انطباق آیین‌نامه دورکاری کارکنان با شرایط بحران کرونا
(گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس مورخ 14/2/1399)
مقدمه
وقوع بحران کرونا، در نظام اداری نیز همانند سایر نظام‌ها موجب بروز مشکلاتی شده و اتخاذ تصمیماتی را در این حوزه اجتناب‌ناپذیر ساخته است. ستاد ملی مدیریت بیماری کرونا مهمترین نهادی است که در این میان به چاره‌جویی برخاسته و خارج از نظامات متعارف، بنا به اقتضای شرایط تصمیمات فوری اتخاذ کرده است. در این واقعه نقش سازمان اداری و استخدامی کشور در نظام اداری صرفاً ارائه برخی راهکارها به‌منظور اجرایی نمودن تصمیمات ستاد مذکور بوده است. اما سازوکارهای پیشنهادی این سازمان در اجرای مصوبات ستادبعضاً با اشکالاتی همراه بوده است. برای مثال راهکار سازمان مذکور در رابطه با مصوبات ستاد پیرامون حضور یکسوم یا دوسوم کارکنان دولت در محل کار و دورکاری، مکلف کردن دستگاه‌های اجرایی به اجرای آیین‌نامه دورکاری کارکنان (کار در خانه) است که پیش از این در سال ۱۳۸۹ به تصویب رسیده است. در این گزارش انطباق و قابلیت اجرای آیین‌نامه مذکور با مصوبه ستاد مبنی بر دورکاری، مورد مداقه قرار میگیرد تا سودمندی راهکار سازمان اداری و استخدامی کشور روشن شود.
ارزیابی
اولین و تنها تجربه دورکاری در نظام اداری ایران مربوط به سال ۱۳۸۹ و در قالب «آیین‌نامه دورکاری (کاردر خانه)» مصوب کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک بوده است (مصوبه شماره ۴۴۷۲۶/۷۶۴۸۱ مورخ ۷/۴/۱۳۸۹).
این مصوبه با هدف افزایش بهره‌وری، انعطاف کاری و کاهش حجم رفت‌وآمد کارکنان ارائه شد و اجرای آن در دستور کار دستگاه‌های اجرایی قرار گرفت. سه سال بعد (مورخ ۴/۸/۱۳۹۲) معاون رئیس‌جمهور وقت طی نامه‌ای خواستار لغو مصوبه مذکور شد و بدین ترتیب عمالً اجرای آن متوقف گردید. معاون رئیس‌جمهور در نامه مذکور ۱0 دلیل را در ناکارآمدی این شیوه کاری مطرح کرده و تأکید کرده بودند؛ «استقرار نظام دورکاری مستلزم تعیین مشاغل دارای شرایط دورکاری، تعریف دقیق کار براساس استانداردها و شاخص‌های مربوط و امکان ارزیابی و ارزش‌گذاری خروجی‌ها و بازده کار براساس شاخص‌های عینی است و نمی‌توان بدون فراهم ساخت شرایط الزم از ابعاد مختلف، نظام دورکاری را در دستگاه‌های اجرایی استقرار بخشیده و به هدف‌های مورد نظر دست یافت».
پس از متوقف شدن اجرای آیین‌نامه دورکاری کارکنان، اقدامی جهت اصلاح یا ارتقای آیین‌نامه مذکور انجام نشد و تنظیم لایحه‌ای که تعیین‌کننده روابط استخدامی افراد دورکار در بخش دولت باشد هیچگاه در اولویت و دستور کار قرار نگرفت. این درحالی است که موضوع مورد بحث، در بندهای «11» و «15» سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری، در قالب مباحثی همچون «انعطاف‌پذیری» و «توسعه دولت الکترونیک» مورد تأکید واقع شده است. علاوه بر آن بررسی تجربه سایر کشورها نیز حکایت از این دارد که نظام دورکاری در این کشورها به‌عنوان یکی از سازوکارهای منعطف در مناسبات کاری پذیرفته شده و در قوانین آنها لحاظ گردیده است. با وجود این موضوع دورکاری به‌عنوان یکی از شیوههای منعطف کاری طی ۶ سال گذشته در اولویت قرار نگرفت و شاید اگر کرونا نبود، این موضوع همچنان مغفول واقع می‌شد.
پس از بروز بیماری کرونا، ستاد ملی مدیریت بیماری کرونا در پنجمین مصوبه خود (مورخ ۹/۱۲/۱۳۹۸) به‌منظور حفظ سلامت کارکنان دولت و در عین حال عدم وقفه در ارائه خدمت‌رسانی دستگاه‌های اجرایی، سازوکارهایی همچون دورکاری، اعطای مرخصی، و کاهش ساعت کاری را تصویب کرد. به دنبال مصوبه مذکور سازمان اداری و استخدامی کشور در راستای اجرایی نمودن مصوبه ستاد، ارائه خدمات الکترونیکی توسط کارکنان دستگاه‌های اجرایی بهصورت دورکاری (کار در خانه) را براساس تصویبنامه شماره 44726/76481 مورخ 7/4/1389 بلامانع اعلام نمود (بند «7» بخشنامه شماره 724555 مورخ 12/12/1398).
بدین ترتیب آیین‌نامه دورکاری کارکنان (کار در خانه) که در سال ۱۳۹۲ اجرای آن متوقف شده بود، با اعمال اصلاحات حداقلی مجدداً احیا شد و با حذف ماده (11) (راجع به حداقل زمان دوره دورکاری) برای شرایط بحران فعلی تجویز شد (تصویبنامه هیئت وزیران مورخ 25/12/1398).
پس از آن ستاد ملی مدیریت بیماری کرونا حضور یکسوم کارکنان بهصورت شیفت‌بندی در محل کار تا ۱۵فروردین (مصوبه مورخ ۵/۱/۱۳۹۹) و حضور دوسوم کارکنان از تاریخ ۲۳/۱/۱۳۹۹ و معاف نمودن یکسوم از حضور در محل کار از طریق دورکاری، اعطای مرخصی و کاهش ساعت کاری (چهاردهمین جلسه ستاد، مصوبه مورخ ۱۹/۱/۱۳۹۹) را تصویب نمود.
علیرغم تصریح مصوبات ستاد ملی مدیریت بیماری کرونا مبنی‌بر حضور یکسوم و دوسوم کارکنان در محل کار، سازمان اداری و استخدامی کشور همچنان دستگاه‌های اجرایی را مکلف به اجرایی نمودن آیین‌نامه‌ای نموده که مطابق یافته‌های حاصل از مطالعه این سازمان در این‌خصوص عملاً غیرقابل اجراست. همچنین به هیچ عنوان ظرفیت الزم برای عملیاتی ساختن مصوبات ستاد مبنی‌بر حضور یکسوم و دوسوم کارکنان در منزل و ارائه خدمات از طریق سازوکارهای پیش‌بینی شده در آن را ندارد. در جدول زیر مهمترین محورهایی که براساس مواد آیین‌نامه نیازمند اصلاح بوده و با مصوبه ستاد انطباق ندارد، بررسی شده است.
جدول 1. موارد نيازمند اصلاح آیين‌نامه دوركاري جهت هماهنگی با مصوبات ستاد ملی مدیریت بيماري كرونا
| عنوان | توضیحات |
| الف) تعریف دورکاری | در بند «الف» ماده (1) آیین‌نامه دورکاری کارکنان (کار در خانه) و در تعریف دورکاری آمده است: «انجام وظایف محول شده بدون حضور فیزیکی کارمند واجد شرایط در محل کار سازمان خود با رعایت ضوابط و برای دوره زمانی مشخص». بر اساس تعریف ارائه شده، صرفاً «کارمندان واجد شرایط دورکاری» مشمول دورکاری می شوند. این موضوع با دورکاری مد نظر ستاد ملی مدیریت بیماری کرونا که باید شامل همه کارکنان به صورت نوبتی گردد، متفاوت است. بنابراین، تعریف و مفهوم دورکاری در شرایط بحران فعلی متفاوت از دورکرای اشاره شده در آیین‌نامه است. همچنین به موجب این تعریف دوره زمانی مشخصی برای دورکاری در نظر گرفته شده است. حداقل دوره زمانی دورکاری بر اساس ماده (11) آیین نامه مذکور 6 ماه و حداکثر زمان آن موکول به تصمیم کارگروه اجرایی شده است. پس از بروز بیماری کرونا، هیئت وزیران در راستای اجرایی نمودن این مصوبه صرفاً اقدام به حذف بند (11) از آیین نامه دورکاری نموده است. |
| ب) مشاغل مشمول دورکاری | در مصوبه ستاد ملی مدیریت کرونا همه فعالیت‌ها مدنظر دورکاری بوده است. لکن در ماده (2) آیین‌نامه دورکاری، دستگاه‌های اجرایی موظف شده‌اند که فعالیت‌های مربوط به مشاغل عمومی و اختصاصی قابل دورکاری را احصا نمایند. بنابراین، در آیین‌نامه مذکور فرض بر این بوده است که صرفاً فعالیت‌هایی که قابلیت دورکاری دارند شناسایی شده و از طریق دورکاری انجام شوند. |
| ج) نحوه اجرای دورکاری | به موجب ماده (3) این آیین‌نامه، به منظور برنامه‌ریزی، هدایت و نظارت بر امور دورکاری دستگاه های اجرایی، کارگروهی پیش بینی شده است. یکی از وظایف این کارگروه تأیید صلاحیت کارمندان متقاضی دورکاری است که در ماده (4) همین آیین نامه فرایند آن نیز ذکر شده است. بنابراین در آیین نامه مذکور فرض بر این است که دورکاری به عنوان داوطلبانه و طبق درخواست کارمند و با تأیید صلاحیت کارمند توسط کارگروه امکان پذیر است. این در حالی است که در مصوبه ستاد چنین رویه ای مد نظر نبوده و دورکاری باید به صورت نوبتی و شیفت بندی شامل همه کارکنان شود. |
| د) سازماندهی کار و زمان‌بندی | در آیین‌نامه دورکاری تعیین ساعات کاری کارمند دورکار، نحوه انجام وظایف و نحوه ارتباط با فرد دورکار، سازوکارهای پرداخت اضافه کار و سایر پرداخت‌های قانونی بر اساس حجم و کیفیت کار تعریف شده (ماده (12) و پرداخت کمک‌هزینه‌های جانبی به افراد دورکار (ماده 8) مورد تأکید واقع شده است. این در حالی است که در مصوبه ستاد ملی مدیریت بیماری کرونا موارد اشاره شده و به ویژه پرداخت بر اساس حجم کار مد نظر نبوده است. |
| هـ) سایر الزامات دورکاری | علاوه بر موارد اشاره شده تحقق دورکاری نیازمند الزاماتی همچون فراهم نمودن تجهیزات دورکاری برای کارکنان (ماده 15)، پیش بینی تدابیری برای ارزیابی عملکرد کارکنان دورکاری (ماده 13)، ارائه گزارش عملکرد از افراد دورکار توسط مدیر واحد متبوع کارمند (ماده 15)، ساز و کارهای حفاظت از داده‌های اطلاعاتی و امنیت شبکه (ماده 17) می‌باشد که تحقق این الزامات بنا به فوریت شرایط یپش آمده برای دستگاه‌های اجرایی میسر نیست و باید متناسب با شرایط فعلی اصلاح شود. |
جمع‌بندی
در شرایط بحران کرونا سازوکاری که سازمان اداری و استخدامی کشور در اجرایی نمودن مصوبات ستاد ملی مدیریت بیماری کرونا درخصوص نحوه حضور کارکنان دولت در پیش گرفته، اجرای مجدد آیین نامه دورکاری کارکنان مصوب سال ۱۳۸۹ بوده است. این اقدام در شرایطی صورت گرفته که اجرایی شدن دقیق این مصوبه در همان سال های اولیه تصویب، بنا به دلایل متعدد همچون فراهم نبودن الزامات و مقدمات آن با تردید مواجه شد و اجرای آن متوقف شد. حتی پس از کنار گذاشتن آیین نامه مذکور، عزم و اراده ای جهت اصلاح و ارتقای آیین نامه و یا پیش بینی سازوکاری جدید برای این منظور از ناحیه دولت ملاحظه نشده است.
علاوه بر این همان گونه که در گزارش بررسی شد، در شرایط بحران فعلی نیز مصوبه مذکور ظرفیت لازم برای اجرایی نمودن مصوبات ستاد مبنی بر حضور یک سوم و یا دوسوم کارکنان در منزل را ندارد. بدین ترتیب و با توجه به نامعلوم بودن زمان پایان این بیماری، ممکن است ضرورت حضور کارکنان در منزل و دورکاری آنها استمرار یابد. این ضرورت ایجاب می کند سازمان اداری و استخدامی کشور متناسب با شرایط بحران فعلی تدابیر مناسب و قواعد جدیدی را به منظور اجرایی نمودن مصوبه ستاد مبنی بر حضور یک سوم و دوسوم کارکنان و یا سایر سناریوهای پیشنهادی تنظیم نماید که ضمن حفظ کیفیت خدمت رسانی دولت، سلامت کارکنان نیز تضمین شود. این قواعد جدید باید سازوکارهایی را برای دورکاری تمام وقت و پاره وقت کارکنان پیش بینی نماید. دورکاری باید به صورت تناوبی و حضور یک روزه، دو روزه و یا سه روزه و… کارکنان با توجه به ویژگی های فعالیت باشد. همچنین بهتر است سازوکارهایی درخصوص چگونگی پرداخت حقوق و مزایا متناسب با شرایط فعلی پیش بینی شود.