انتشار متن کامل گزارش تحقیق و تفحص از حقوق های نجومی

انتشار متن کامل گزارش تحقیق و تفحص از حقوق های نجومی

شناسنامه قانون- متن کامل گزارش تحقیق و تفحص از حقوق های نجومی منتشر شد.

به گزارش شناسنامه قانون، نمایندگان در نشست علنی امروز (سه شنبه، اول خردادماه) مجلس شورای اسلامی در جریان بررسی گزارش کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی درخصوص پرداخت و دریافت حقوق های نجومی، با ارسال این گزارش به قوه قضائیه موافقت کردند.

محمدمهدی مفتح سخنگوی کمیسیون گزارش مذکور را به شرح زیر قرائت کرد.

1- آسیب‌شناسی

1-1- مقدمه

از سال 1395 با انتشار چندین فیش حقوقی که مبالغ هنگفتی در آنها درج شده بود، یکی از مطالبات افکار عمومی کشور متأثر از این مسأله، رفع معضل حقوق‌های نجومی شد. رهبر انقلاب در تاریخ 03/06/1395 در این باره فرمودند: «در این قضیّه، مردم اعتمادشان ضربه خورده. ببینید، مردم خیلی از این ارقام بزرگ و مانند اینها را هضم نمی‌کنند… این اعتماد مردم را… با این کارها نباید ضایع کرد. به نظر من برای متخلّف‌ اصلاً نباید عذر تراشید؛ برخورد هم بایستی قاطع باشد؛ مخصوص قوّه‌ی مجریّه هم نیست. در همه‌ی قوا و در همه‌ی سازمان‌ها، همین معنا ساری و جاری است؛ همه بایستی این را رعایت بکنند».

علی‌‎رغم این دستور و برخی پیگیری‌ها، نظیر برکناری چند مدیر دولتی و ارائه چند گزارش از سوی دستگاه‌های نظارتی مانند دیوان محاسبات کشور، آن‌­چنان که باید و شاید برخورد کامل و بازدارنده‌ای صورت نگرفت به طوری که رهبر انقلاب چندی بعد و در تاریخ 07/09/1395 ابراز گلایه فرمودند: «ناتمام ماندن کارها، سؤال و اشکال ایجاد می‌کند و متأسفانه اکنون این وضعیت در بعضی از بخش‌های مختلف کشور دیده می‌شود که از جمله این مسائل موضوع حقوق‌های نجومی است و این موضوع، از مسائل مهمی است که نتیجه رسیدگی به آن برای مردم روشن نشد و سؤالات در ذهن مردم باقی ماند».

دو اقدام مهم صورت گرفته از سال ۱۳۹۵ تاکنون عبارتند از:

1- تصویب ماده (۲۹) قانون برنامه ششم توسعه و الزام دولت به شفاف‌سازی حقوق و مزایای مقامات، مدیران و مسئولان

2- تعیین سقف قانونی برای تمامی اقلام و اجزای پرداختی به کارکنان موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه ششم توسعه.

بررسی موضوع حقوق‌های نامتعارف، نشان می‌دهد که در سال 1395 نه تنها برخورد قاطع و دقیقی با این موضوع صورت نگرفت بلکه تا کنون اشکالات در قوانین و مقررات نیز مرتفع نشده و شیوه‌های کنترلی و نظارتی نیز بهبود نیافته است.

ذکر این نکته ضروری است که هیچ‌کس قائل به تساوی در حقوق و مزایای پرداختی به آحاد جامعه نیست و طبیعتاً به دلایل ذیل تفاوت در پرداخت حقوق و مزایا باید به صورت منطقی و قابل دفاع صورت پذیرد:

• مهارت و توانایی
• تخصص و دانش
• تجربه و سابقه
• سختی کار
• بزرگی مسئولیت
• کارآیی و بهره‌وری

2-1- سوابق و ضوابط پرداخت در نظام حقوق و مزایای بخش عمومی

سابقه و قدمت قوانین و مقررات اداری و استخدامی کشور به حدود یک قرن گذشته و تصویب قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۰۱ توسط مجلس شورای ملی، برمی‌گردد. این در حالی است که قانون یاد شده فاقد انسجام کافی برای یکپارچه‌سازی نظام اداری کشور بوده و نگاهی عام و فراگیر به دستگاه‌های دولتی و نظام پرداخت آنها به صورت یک مجموعه منسجم نداشته است.

با تصویب قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۴۵ و مقررات استخدامی شرکت­های دولتی در سال ۱۳۵۲، چارچوبی جامع برای ساختار سازمانی دولت و مقررات استخدامی حاکم بر آن ترسیم شد و نظام پرداخت کشور به صورت منسجم، موجودیت یافت.

گسترش نارضایتی کارکنان دولت از عدم کفایت میزان حقوق و مزایای دریافتی آنها در اواخر دهه شصت، تصویب قانون نظام هماهنگ پرداخت در سال ۱۳۷۰ را در پی داشت.

پس از گذشت ۱۶ سال از تصویب قانون نظام هماهنگ پرداخت، قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۸۶ با هدف یکپارچه‌سازی نسبی نظام اداری کشور و انسجام بخشی و ایجاد تناسب در نظامات پرداخت کشور به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

این قانون با گذر زمان به تدریج انسجام و یکپارچگی خود را از دست داد و قانونی که قرار بود به وسعت نظام اداری کشور باشد، با خروج شتابان دستگاه‌های اجرایی گوناگون از آن، به قانونی محدود از حیث دامنه شمول، مبدل گشت.

در جدول زیر دستگاه‌های مستثنی­شده از دامنه شمول قانون مدیریت خدمات کشوری و مستند قانونی مستثنی­شدن آنها نشان داده شده است.

جدول شماره (1) دستگاه‌های اجرایی مستثنی­شده از دامنه شمول قانون مدیریت خدمات کشوری

همچنین برخی دیگر از دستگاه‌های اجرایی نظیر وزارت کشور نیز خواستار خروج از دامنه شمول قانون مدیریت خدمات کشوری شده‌اند. این در حالی است که دولت در بند «د» تبصره (12)  بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور خواستار تبعیت کلیه دستگاه‌های اجرایی مستثنی­شده از قانون مدیریت خدمات کشوری، به استثنای موارد مندرج در ماده (117) این قانون، از مقررات پرداخت حقوق و مزایای فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری شده بود که در نهایت به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسید.

برخی از دستگاه‌های اجرایی به موجب تصویب برخی از قوانین و مقررات، از مزایا و فوق‌العاده‌هایی فراتر از ظرفیت قانون مدیریت خدمات کشوری برخوردار شده‌اند که این مسأله نیز به تشدید تبعیض در نظام پرداخت کشور دامن زده و موجب تضعیف منطق طراحی و کارآمدی فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری شده است.

در جدول زیر به دستگاه‌های اجرایی یاد شده و مستند قانونی بهره‌مندی آنها از امتیازات خاص اشاره شده است.

جدول شماره (2) دستگاه‌های اجرایی برخوردار از مزایا و فوق‌العاده‌هایی فراتر از ظرفیت‌های پرداخت قانون مدیریت خدمات کشوری

این در حالی است که برخی دیگر از دستگاه‌های اجرایی، نظیر وزارت جهاد کشاورزی و وزارت امور اقتصاد و دارایی نیز درخواست‌هایی مبنی بر بهره‌مندی از فوق‌العاده‌ی خاص (فراتر از ظرفیت‌های پرداخت قانون مدیریت خدمات کشوری) را مطرح کرده‌اند.

3-1-  حوزه های مورد بررسی

باتوجه به اینکه پرداخت­های نامتعارف به یکی از دو علت روزنه‌های قانونی و تخطی از قانون، صورت می‌گیرد، هدف این گزارش، ارائه پیشنهادهای مشخص برای اصلاح قوانین مصوب مجلس یا آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مصوب دولت یا پیشنهاد قوانین و مقررات جدید برای تصویب در مراجع ذی‌ربط می‌باشد. لذا دو محور اصلی گزارش عبارتند از:

1-3-1- آسیب‌شناسی قوانین، مقررات، آیین نامه‌ها و رویه‌ها و شناخت راه‌های دور زدن قانون و فرار از نظارت

در این حوزه، به موارد ذیل می‌توان اشاره نمود:

1. تنوع غیرضروری در قراردادها: پیمانی/ رسمی/ آزمایشی/ مدت معین/ خرید خدمت/ حجمی/ ارکان ثالث/ مأموریت با حفظ مزایا/ متعهد خدمت/ نخبگان وظیفه/ پیام‌آوران بهداشت/ ساعتی یا کارمعین/ طرحی/ تفاهم‌نامه پزشکان/ هیات علمی ضریب کا/ قرارداد طرح نظام نوین اداره بیمارستان‌ها
2. ایجاد استثناء در قوانین: مدیریت خدمات کشوری، قانون کار، مناطق آزاد، نفت، کارانه پزشکی، قانون تجارت و دوشغله‌ها
3. تنوع در قواعد مالیاتی و معافیت‌های متنوع صنفی
4. محرمانگی: عدم اجرای ماده (29) قانون برنامه ششم و نبود ضمانت کافی و محرمانه ­بودن گردش مالی افراد، شرکت‌ها و نهادهای مالی (از 4700 دستگاه، تنها حدود 1300 دستگاه شفافیت کامل دارند)
5. عدم اشراف به مجموع دریافتی اشخاص از بیت‌المال در قالب‌های مختلف: مستمر و غیرمستمر براساس کد ملی (دریافتی از مبادی متعدد)
6. پرداخت‌های غیرنقدی متنوع: پاداش/ کارت هدیه/ سکه/ اقلام/ بلاعوض/ خارج از شمول/ حق جلسه/ وام/ زمین و…
7. خصولتی‌ها: صندوق­های بازنشستگی، نهادهای عمومی غیردولتی، کمک‌های غیرمستقیم و یارانه‌های متنوع
8. سهام ممتاز: سهام زیر 50% و هیات مدیره­های غیرموظف ولی تعیین‌کننده برای بودجه عمومی
9. سهام شرکت‌های خصولتی: ظاهر خصوصی و در عین حال دولتی؛ تعیین تکلیف میزان واقعی سهم دولت در این­گونه شرکت‌ها با استعلام از سازمان بورس و اوراق بهادار و یا سازمان ثبت شرکت‌ها
10. درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها و وجود حساب‌های خارج از رصد خزانه‌داری کل کشور و بانک مرکزی در برخی دستگاه‌های اجرایی
11. بی­نظمی و یا بی‌عدالتی در توزیع ظرفیت‌های پرداخت فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری میان دستگاه‌های اجرایی گوناگون به‌خصوص در زمینه فوق‌العاده ویژه، موضوع بند (۱۰) ماده (۶۸) این قانون
12. بخشنامه‌های مغایر قانون در دولت و نهادها: برخی وزرا و رؤسای دستگاه‌ها
13. نقدی بودن معاملات و پرداخت‌های بدون سامانه الکترونیک (بین 6 تا 15%)
14. چند فیشه بودن پرداخت­های دستگاه‌ها به انحای مختلف
15. محرمانگی مصوبات شورای حقوق و دستمزد
16. عدم فعالیت مناسب شورای حقوق و دستمزد در بازه زمانی بین سال‌های ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۴ و عدم نقش‌آفرینی لازم در نظارت بر تغییرات مبانی پرداخت برخی از دستگاه‌های اجرایی در این بازه زمانی و ضرورت تکلیف شورای حقوق و دستمزد به بازنگری در برخی از مصوبات این شورا به منظور اصلاح نظام پرداخت برخی از دستگاه‌های اجرایی و رفع تبعیضات ناروا در این حوزه.
17. مداخلات غیرکارشناسی شورای عالی انقلاب فرهنگی در تغییر مناسبات پرداختی برخی از دستگاه‌های اجرایی کشور

2-3-1 – بررسی مصادیق تخطی از قوانین و مقررات  

در سال 1400، تمام افرادی که به نحوی از انحاء از منابع عمومی کشور دریافت حقوق و مزایا داشته و دارند، مشمول یکی از حالت‌های ذیل بوده و هرگونه پرداخت خارج از مقررات آنها تخطی از قانون و تخلف محسوب می‌شود.

1. قانون مدیریت خدمات کشوری:

براساس جزء (7) بند (الف) تبصره (12) قانون بودجه 1400 کل کشور، سقف مجموع دریافتی ناخالص مستمر و غیرمستمر برای مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری، 15 برابر حداقل حقوق بوده است که البته در موارد زیر، مبالغ بیشتر از سقف مذکور نیز مجاز شناخته شد:

 الف- پرداخت تفاوت تطبیق تا 21 برابر حداقل حقوق سال 1399

ب- مصوبه دبیرخانه شعام برای مناطق عملیاتی صنعت نفت، برای بازگشت ضریب به 21 برابر

ج- استثنا شدن کارانه پزشکان که از محل درآمد اختصاصی بیمارستان‌ها پرداخت می‌شود (براساس خط آخر جزء (7) همان بند)

2. قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت:

بر اساس این قانون، حداقل حقوق کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال 1400 با احتساب فوق العاده­های موضوع ماده (6) قانون یاد شده، نباید از 2،246،000 تومان کمتر می‌شده است و سقف دریافتی مشمولین این قانون شبیه قانون مدیریت خدمات کشوری است؛ با این توضیح که برخی استثنائات در این قانون، اختلاف دریافتی در شرایط مشابه برای برخی افراد ایجاد کرده است.

3.  قانون کار:

براساس ماده (84) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، ناخالص حقوق و مزایای دریافتی مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره شرکت‌های دولتی و غیردولتی که به نحوی از انحاء وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی می‌باشند نباید از ده برابر حداقل حقوق مصوب سالانه شورای عالی کار بیشتر باشد.

نکته: به دلیل سکوت ماده (84) درباره سایر کارکنان بجز مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره، متأسفانه موارد زیادی از دریافت حقوق‌های نامتعارف در سایر افراد این مجموعه‌ها دیده می‌شود که بعضاً با بده بستان‌هایی با مدیران نیز همراه بوده است.

4. هیأت امنایی‌ها:

بر طبق ماده (یک) قانون احکام دائمی برنامه‌‌های توسعه کشور، دانشگاه‌ها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان‏‌ها و پارک‌های علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی‌‌ربط می‌‌باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به ‌ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چهارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌‌های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیأت امنا که حسب مورد به تأیید وزیران علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستان‌‏ها به تأیید رئیس‌جمهور و در مورد دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی و تحقیقاتی وابسته به نیروهای مسلح به تأیید رئیس ستاد کل نیروهای مسلح می‌‌رسد، عمل می‌‌کنند. بر این اساس، مجموعه‌های مشمول قانون فوق اختیارات مازاد داشته و حداکثر حقوق و دستمزد آنها می‌تواند به مراتب بالاتر از بقیه دستگاه‌های دولتی ‌باشد. البته دستگاه‌های مذکور نیز در حیطه شمول جزء (۷) بند (الف) تبصره (12) قانون بودجه سال ۱۴۰۰ قرار می‌گیرند و بنابراین سقف حقوق و مزایای پرداختی به کارکنان‌ آنها با سایر دستگاه‌ها تفاوتی ندارد. البته یکسانی سقف پرداختی به کارکنان دستگاه‌های اجرایی گوناگون به معنای یکسانی مبانی پرداخت آن‌ها نبوده و تعدد نظامات پرداخت کشور به عنوان یکی از چالش‌های مهم نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی قابل توجه و بررسی می‌باشد.

5. دستگاه‌های دارای قانون خاص:

وزارت نفت، نیروهای مسلح و …

4-1- حیطه شمولیت

1-4-1- دستگاه‌ها و نهادهای مورد تحقیق و تفحص

در سال 1400 به جز مجموعه‌های 100% خصوصی واقعی، به طور متوسط ماهانه حدود 160 همت حقوق و مزایا از محل منابع متعلق به منابع عمومی کشور (بیت المال) پرداخت می‌شود.

از این میزان حدود 30% یعنی 50 همت، مربوط به دستگاه‌های اجرایی و دولتی از قبیل وزارتخانه‌ها و واحدهای تابعه (25 همت) و نیروهای مسلح و وزارت اطلاعات و انرژی اتمی و همه بازنشستگان (25 همت) است و 70% مابقی یعنی حدود 110 مربوط به شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و بیمه‌ها، نهادهای عمومی غیردولتی، ستادها و بنیادها و امثال آن است.

تحقیق و تفحص شامل همه دستگاه‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌ها، نهادها و مؤسساتی است که در آن حتی یک ریال از منابع عمومی کشور و یا یک سهم از سهام متعلق به دولت یا عامه مردم وجود داشته باشد.

برای نیل به این مقصود تعاریف دقیقی از عمومی، خصوصی و غیردولتی الزامی است. همچنین از آنجایی که در قانون تعریف صریح و روشنی در خصوص حقوق نجومی وجود ندارد از این رو موارد بالاتر از سقف پرداختی طبق قانون بودجه، به عنوان حقوق نامتعارف تلقی می‌گردد.

2-4-1 – بررسی شفافیت در پرداخت‌ها

1. ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه

به جز نیروهای مسلح، وزارت اطلاعات و سازمان انرژی اتمی، همه دستگاه‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌ها، نهادها و مؤسساتی که به نحوی از انحا به بودجه عمومی کشور متصل هستند، موظف شده‌اند اطلاعات کلیه پرداختی‌ها به کارکنان و مدیران خود را در سامانه حقوق و دستمزد ثبت کنند؛ اما تا کنون بسیاری از دستگاه‌ها هم­چنان به حکم این قانون تمکین نکرده یا ناقص عمل نموده‌اند.

خوشبختانه با شروع به کار دولت سیزدهم، سازمان اداری و استخدامی با عزم جدی این موضوع را دنبال نمود و پیشرفت بسیار خوبی نیز داشته است .

2. پرداخت به ذی­نفع نهایی با شناسه یکتای پرداخت و حساب مجازی

تبصره (20) قانون بودجه 1400 کل کشور تکلیف کرده است که هرگونه پرداخت مستقیم و مستمر و غیرمستمر به کلیه کارکنان ‌دستگاه‌های اجرائی از محل اعتبارات هزینه‌ای و از منابع عمومی و اختصاصی صرفاً پس از ثبت اطلاعات آنان در پایگاه اطلاعات کارکنان نظام اداری(پاکنا)، از اعتبارات تخصیص‌یافته منابع عمومی یا درآمد اختصاصی محقق­‌شده دستگاه اجرائی ذی‌ربط توسط خزانه‌داری کل کشور به ذی‌نفع نهایی انجام ‌شود.

این حکم عملاً مربوط به فقط 25 همت از مجموع 160 همت صدرالذکر است یعنی فقط 15% پرداخت‌ها از مسیر خزانه‌داری کل به ذی‌نفع نهایی (شناسه ملی واحد) انجام می‌شود و مابقی به ویژه بخش غیرمستمر و غیرنقدی پرداخت‌ها به صورت تجمیعی در اختیار دستگاه قرار می‌گیرد.

5-1- برخی راه‌کارها

1. اصلاح برخی قوانین در حیطه اختیارات مجلس (نظیر ماده (84) قانون الحاق 2 و ماده (1) قانون احکام دائمی و …) که در فصل 2 (پیشنهادات تقنینی به آنها اشاره شده‌است).
2. یکپارچه­شدن قوانین حقوق و دستمزد با رعایت تفاوت‌ها و عدالت در پرداخت با در نظرگرفتن مشاغل خاص
3. یکپارچه­شدن قراردادها و شرایط کاری و حذف استثنائات دستگاهی
4. الزام مدیران به شفافیت زیرمجموعه؛ منوط­شدن پرداخت‌ها به رعایت قانون و شفاف­شدن تمامی گردش‌های مالی
5. ایجاد حساب واحد مجازی (شناسه ملی): تمام پرداخت‌ها به ذی‌نفع نهایی از مسیر خزانه‌داری کل برای هر کد ملی ابتدا به صورت تجمیعی در یک حساب مجازی بنشیند و بلافاصله به حساب بانکی فرد برود.
6. اجرای کامل هوشمندسازی دولت و حذف مراودات کاغذی
7. تجمیع سامانه‌های موجود در کشور و یکپارچگی داده‌های مالی و اقتصادی
8. اجرای نظام مالیاتی بر مجموع درآمد اشخاص (PIT) و تفکیک حساب شخصی از تجاری
9. جرم­انگاری تخطی از شفافیت مالی و پرداخت و دریافت ارقام بالاتر از حد مجاز قانونی
10. حمایت از افشاگران (تصویب و اجرای قوانین سوت­زنی)
11. حرکت به سمت استقرار نظام دستمزد بر مبنای عملکرد کارکنان و پاداش براساس بهره‌وری و کارائی
12. ساماندهی امتیازات رفاهی و حذف امتیاز ویژه برخی دستگاه‌ها (اعطای زمین به کارکنان در مناطق آزاد)
13. ممنوعیت پرداخت غیرنقدی: زمین/ وام/ لوازم خانگی/ خودرو/ سکه/ خانه سازمانی و در صورت دریافت تبدیل به معادل ریالی آنها و احتساب در سامانه حقوق و دستمزد
14. ممنوعیت دریافت مزایا از شرکت‌های پیمانکار
15. بررسی و اصلاح مصوبات و مقررات وضع­شده هیأت وزیران جهت یکپارچه‌سازی حقوق و دستمزد و جلوگیری از روزنه‌های قانونی

2- پیشنهادات تقنینی

خروجی فعالیت هیأت تحقیق و تفحص در این حوزه، شناسایی آسیب‌ها وارده در حوزه حقوق و دستمزد می‌باشد و  ضروری است احکام ویژه‌ای در این خصوص مصوب گردد. برخی از احکام مرتبط با آسیب‌های شناسایی­شده در این بخش در قوانین بودجه سنواتی سال‌های 1401 و 1402 آورده شده و مابقی احکام می‌تواند بر اساس ماده (45) آئین‌نامه داخلی مجلس طرح و تصویب گردد.

1-2- آسیب‌شناسی (۱) – فراگیری نظام پرداخت کشور

یکی از ویژگی‌های مهم نظام پرداخت عادلانه، فراگیری یا عمومیت‌ قوانین و مقررات حاکم بر آن نظام است. به عبارت دیگر در یک نظام پرداخت مطلوب تعداد دستگاه‌های اجرایی مستثنی­شده از دامنه شمول قوانین و مقررات عمومی و دارای قوانین و مقررات خاص، حداقل بوده و قواعد حاکم بر تعیین میزان حقوق و مزایای عموم کارکنان بخش عمومی از یک منطق واحد تبعیت می‌کند. البته توجه به این نکته ضروری است که تأکید بر وحدت حداکثری نظام قانونی حاکم بر حوزه جبران خدمات کارکنان بخش عمومی به معنای صرف‌نظر از تفاوت در ویژگی‌های کارکنان، گوناگونی شغلی ایشان و همچنین اختلاف عملکردی آنها نبوده، بلکه به معنای تنظیم چارچوبی واحد برای پرداخت برابر، به کارکنان دارای شرایط و ویژگی‌های برابر در دستگاه‌های اجرایی گوناگون است. در این امتداد و براساس منطق یادشده، یکی از مهم‌ترین اهداف تدوین و تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۸۶، به‌عنوان جامع‌ترین سند قانونی کشور در حوزه امور اداری و استخدامی، سامان‌دهی قوانین و مقررات پراکنده این حوزه، از جمله حقوق و مزایا، بوده است. این در حالی است که مستثنی­شدن پیاپی دستگاه‌های اجرایی گوناگون از دامنه شمول این قانون و همچنین وضع برخی امتیازات و فوق‌العاده‌های خاص، خارج از چارچوب امتیازات و فوق‌العاده‌های موجود در این قانون، برای برخی از مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری، باعث شد قانون مادر حوزه اداری و استخدامی کشور پس از حدود ۱۳ سال از اجرا، به قانونی ناکارآمد و ضعیف مبدل گردد. توجه به این نکته ضروری است که خروج شتابان برخی از دستگاه‌های اجرایی از دامنه شمول قانون مدیریت خدمات کشوری، نه به واسطه قوت منطق و دلایل کارشناسی اقامه شده توسط ایشان، بلکه به واسط قدرت چانه‌زنی و لابی‌گری آنها و به دلیل برخورداری از آزادی عمل در استخدام نیروی انسانی موردنظر و همچنین ایجاد امکان پرداخت حقوق و مزایای بیشتر بوده است. نکته مهم دیگر آن که تاکید بر ضرورت فراگیری نظام پرداخت کشور و عدم مستثنی­شدن دستگاه‌های اجرایی از دامنه شمول قانون مدیریت خدمات کشوری به معنای بی‌عیب و نقص­بودن این قانون نبوده، بلکه به معنای ضرورت اعمال اصلاحات لازم در متن این قانون و پرهیز از جزیره‌ای­نمودن نظام پرداخت کشور است.

2-2-آسیب‌شناسی (۲) و (۳) – ساماندهی رفاهیات و تسهیلات

یکی از علل مهم و ریشه‌های اساسی وجود تبعیضات ناروا در نظام پرداخت کنونی کشور، ناشی از پرداخت‌های خارج از حکم کارگزینی به کارکنان دستگاه‌های اجرایی مختلف تحت عناوین گوناگون نظیر رفاهیات، کمک معیشت، اضافه‌کاری (بدون انجام کار اضافه)، کارانه، تسهیلات ریالی و غیرریالی و… است. توجه به این نکته ضروری است که با عنایت به وجود قوانین و مقررات مشخص در خصوص تعیین میزان اقلام و مؤلفه‌های پرداختی به کارکنان در احکام کارگزینی آنها، تخلف در پرداخت‌های مربوط به این اقلام و مولفه‌ها به سادگی توسط مراجع و دستگاه‌های نظارتی قابل رصد، تشخیص و پیگیری است. این در حالی است که پرداخت‌های خارج از احکام کارگزینی به سادگی قابل صحت‌سنجی نبوده و از کنترل‌پذیری و نظارت‌پذیری کمتری برخوردار است. بر این‌ اساس و با توجه به بررسی‌های صورت گرفته به نظر می‌رسد عمده پرداخت‌های نامتعارف به مدیران و کارکنان دستگاه‌های اجرایی گوناگون از محل پرداخت‌های خارج از حکم کارگزینی آنها صورت می‌پذیرد. همچنین برخورداری متفاوت دستگاه‌های اجرایی مختلف از منابع مالی عمومی و اختصاصی در اختیار آنها موجب شده عمده تبعیضات ناروا در نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی، در پرداخت‌های رفاهی و خارج از احکام کارگزینی آنها بروز نماید. بر این اساس پیشنهاد می‌شود، به دولت تکلیف شود تا وضعیت ناعادلانه برخورداری کارکنان و دستگاه‌های اجرایی مختلف از پرداخت‌های رفاهی را ساماندهی نموده و محدودیت‌هایی برای پرداخت تسهیلات ریالی و غیرریالی برای مقامات، مسئولان و مدیران دستگاه‌های اجرایی اعمال نماید.

3-2-آسیب‌شناسی (۴) – فیش واحد پرداخت

تعدد فیش‌های پرداختی به کارکنان بخش عمومی باعث تضعیف امکان پایش مجموع میزان دریافتی کارکنان از دستگاه‌های اجرایی و همچنین کاهش سطح نظارت‌پذیری نظام جبران خدمات کارکنان دولت می‌شود. بنابراین به منظور ارتقاء سطح کنترل‌پذیری نظام حقوق و مزایای کشور و همچنین ارتقاء قابلیت رصد جریان مالی و اسنادی تمام پرداخت‌ها به هر یک از کارکنان دولت، پیشنهاد می‌شود حکم جز‌ء (۱۰) بند (الف) تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور در این خصوص دائمی گردد.

4-2-آسیب‌شناسی (۵) – ساماندهی پاداش‌های اعضای هیأت مدیره و مدیران شرکت‌های دولتی

با توجه به اینکه شرکت‌های دولتی برای پرداخت‌ حقوق، مزایا و پاداش‌های مدیران و کارکنان خود از منابع داخلی این شرکت‌ها استفاده می‌کنند، بنابراین به نظر می‌رسد احتمال پرداخت نامتعارف در این شرکت‌ها بیش از سایر دستگاه‌های اجرایی کشور باشد. بر این ‌اساس پیشنهاد می‌شود جزء (۲) بند (و) تبصره (۱۸) قانون بودجه ۱۴۰۱ کل کشور مبنی بر ضرورت ارزیابی وضعیت بهره‌وری سالانه شرکت‌های دولتی و برقراری پیوند میان پرداخت هرگونه پاداش سالانه به نتایج سنجش بهره‌وری آنها دائمی گردد. با این اقدام علاوه بر کنترل بیشتر بر مبالغ پرداختی، به عنوان پاداش، به اعضای هیأت مدیره و مدیران این شرکت‌ها، بستر ارتقاء بهره‌وری آنها نیز مهیا می‌شود.

5-2-آسیب‌شناسی(۶) – ثبت و شفاف‌سازی اعتبارات خارج از شمول

مطابق بررسی‌های انجام­شده اعتبارات موضوع قانون نحوه هزینه کردن اعتباراتی که به موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی هستند، یکی از منابع پرداخت‌های غیرمتعارف به برخی از اشخاص حقیقی و حقوقی به حساب می‌آیند. بر این ‌اساس و با توجه به ضرورت‌ها و ملاحظات مربوط به ایجاد چنین اعتباراتی در نظام بودجه‌ریزی کشور پیشنهاد می‌شود سازوکاری به منظور شفاف‌سازی و کنترل‌پذیری این اعتبارات توسط دولت تصویب گردد تا ضمن حفظ کارکردهای وجود این اعتبارات، نظارت‌پذیری مجلس و سایر دستگاه‌های نظارتی بر شیوه تخصیص این اعتبارات افزایش یافته و امکان سوءاستفاده و پرداخت‌های غیرمتعارف در این حوزه کاهش یابد.

6-2-آسیب‌شناسی (۷) – تقویت ضمانت اجرای سقف حقوق و مزایای پرداختی به کارکنان بخش عمومی

تقویت ضمانت اجرای قوانین، به خصوص در مواردی که ذی‌نفعان ‌ذی‌نفوذ متعددی از تساهل و تسامح در اجرای آن نفع می‌برند، می‌تواند موجب کاهش تخلفات و مفاسد اداری گردد. از این رو پیشنهاد می‌شود ضمانت اجرای حکم جزء (۸) بند (الف) تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ مبنی بر درنظر­گرفتن سقف خالص پرداختی به مدیران و کارکنان بخش عمومی تقویت گردد.

7-2-آسیب‌شناسی (۸) – ایجاد سامانه جامع پرداخت به ذی‌نفع نهایی

به کارگیری فناوری‌های بروز در حوزه نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی و صدور سیستمی و متمرکز احکام کارگزینی کارکنان نظام اداری موجب می‌شود ضمن ارتقاء دقت و سرعت صدور احکام یادشده و همچنین کاهش خطاهای انسانی در این فرآیند، صرفه‌جویی‌های قابل توجهی در هزینه‌های مربوط به واحدهای کارگزینی و منابع انسانی دستگاه‌های اجرایی مختلف کشور پدید آید.

8-2-آسیب‌شناسی (۹) – کاهش تبعیض پرداختی در مشاغل مشابه با طبقه‌بندی مشاغل 

پرداخت‌های متفاوت و ناعادلانه به کارکنان دارای ویژگی‌ها و شرایط مشابه یکی از مصادیق تبعیضات ناروا و بی‌عدالتی در نظام جبران خدمات کارکنان دولت محسوب می‌شود. این در حالی است که یکی از ملزومات و زیرساخت‌های مورد نیاز بر رفع این بی‌عدالتی طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی گوناگون است. در صورت استقرار نظام کارآمد طبقه‌بندی مشاغل در بخش عمومی می‌توان انتظار داشت اجرای احکام درنظر گرفته شده مبنی بر پرداخت مشابه به مشاغل مشابه قابلیت تسهیل گردد. براین‌اساس پیشنهاد می‌شود پس از تدوین و تصویب الگوی طبقه‌بندی مشاغل، دستگاه‌های اجرایی مطابق الگوی یادشده به طبقه‌بندی مشاغل خود پرداخته و زمینه کاهش تبعیض پرداختی به کارکنان دارای ویژگی‌ها و شرایط مشابه مهیا شود.

9-2-آسیب‌شناسی (۱۰) – بند (ز) تبصره (۱۹) قانون بودجه سال ۱۴۰۰

با توجه به وجود احتمال پرداخت‌های نقدی و غیرنقدی به برخی از کارکنان و مدیران دستگاه‌های اجرایی از محل اعتبارات «سایر» این دستگاه‌ها و با عنایت به لزوم شفافیت و نظارت‌پذیری پرداخت‌های صورت گرفته به کارکنان از محل منابع عمومی و اختصاصی دستگاه‌ها، ضروری است هر گونه پرداخت دستگاه‌های اجرایی به طور مستقیم به حساب ذی­نفع نهایی پرداخت گردد. با این اقدام در صورتی که دستگاه اجرایی پرداختی از محل اعتبارات »سایر« به کارکنان خود داشته باشد، این پرداخت‌ها قابل رصد و پیگیری خواهند بود. همچنین توجه به این نکته ضروری است که بخشی از پرداخت‌های حقوق و مزایا از محل منابع شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها بوده و به منظور رصد و کنترل این پرداخت‌ها در تبصره 20 قانون بودجه 1401، شرکت‌های دولتی ملزم به ثبت اطلاعات کارکنان خود در سامانه پاکنا شده‌اند. این در حالی است که با توجه به اینکه پرداخت حقوق و مزایای کارکنان شرکت‌های دولتی مانند سایر دستگاه‌های اجرایی مستقیماً توسط خزانه به حساب ذی‌نفع نهایی پرداخت نمی‌گردد، ضروری است جهت شفافیت و اطمینان از صحت اطلاعات مندرج در سامانه‌های سازمان اداری و استخدامی کشور، هرگونه پرداخت در این شرکت‌ها با درج شناسه پرداخت در وجه ذی­نفع نهایی صورت پذیرد.

10-2-آسیب‌شناسی (۱۱) – کنترل سیستمی سقف‌های قانونی حقوق و مزایا

اگر ذی‌حساب/ مدیر امور مالی و بالاترین مقام اجرائی به‌تنهایی مسئولیت کنترل سقف حقوق و مزایای پرداختی کارکنان را داشته باشند، تنها قادر به کنترل در سقف پرداختی به کارکنان دستگاه‌ اجرایی خود هستند. این در حالی است که اگر کارکنان بنا به دلایل مختلف از بیش از یک دستگاه حقوق دریافت نمایند، طبعاً ذی‌حساب امکان کنترل سقف را نخواهد داشت، بنابراین ضروری است سازمان اداری و استخدامی موظف شود سقف حقوق پرداختی را نیز به‌عنوان یکی از کنترل‌های مستمر در کنار سایر کنترل‌ها مانند کنترل کد ملی، کنترل شماره حساب و … به‌صورت سیستمی در پایگاه‌های اطلاعاتی و سامانه‌های خود و یا با ارتباط با پایگاه‌های اطلاعاتی سایر دستگاه‌های اجرایی بررسی نماید. همچنین در فرآیند ثبت و ارسال اطلاعات مربوط به حقوق و مزایای نیروی انسانی مسئولیت صحت‌سنجی اطلاعات براساس خود‌اظهاری دستگاه بوده و برعهده نهادی قرار نگرفته است. از این‌رو لازم است تا سازمان اداری و استخدامی به عنوان متولی این امر نسبت به صحت‌سنجی اطلاعات و ارسال اطلاعات صحت‌سنجی شده به سازمان برنامه و بودجه اقدام نماید.

11-2-آسیب‌شناسی (۱۲) – ساماندهی سقف حقوق و مزایای کارکنان بخش عمومی

مطابق بند «۱۰» قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری «افزایش‌های ناشی از اجرای این قانون از مابه‌التفاوت موضوع جزء (۱) بند (الف) تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور کسر نمی‌شود.» بر این اساس افزایش‌های ناشی از اجرای این قانون به مبلغ حداقل حکم کارگزینی کارکنان، موضوع جزء (۱) بند (الف) تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱، اضافه می‌گردد. همچنین با توجه به اینکه سقف خالص پرداختی به کارکنان دولت، موضوع جزء «۸» بند «الف» تبصره (۱۲) این قانون، معادل هفت برابر مبلغ جزء «۱» این بند، یعنی پنج میلیون و ششصد هزار تومان، تعیین شده است، بنابراین این ابهام به وجود می‌آید که سقف خالص پرداختی هفت برابر «پنج میلیون و ششصد هزار تومان» بوده است یا هفت برابر «پنج میلیون و ششصد هزار تومان به علاوه افزایش‌هایی که از مابه‌التفاوت موضوع جزء (۱) بند (الف) تبصره (۱۲) کسر نمی‌شود». به عبارت دیگر براساس حکم نوشته شده در بند «۱۰» قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری ممکن است سقف خالص پرداختی به کارکنان دولت به میزان بیش از ۷ میلیون تومان افزایش یابد. بر این اساس پیشنهاد می‌شود به منظور جلوگیری از بروز تفاسیر مختلف از متن قانون یادشده، جزء (۸) بند (الف) تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور اصلاح شده و مبلغ سقف خالص حقوق و مزایای پرداختی به کارکنان به صورت یک مبلغ ریالی مشخص تصریح گردد. همچنین با توجه به مستثنی­شدن حقوق قضات و اعضای هیات علمی از سقف مقرر در تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور به منظور رفع تبعیض صورت گرفته میان گروه‌های مختلف حقوق‌بگیر در این زمینه،‌ پیشنهاد می‌شود سقف خالص پرداختی موضوع قوانین بودجه سنواتی به صورت عام و فراگیر درنظر گرفته شود و در موارد ضروری نظیر مناطق عملیاتی نفت و مشابه آن  که نیازمند افزایش سقف است، شورای حقوق و دستمزد پیشنهاد دستگاه­ها را بررسی و برای تصویب به هیات وزیران ارسال نماید.

12-2-آسیب شناسی (۱۳) – نظارت مجلس مجلس شورای اسلامی

با توجه به نقش مهم و اهمیت جدی کارکرد نظارت مجلس شورای اسلامی در تحقق اهداف و پیاده‌سازی صحیح قوانین و مقررات کشور، به نظر می‌رسد دریافت گزارش‌های مستمر از عملکرد دولت درخصوص افزایش بهره‌وری و عدالت‌محوری در نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی می‌تواند ضمن ارتقاء کارآمدی این نظام، موجب کاهش بروز پدیده‌ حقوق‌های نامتعارف گردد.

3- مصادیق تخلف

1-3- رویه

این گزارش بر اساس ارزیابی و تحلیل عملکرد دریافتی‌های دستگاهای زیر مجموعه سه قوه قضاییه، مجریه و مقننه، نهادهای خارج از قوا و نهادهای عمومی (جمعاً شامل 37 دستگاه) است که اطلاعات خود را به این هیأت منعکس کرده و با اطلاعات ثبت شده حقوق و دستمزد آنها در سامانه حقوق و مزایای کارکنان ماده (29) تکمیل شده است.

گزارش حاضر در 4 مرحله تهیه شده که به قرار ذیل می‌باشد.

1- مرحله اول: گزارش دستگاهی به تفکیک افراد و بر اساس متوسط ناخالص دریافتی بالاتر از سقف تعیین شده در سال 1400

در این مرحله مطابق با جزء (7) بند (الف) تبصره (12) ماده واحده قانون بودجه سال 1400، از تعداد حدوداً 2،123،841 نفر، تعداد 32،190 نفر (51/1 درصد از کل) در سال 1400، دارای دریافتی بیش از سقف تعیین­شده داشته­اند. شایان ذکر است که دریافتی‌ها شامل حقوق و مزایای مستمر و غیر مستمر ناخالص می‌باشند. همچنین از آنجایی که بعضی از افراد از چندین دستگاه‌ها حقوق و مزایا دریافت نموده‌اند در ترم متوسط‌گیری سالیانه کل دریافتی فرد از مجموع دستگاه‌ها و نهادها منظور شده است.

2- مرحله دوم: گزارش دستگاهی به تفکیک افراد و بر اساس خالص دریافتی ماهانه بالاتر از سقف تعیین­شده در سال 1400 (یک ماه یا بیشتر)

با استناد به نامه معاونت قوانین مجلس و پس از خارج کردن کسورات قانونی از حقوق ناخالص و به دلیل ضرورت احصاء تمام دریافتی­های خارج از سقف، گزارش افرادی که یک ماه و بیشتر در سال 1400 خالص دریافتی بیش از سقف معین داشته‌اند در این مرحله مورد ارزیابی قرار گرفتند.

از تعداد حدودا” 2،123،841 نفر، تعداد 144،726 نفر (8/6درصد از کل) در سال 1400، یک ماه و یا بیشتر،  دریافتی بیش از سقف داشته‌اند. همچنین ارزیابی انجام شده نشان می‌دهد که در سال 1400 به تعداد 369،036 ماه حقوق خالص، بالای سقف مذکور به افراد تعلق گرفته‌است.

3- مرحله سوم: گزارش دستگاهی به تفکیک افراد و بر اساس خالص دریافتی بالاتر از سقف تعیین­شده ماهانه در سال 1400 (بیش از یک ماه)

به دلیل اطمینان از لحاظ کردن پاداش یا معوقات پرداختی به افراد در بررسی مصادیق تخلف، در این مرحله تعداد افرادی که فقط یک ماه از سال 1400 خالص دریافتی بیش از سقف داشته‌اند از ارزیابی حذف گردیدند. نتایج تجزیه و تحلیل نشان می‌دهد که در سال 1400 از تعداد حدودا” 2،123،841 نفر، تعداد 61،821 نفر (9/2 درصد از کل) دریافتی بالاتر از سقف داشته‌اند.

4- مرحله چهارم: گزارش دستگاهی به تفکیک افراد و بر اساس متوسط خالص دریافتی بالاتر از سقف در سال 1400 (رجوع به بند 3-3)

2-3- مستندات ارائه شده توسط دستگاه‌ها

جدول شماره (1) دلایل و مستندات ارائه شده توسط دستگاه‌ها

3-3- تجزیه و تحلیل افرادی که از بیش از یک دستگاه حکم حقوق دریافت نموده‌اند

از تعداد حدودا” 2،123،841 نفر، تعداد 10،992 نفر (5/0درصد از کل) در سال 1400، دارای دریافتی از بیش از یک دستگاه می‌باشند (جدول شماره 2).

بیشترین فراوانی به ترتیب مربوط به 5 دستگاه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (8/27 درصد)، سازمان‌های زیر نظر رئیس‌جمهور (8/25 درصد)، وزارت کشور (6/12 درصد)، وزارت امور اقتصادی و دارایی (7/9 درصد)، وزارت آموزش و پرورش (0/7 درصد) می‌باشد.

جدول شماره (2) تعداد افرادی که در سال 1400 از بیش از یک دستگاه حکم دریافت نموده‌اند.

4-3-گزارش دستگاهی به تفکیک افراد و بر اساس متوسط خالص دریافتی بالاتر از سقف تعیین شده در سال 1400

با استناد به نامه معاونت قوانین مجلس و پس از خارج­کردن کسورات قانونی از حقوق ناخالص و به دلیل ضرورت احصای تمام دریافتی‌های خارج از سقف و لحاظ­نمودن معیار متوسط حقوق خالص دریافتی بجای متوسط ناخالص، گزارش افرادی که در سال 1400 متوسط خالص دریافتی بیش از سقف داشته‌اند در این مرحله مورد ارزیابی قرار گرفت. با عنایت به اینکه بخشی از مستندات ارائه­شده در مرحله اول بر مستثنی­شدن کارانه گروه پزشکی از محاسبات سقف قانون بودجه سال 1400 اشاره دارد در این مرحله کارانه گروه پزشکی، پاداش خدمت و بازخرید مرخصی استحقاقی از مجموع حقوق دریافتی خارج شده ‌است.

جدول شماره (3) تعداد افراد هر دستگاه و متوسط خالص پرداختی دستگاه مربوطه را نشان‌ می‌دهد. در این ارزیابی متوسط خالص پرداختی بعضی از دستگاه‌ها پایین­تر از قانون سقف بودجه سال 1400 می‌باشد ولی متوسط خالص پرداختی مجموع دستگاه‌ها بالاتر از سقف  می‌باشد.

در سال 1400 از تعداد حدودا” 2،123،841 نفر (کلیه دستگاه‌ها)، تعداد 20،526 نفر (یک درصد از کل) متوسط دریافتی خالص بیش از سقف داشته‌اند (جدول شماره 2).

همان­طور که در مقدمه گزارش بیان شد، با توجه به حیطه دسترسی به مجموع دریافتی هر شخص از بودجه عمومی براساس کدملی، تنها اطلاعات نیمی از حدود 5/4 میلیون نفر از این افراد در اختیار کارشناسان هیات تحقیق و تفحص قرار گرفت. از آنجایی که این 5/4 میلیون نفر تنها 30% از کسانی هستند که به نحوی از انحاء از بودجه عمومی دریافتی دارند، عملا فقط حدود 15% از مشمولین واقعی امکان ارزیابی قابل استناد داشته‌اند و مابقی افراد بدون رفع آسیب‌های شناسایی­شده در بخش اول گزارش در سال‌های آینده نیز امکان ارزیابی نخواهند داشت.

بررسی متوسط خالص پرداختی بیش از سقف به تفکیک افراد، بیشترین فراوانی از لحاظ تعداد افراد مربوط به 5 دستگاه بترتیب وزارت نفت (6/74 درصد)، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (0/13 درصد)، وزارت علوم تحقیقات و فناوری (4/6 درصد)، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی (8/1 درصد) و وزارت راه و شهرسازی (7/1 درصد) می‌باشد.

جدول شماره (3) تعداد افراد که متوسط خالص پرداختی به آنها در سال 1400بیش از سقف مصوب مجلس بوده است

در خاتمه مستند به ماده (214) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس و به منظور رسیدگی به تخلفات احرازی، گزارش برای رسیدگی به قوه قضائیه یا مرجع رسیدگی به تخلفات اداری ارسال گردد.