حقوق و مزایای اعضای هیئت علمی دانشگاه‌ها مشمول سقف ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری است (دادنامه شماره ۱۲۱۱ مورخ ۶/۱۰/۱۳۹۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
کلاسه پرونده: ۹۸۰۳۲۶۵
شماره پرونده ۹۸۰۹۹۸۰۹۰۵۸۱۱۲۱۱
دادنامه: ۹۹۰۹۹۷۰۹۵۸۱۱۲۱۱
تاریخ ۶/۱۰/۱۳۹۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: تعدادی از قضات دیوان عالی کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱هـ- ۹/۷/۱۳۹۸ هیأت وزیران
گردش کار:
تعدادی از قضات دیوان عالی کشور به موجب درخواستی ابطال مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱هـ – ۹/۷/۱۳۹۸ هیأت وزیران را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
“احتراماً به استحضار می‌رساند: ۱- به موجب بند ۵ تصویبنامه شماره ۸۷۲۴/ت۵۶۴۸۵هـ- ۳۱/۱/۱۳۹۸ هیأت وزیران: «۵- حداقل حقوق و مزایای مستمر شاغلین موضوع ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری برای کارمندان دستگاههای اجرایی مشمول این قانون و سایر مشمولین ماده مذکور به استثنای مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال ۱۳۹۸ به میزان ۱۵ میلیون و ۶۳۰ هزار ریال و حداکثر حقوق و مزایای مستمر این قبیل کارکنان به میزان هفت برابر حداقل حقوق مذکور در این بند تعیین می‌شود.»
۲- هیأت وزیران به موجب مصوبه شماره ۲۰۱۹۸/ت۵۶۵۶۹هـ- ۲۴/۲/۱۳۹۸ متن زیر را به عنوان تبصره به بند ۵ تصویبنامه شماره ۸۷۲۴/ت۵۶۴۸۵هـ- ۳۱/۱/۱۳۹۸ و همچنین ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی بندهای (ج) و (ی) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور موضوع تصویبنامه شماره ۸۲۰۳/ت۵۶۴۹۰هـ- ۳۱/۱/۱۳۹۸ اضافه نموده است: «تبصره- اعضای هیئت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی، قضات، کارمندان وزارت اطلاعات، کارمندان دیوان محاسبات کشور و کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پست‌های سیاسی وزارت امور خارجه از شمول حداکثر این بند مستثنی می‌باشند.»
۳- در کمال ناباوری هیأت وزیران طی مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱هـ- ۹/۷.۱۳۹۸، ضمن لغو مصوبه فوق متن زیر را ابلاغ و مع‌الاسف قضات را از شمول مستثنی خارج نمود: «”تبصره- در اجرای ماده (۱) قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور -مصوب ۱۳۹۵- اعضای هیئت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی از شمول حداکثر این بند مستثنی می‌باشند.»
۴- با توجه به اینکه: الف) به موجب ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری، قضات کلاً از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله ماده ۷۶ قانون پیش‌گفته مستثنی شده بوده‌اند، لذا به طور کلی قضات مشمول ماده قانونی اخیرالذکر و تبصره آن نیز نبوده و نمی‌باشد. ب) بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اشتعار می‌دارد: رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه‌های مادی و معنوی.
بنا به مراتب فوق با عنایت به مغایرت مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱هـ- ۹/۷/۱۳۹۸ هیأت وزیران با بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸/۷/۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی و در اجرای مواد ۸۶ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۲۵/۳/۱۳۹۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام، برای رفع چنین تبعیض ناروا و محرزی از قضات کشور، خواهشمند است دستور مقتضی جهت طرح و بررسی پیشنهاد ابطال مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱هـ- ۹/۷/۱۳۹۸ هیأت وزیران در هیأت عمومی آن مرجع صادر فرمایید.”
متن مصوبه مورد شکایت به شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱هـ- ۹/۷/۱۳۹۸ هیأت وزیران به شرح زیر است:
“هیأت وزیران در جلسه ۱۶/۵/۱۳۹۸ به پیشنهاد شماره ۲۵۹۱۲۸- ۱۵/۵/۱۳۹۸ سازمان اداری و استخدامی کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد:
۱- متن زیر به عنوان تبصره به بند (۵) تصویبنامه شماره ۸۷۲۴/ت۵۶۴۸۵هـ مورخ ۳۱/۱/۱۳۹۸ و ماده (۲) آیین‌نامه اجرایی بندهای (ج) و (ی) تبصره (۱۲) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور موضوع تصویبنامه شماره ۸۲۰۳/ت۵۶۴۹۰هـ مورخ ۳۱/۱/۱۳۹۸ اضافه می‌شود:
“تبصره- در اجرای ماده (۱) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور -مصوب ۱۳۹۵- اعضای هیئت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی از شمول حداکثر این بند مستثنی می‌باشند.”
۲- تصویبنامه شماره ۲۰۱۹۸/ت۵۶۵۶۹هـ مورخ ۲۴/۲/۱۳۹۸ لغو می‌شود. – معاون اول رییس‌جمهور”
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رییس‌جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۳۵۵۷۹/۴۱۵۷۹- ۲۲/۱۰/۱۳۹۸ توضیح داده است که:
“با سلام و احترام، بازگشت به ابلاغیه مورخ ۲۳/۹/۱۳۹۸ در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست جمعی از قضات دیوان عالی کشور برای ابطال مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱هـ- ۹/۷/۱۳۹۸ هیأت وزیران (موضوع اصلاح مصوبات قبلی مبنی بر تعیین موارد استثناء از حداکثر حقوق و مزایای مستمر کارکنان) که به موجب پرونده شماره ۹۸۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۲۵۰۰ و کلاسه ۹۸۰۳۲۶۵ در دست رسیدگی قرار دارد، توجه به سابقه صدور مصوبه مورد شکایت به شرح زیر ضروری است:
سابقه موضوع:
مطابق مواد ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ مقرر گردیده است:
«ماده ۷۶- حداقل و حداکثر حقوق و مزایای مستمر شاغلین، حقوق بازنشستگان و وظیفه بگیران مشمول این قانون و سایر حقوق بگیران دستگاههای اجرائی و صندوقهای بازنشستگی وابسته به دستگاههای اجرائی هر سال با پیشنهاد سازمان به تصویب هیأت وزیران می رسد.
تبصره- سقف حقوق ثابت و فوق العاده های مستمر نباید از (۷) برابر حداقل حقوق ثابت و فوق العاده های مستمر تجاوز کند. فوق العاده های مذکور دربندهای (۲)، (۳) و (۵) ماده (۶۸) فوق العاده مستمر تلقی می‌گردند.»
هر چند بنا بر ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری، قضات از شمول قانون مزبور مستثنی گردیده و بنابر تبصره ۱ ان ماده ، حقوق و مزایای قضات تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت کارمندان دولت مصوب ۱۳۷۰ ذکر شده است، بعد از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری تا سال ۱۳۹۳، به موجب مصوبات سالانه هیأت وزیران راجع به ضریب حقوق و افزایش حقوق شاغلین و تعیین حقوق بازنشستگان، تنها میزان افزایش به تصویب میرسید. برای اولین بار در اصلاحیه مصوبه مربوط به تعیین حقوق در سال ۱۳۹۳ (موضوع تصویب نامه شماره ۱۲۷۷۹/ت۵۰۴۵۳هـ- ۱۰/۲/۱۳۹۳) برای حقوق بازنشستگان و غیره، «حداکثر» درنظر گرفته شد و به صراحت تبصره الحاقی به بند ۸ مصوبه مورد نظر، اعضای هیأت علمی دانشگاه ها، قضات و وزارت اطلاعات از شمول بند یاد شده خارج شدند. در تمامی مصوبات سال‌های ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۸ نیز حکم مستثنی شدن اشخاص مزبور از شمول سقف افزایش حقوق، مورد تصریح قرار گرفت. این در حالی است که مصوبات دولت در این قسمت در طول سالیان گذشته به موجب نامه های رییس مجلس شورای اسلامی فاقد مغایرت قانونی اعلام شد که به عنوان نمونه ردیف ۳۸ جدول پیوست نامه شماره ۱۶۸۹۸/هـ ب- ۱۳/۲/۱۳۹۳ و ردیف ۲۲ جدول پیوست نامه شماره ۲۷۰۸۲/هـ ب- ۱۳/۴/۱۳۹۶ و ردیف ۱۶ جدول پیوست نامه شماره ۴۶۹۹۴هـ ب- ۱۰/۶/۱۳۹۷ رئیس مجلس شورای اسلامی قابل ذکر است. در سال ۱۳۹۸ به موجب بند ۵ تصویبنامه شماره ۸۷۲۴/ت۵۶۴۸۵هـ- ۳۱/۱/۱۳۹۸ (موضوع تعیین ضریب حقوق کارکنان دولت) چنین مقرر گردید:
«۵- حداقل حقوق و مزایای مستمر شاغلین موضوع ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری برای کارمندان دستگاه های اجرایی مشمول این قانون و سایر مشمولین ماده مذکور به استثنای مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال ۱۳۹۸ به میزان پانزده میلیون و ششصد و سی هزار (۱۵.۶۳۰.۰۰۰) ریال و حداکثر حقوق و مزایای مستمر این قبیل کارکنان به میزان هفت برابر حداقل حقوق مذکور در این بند تعیین می‌شود.»
بر اساس تصویب نامه موضوع مصوبه شماره ۸۲۰۳/ت۵۶۴۹۰هـ- ۳۱/۱/۱۳۹۸ نیز موسوم به آیین نامه اجرایی بندهای (ج) و (ی) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور مقرر شد: «۲- حداقل حقوق بازنشستگان، وظیفه بگیران و مشترکان صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح و سایر صندوقهای وابسته به دستگاه های اجرایی به میزان پانزده میلیون هفتصد و هشتاد و پنج هزار (۱۵.۷۸۵.۰۰۰) ریال و حداکثر حقوق و مزایای مستمری این قبیل کارکنان به میزان هفت برابر حداقل حقوق بازنشستگی تعیین می شود.»
اطلاق حکم یاد شده به موجب نامه شماره ۱۱۲۲۰/هـ ب- ۱۸/۲/۱۳۹۸ دبیر هیأت بررسی و تطبیق مصوبات مجلس شورای اسلامی با ایراد مقدماتی مواجه شد و هیأت وزیران نیز تصویب نامه یاد شده را حسب نظر هیأت مزبور مورد اصلاح قرار داد و تصویبنامه شماره ۲۰۱۹۸/ت۵۶۵۶۹هـ- ۲۴/۲/۱۳۹۸ را با توجه به ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و الحاق یک تبصره به بند ۵ مصوبه مورخ ۳۱/۱/۱۳۹۸ تصویب و مقرر نمود: «
متعاقب صدور مصوبه یاد شده به موجب نامه شماره ۳۰۵۵۰هـ ب- ۱۶/۴/۱۳۹۸ رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبه یاد شده به استناد ماده ۳۰ قانون برنامه ششم توسعه (موضوع عدالت در پرداخت و رفع تبعیض) و ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره ان (دستگاه های مشمول تعیین حداقل و حداکثر) و عدم خروج موارد مستثنی ذکر شده مندرج در ماده ۱۱۷ قانون از حکم ماده ۷۶ قانون مورد ایراد قرار گرفت و با وجود ارسال نامه شماره ۵۶۴۰۹/۳۸۸۷۹- ۸/۵/۱۳۹۸ معاونت حقوقی نسبت به شیوه ایرادهای اعلام شده، در نهایت، مصوبه صدرالذکر (تصویبنامه شماره ۸۶۰۷۵/ت۶۸۸۱هـ- ۹/۷/۱۳۹۸) که دادخواست ابطال آن مطرح گردیده است به شرح زیر صادر شد: «۱- متن زیر به عنوان تبصره به بند (۵) تصویبنامه شماره ۸۷۲۴/ت۵۶۴۸۵هـ مورخ ۳۱/۱/۱۳۹۸ و ماده (۲) آیین‌نامه اجرایی بندهای (ج) و (ی) تبصره (۱۲) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور موضوع تصویبنامه شماره ۸۲۰۳/ت۵۶۴۹۰هـ مورخ ۳۱/۱/۱۳۹۸ اضافه می‌شود:
تبصره- در اجرای ماده (۱) قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور -مصوب ۱۳۹۵- اعضای هیئت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی از شمول حداکثر این بند مستثنی می‌باشند.
۲- تصویبنامه شماره ۲۰۱۹۸/ت۵۶۵۶۹هـ مورخ ۲۴/۲/۱۳۹۸ لغو می‌شود.»
قطع نظر از موارد یاد شده لازم است به این نکته نیز توجه داشت که ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری به علت شمول آن بر کلیه حقوق بگیران دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۵ آن قانون، از این حیث حاکمیت دارد. بنا به موارد فوق و سیر صدور تصویب نامه مورد شکایت که در جهت رفع ایران رئیس مجلس شورای اسلامی صادر گردیده است، با استناد به تبصره ۸ الحاقی مورخ ۳۰/۱/۱۳۸۸ به قانون نحوه اجرای اصل ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی مصوبات، آیین نامه ها و تصویب نامه های مقامات مذکور در اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد نظر وی برای دولت معتبر و لازم الاتباع است و دیوان عدالت اداری نسبت به اینگونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد.» لذا به جهت مزبور اصلاحیه مورد نظر رئیس مجلس شورای اسلامی در متن مصوبه مورد ایراد اعمال گردیده و نتیجه آن تصویب مصوبه اصلاحی مورد شکایت قضات دیوان عالی کشور شد. با توجه به مراتب یاد شده و البته تأکید و توصیه بر رعایت قاعده مدیریت تعارض منافع، خواهشمند است به استناد ماده ۸۵ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری دایر بر رد شکایت، اتخاذ تصمیم شایسته فرمایند. همچنین دعوت از نماینده این معاونت برای ارائه توضیحات لازم در جلسه رسیدگی آن هیأت موجب مزید امتنان است.”
در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیئت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیأت مذکور به موجب دادنام شماره ۸۳- ۱۸/۳/۱۳۹۹ بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۱۹۸/ت۵۶۵۶۹هـ- ۲۴/۲/۱۳۹۸ را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به مصوبه شماره ۸۶۰۷۵/ت۵۶۸۸۱هـ- ۹/۷/۱۳۹۸ هیأت وزیران در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۶/۱۰/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه
اولاً، به موجب تبصره ۸ الحاقی به ماده واحده قانون نحوه اجراء اصل هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با مسئولیت‌های رییس مجلس شورای اسلامی مصوب سال ۱۳۸۸ مقرر شده است: «در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آیین نامه ها و تصویبنامه های مقامات مذکور در اصول هشتاد و پنجم (۸۵) و یکصد و سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد نظر وی برای دولت معتبر و لازم الاتباع است و دیوان عدالت اداری نسبت به اینگونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد.»
ثانیاً، در نظریه رئیس مجلس شورای اسلامی که به موجب نامه شماره ۳۰۵۵۰/هـ ب- ۱۴/۸/۱۳۹۸ به هیأت وزیران ابلاغ شده در خصوص شمول ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری آمده است: «نظر به تصریح قوانین مزبور علاوه بر شاغلان، بازنشستگان و وظیفه بگیران مشمول قانون مدیریت، حقوق بازنشستگان و وظیفه بگیران دیگر دستگاههای اجرایی و صندوقهای بازنشستگی وابسته به آنها که په بسا ممکن است دارای قوانین خاصی بوده باشند نیز از حیث حداکثر دریافتی‌ها تابع سقف مقرر در تبصره ذیل ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشند. مضافاً اینکه مستثنی شدن عناوین شمارش شده در ماده (۱۱۷) قانون مدیریت خدمات کشوری از شمول عام مقررات مندرج در این قانون مفهم این امر نیست که همین عناوین از شمول حکم یا مقرره خاص مندرج در تبصره ذیل ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری نیز مستثنی به شمار آیند.»
ثالثاً، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در مورد مشابه به موجب دادنامه شماره ۲۹۷۸- ۲۴/۱۰/۱۳۹۸ مستثنی شدن اعضاء هیأت علمی از شمول حداکثر حقوق را مغایر با قانون تشخیص داده و ابطال کرده است که مبین آن است که حکم مقرر در ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری یک حکم خاص می باشد و برای همه دستگاههای اجرایی از جمله مستثنیات ماده ۱۱۷ قانون مزبور لازم الاتباع است و به استناد ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور نمی‌توان آن را نادیده گرفت. بنابراین بند ۱ تصویبنامه مورد شکایت که به موجب آن اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمول حداکثر حقوق مقرر در ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی شده است، به شرح فوق‌الذکر با قانون مغایر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
مرتضی علی اشراقی- معاون قضایی دیوان عدالت اداری