صورت عدد نوشته شود؛
بـ چنان‌چه یک ماده به بخش‌های مختلف تقسیم شود، برای هر بخش از شماره‌های فرعی ترتیبی استفاده شود؛
پـ در شمارش موارد مختلف در یک ماده از ترتیب حروف الفبای فارسی استفاده شود؛
تـ در الحاق یک یا چند ماده به هر یک از مواد قانونی از شماره فرعی عددی استفاده شود؛
ثـ کلمات و اصطلاحات در سراسر لوایح و مقررات به‌صورت یکسان به کار برده شود؛
جـ تا حد امکان از لغات و اصطلاحات رایج و به کار رفته در دیگر قوانین و مقررات استفاده شود؛
چـ از کلمات یا اصطلاحات خارجی استفاده نشود؛ مگر آن‌که معادل فارسی برای آن تعیین نشده باشد؛
ح‌ـ تاریخ به روز، ماه و سال شمسی نوشته شود؛
خـ در به کار بردن نام دستگاه‌های اجرایی کشور عنوان دقیق آنها ذکر شود؛
دـ در جملات یک ماده، تا حد امکان از ذکر عبارت معترضه در بین خط تیره یا عبارت داخل کمانک خودداری شود؛
ذ ـ در نوشتن مواد تا حد امکان از آوردن تبصره خودداری شود؛ تبصره‌های یک ماده نقش توضیحی و تفسیری ندارند و تنها برای تخصیص وضع می‌شوند و در صورت ضرورت توضیح، تکمیل و تفسیر یک ماده، ماده مستقل دیگری نوشته می‌شود.
ر ـ متونی که مخاطب عام دارد، تا حد امکان باید ساده‌سازی شود و از کاربرد واژگان دشوار و غیرقابل فهم خودداری شود؛
ز‌ـ عبارات و کلمات به کار رفته در لوایح و مقررات، روشن و فاقد ابهام و اجمال باشد؛
ژ ـ ذکر تعریف یا عبارات اختصاری در هریک از لوایح و مقررات منوط به تکرار بیش از یک بار آن عبارت یا اختصار در آنها است.
س‌ـ هر لایحه باید دارای عنوان معین، مقدمه شامل بیان مختصری از ضرورت تدوین، اهداف و سیاست‌ها، مستندات اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در صورت اقتضاء مستندات و مبانی شرعی، سیاست‌های کلی، قوانین عادی مرتبط و دلایل توجیهی باشد و فهرستی مشتمل بر انجام بندهای ماده ۹ این دستورالعمل ضمیمه آن شود؛
ش ـ عنوان لایحه باید مختصر و بدون کلمات اضافه باشد. درصورتی‌که لایحه دارای عنوان اصلاحی است ، عنوان قانون مورد اصلاح باید به طور کامل آورده شود؛
ص ـ قوانین اصلاح شده، منسوخ و مرتبط و گزارش مطالعات انجام شده و نظرسنجی عمومی و کارشناسی، گزارش تطبیق با شرع مقدس و قانون اساسی، سیاست‌ها و ملاحظات فرهنگی و آموزشی حسب ضرورت و اقتضاء به پیوست هر لایحه ارائه می‌شود؛
ض ـ در هر لایحه باید نوع لایحه اعم از عادی، اصلاحی و تفسیری معلوم باشد.
ماده۷ـ معاونت مکلف است شناسنامه لوایح یا مقررات، اعم از اطلاعات پایه و مراحل تدوین و تصویب آن را ثبت و ضبط کند.
ماده۸ ـ چنان‌چه در هریک از لوایح یا مقررات حکمی آورده شود که متضمن نسخ یا اصلاح قانون دیگری یا الحاق ماده یا تبصره‌ای به آن باشد باید به آن تصریح شود.
فصل دوم ـ تدوین لوایح
ماده۹ـ مراحل تهیه لایحه به شرح زیر است:
الفـ ثبت سابقه پیشنهاد لایحه، دلایل پیشنهادکننده به همراه سابقه قوانین و مقررات مربوط فعلی و ذکر آسیب‌های موجود و ضرورت پیشنهاد؛
بـ گردآوری آرای وحدت رویه، نظریات مشورتی اداره کل حقوقی و مرکز تحقیقات فقهی- حقوقی قوه قضاییه در پاسخ به استعلامات و ابهامات قوانین حاکم؛
پـ آسیب‌شناسی قوانین با نقد و تحلیل رویه قضایی به صورت موضوعی با استفاده از بانک آرای پژوهشگاه قوه قضاییه؛
تـ نظرسنجی از کارشناسان، متخصصان و صاحبان تجربه در آن حوزه برای شناسایی نیازهای واقعی؛
ثـ مطالعه و بررسی آثار علمی و پژوهشی داخلی در حوزه آسیب‌شناسی قوانین و استخراج خلأهای قانونی؛
جـ انجام مطالعات تطبیقی فقهی و حقوقی و بهره‌مندی از تجارب دیگر نظام‌های حقوقی در موضوعات جدید و مشابه و بومی‌سازی آن؛
چـ تهیه پیش‌نویس لایحه بر اساس بندهای پیش‌گفته؛
ح‌ـ جلب مشارکت حداکثری مردم، ذی‌نفعان، نخبگان و اشخاص مشمول لایحه و انجام اصلاحات لازم، پیش از ارسال لایحه برای طی مراحل تصویب؛
خـ سنجش لایحه در تطبیق با موازین شرعی؛
دـ سنجش لایحه در تطبیق با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران؛
ذ‌ـ سنجش لایحه بر اساس سیاست‌های قضایی با تأکید بر سیاست‌های کلی نظام در امور قضایی مانند قضازدایی، جرم‌انگاری حداقلی، حبس‌زدایی حداکثری، پیشگیری از وقوع جرم و کاهش جرایم، اختلافات و دعاوی و کوتاه شدن فرایند دادرسی و اجرای آرا؛
ر‌‌ـ سنجش میزان قابلیت التزام مخاطبان و قابلیت اجرا توسط سازمان‌ها و نهادهای مسؤول و همکار.
ماده۱۰ـ مقدمه جزء مواد لایحه محسوب نمی‌شود و قابل استناد نیست و نباید شماره‌گذاری شود؛ اما در راستای تفسیر مواد لایحه قابل استناد است.
ماده۱۱ـ احکام الزامی مقرر در لایحه باید دارای ضمانت اجراهای متناسب باشد.
ماده۱۲ـ چنان‌چه در لایحه به قانون دیگری ارجاع داده می‌شود، آن قانون باید لازم‌الاجرا و در سلسله مراتب قوانین، بالاتر یا برابر لایحه باشد و عنوان دقیق و تاریخ تصویب آن ذکر شود.
ماده۱۳ـ در صورت نیاز به اصلاح جزئی قوانین، به‌نحوی که بخش‌های عمده قانون موضوع اصلاح نباشد، لایحه باید به صورت لایحه اصلاحی تهیه شود.
ماده۱۴ـ موارد منسوخ با ذکر دقیق عنوان قانون یا شماره مواد مورد نظر، تاریخ تصویب و اصلاحیه‌های آن قانون باید تصریح شود.
ماده۱۵ـ در صورتی‌که اجرای لایحه مستلزم زمانی برای تهیه و تدوین مقررات، ایجاد زیرساخت‌ها، آموزش، اطلاع‌رسانی، فرهنگ‌سازی و یا ایجاد ساختار و تشکیلات جدید باشد، باید مدت معین و متناسبی برای لازم‌الاجرا شدن آن و تطبیق با الزامات آن پیش‌بینی شود.
ماده۱۶ـ چنان‌چه مواد یا موضوعاتی از لایحه نیازمند تهیه و تدوین آیین‌نامه اجرایی باشد، باید ضمن تصریح به آن، تهیه‌کننده، مرجع تصویب و مهلت تهیه آن تعیین شود.
ماده۱۷ـ لوایح و پیش‌نویس آنها محرمانه نیست، جهت جلب نظر اشخاص در دسترس عموم قرار می‌گیرد؛ مگر آن‌که دارای طبقه‌بندی باشد.
ماده۱۸ـ معاونت مکلف است آسیب‌ها، بقای ضرورت‌ها و آثار قوانین آزمایشی را بررسی و ارزیابی کند و لایحه تمدید مدت اعتبار یا دائمی شدن آنها را شش ماه پیش از به اتمام رسیدن مدت اعتبار قانونی تهیه یا دلایل عدم تمدید لایحه را به رییس قوه قضاییه گزارش کند.
ماده۱۹ـ چنان‌چه مصلحت و ضرورت ایجاب کند که یک لایحه یا موادی از آن با هدف حل یک معضل قضایی تدوین و پیشنهاد شود و اقتضاء تصویب نهایی آن طرح در مجمع تشخیص مصلحت نظام باشد، ضمن تهیه شرح توجیهی مستند و مستدل، مدت معینی برای وجود آن مصلحت یا ضرورت تعیین می‌شود.
ماده۲۰ـ اداره کل مکلف است ظرف دو سال پس از تاریخ تصویب این دستورالعمل، آن دسته از مصوبات قضایی که بر اساس مصلحت در مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شده و به لحاظ مقتضیات زمان و مکان، جهات و موجبات مصلحت آن سپری شده است را بررسی کند و با تهیه لوایح مورد نیاز، زمینه بازنگری در آنها را فراهم آورد و پس از آن نیز همواره با پایش مصوبات موضوع این ماده پس از سپری شدن موجبات مصلحت به همین نحو اقدام نماید.
فصل سوم ـ تدوین مقررات
ماده۲۱ـ چنان‌چه مقررات متضمن تکلیفی برای بخش‌های مختلف قوه قضاییه باشد، معاونت نظر بخش‌های مربوط را با اعطاء فرصت مناسب اخذ می‌کند. عدم ارسال پاسخ در مهلت مقرر به منزله قبول متن پیشنهادی است.
ماده۲۲ـ در تهیه و تدوین مقررات تا حد امکان از توسعه ساختار و تشکیلات خودداری می‌شود.
ماده۲۳ـ پیش‌نویس مقررات که توسط معاونت‌ها، سازمان‌ها یا مراکز وابسته به قوه قضاییه تهیه می‌شود، باید مطابق مقررات این دستورالعمل باشد. در غیر این صورت، جهت انطباق و اصلاح اعاده می‌شود. در هر صورت تدوین نهایی آنها مطابق این دستورالعمل به عهده معاونت است.
ماده۲۴ـ پیش‌نویس مقررات که تصویب آن به موجب قانون مقرر گردیده باید پیش از مهلت مقرر قانونی توسط مرجع تدوین، تهیه شود و در صورت سکوت قانون، با دعوت از نهادهای ذی‌ربط و در مهلت متعارف با رعایت این دستورالعمل توسط معاونت تهیه و تا مرحله تصویب پیگیری شود.
ماده۲۵ـ چنان‌چه قوه قضاییه به موجب قانون مکلف به همکاری در تهیه آیین‌نامه اجرایی باشد، انجام این وظیفه بر عهده معاونت است.
ماده۲۶ـ درصورتی‌که تهیه مقررات به موجب قانون به عهده یکی از مقامات ذی‌صلاح قضایی مانند روسای سازمان‌های تابعه باشد، متن پیشنهادی جهت تصویب با هماهنگی رییس قوه قضاییه تهیه می‌شود.
ماده۲۷ـ مقرراتی که توسط مقامات مذکور در ماده ۳ این دستورالعمل برای سازمان‌ها و بخش‌های زیرمجموعه، تابعه و وابسته تهیه می‌شوند نیز باید با رعایت مقررات شکلی این دستورالعمل تهیه و با اطلاع رییس قوه قضاییه ابلاغ گردد. چنان‌چه این مقررات متضمن ایجاد الزامات و تکالیفی برای دیگر معاونت‌ها و یا بخش‌های تابعه و وابسته قوه‌قضاییه باشد، باید این دستورالعمل درباره ضوابط شکلی، ماهوی و فرایند تهیه آن رعایت شود و به تصویب رییس قوه قضاییه برسد.
ماده۲۸ـ بخشنامه تأکیدکننده قوانین و مقررات موجود است و باید در راستای اهداف قانون و ایجاد هماهنگی در دستگاه‌های مشمول باشد. بخشنامه نمی‌تواند مشتمل بر احکام جدید و فراتر از قانون یا آیین‌نامه باشد.
ماده۲۹ـ پیش‌بینی تخلف و ضمانت اجرای انتظامی یا انضباطی به‌موجب مقررات ممکن نیست، مگر این‌که قانون به صراحت تجویز کرده باشد.
ماده۳۰ـ در تدوین مقررات مربوط به تغییر در ساختار تشکیلات قوه قضاییه و سازمان‌های وابسته اعم از ادغام، الحاق، انتزاع، ایجاد و انحلال، توجه به پیشینه تقنینی آن الزامی است.
فصل چهارم ـ فرایند پیگیری و دفاع از لوایح و مقررات
ماده۳۱ـ معاونت مکلف است روند تصویب لوایح در دولت، مجلس شورای اسلامی و مجمع تشخیص مصلحت نظام را پیگیری کند.
ماده۳۲ـ کلیه لوایح، مقررات و طرح‌هایی که از طریق دولت یا مجلس شورای اسلامی جهت کسب نظر قوه قضاییه واصل می‌شود، برای اعلام نظر به معاونت ارسال و معاونت پس از بررسی نهایی به حوزه ریاست قوه قضاییه ارسال می‌کند. نظرات معاونت پس از تأیید ریاست قوه قضاییه از طریق وزیر دادگستری به اطلاع مرجع مربوط می‌رسد. در صورت لزوم، نمایندگان معاونت در کمیسیون‌های دولت شرکت می‌کنند.
ماده۳۳ـ معاونت مکلف است لوایح دولت و طرح‌های متضمن اوصاف قضایی یا مرتبط با قوه قضاییه را رصد کند و نظرات خود را پس از تأیید ریاست قوه قضاییه حسب مورد به اطلاع دولت یا مجلس شورای اسلامی برساند. در صورت ضرورت نمایندگان معاونت در کمیسیون‌های مرتبط در دولت و مجلس شورای اسلامی شرکت می‌کنند.
ماده۳۴ـ این دستورالعمل در ۳۴ ماده در تاریخ ۱۳۹۹/۷/۷ به تصویب رییس قوه قضاییه رسید.
رئیس قوه قضاییه ـ سیدابراهیم رئیسی