گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در خصوص نظام پرداخت حقوق و مزایای مدیران در بخش عمومی

 مشاهده متن کامل گزارش

به گزارش شناسنامه، مطابق گزارشی که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به تازگی با موضوع: «نکاتی پیرامون نظام پرداخت حقوق و مزایا مدیران در بخش عمومی» منتشر کرده است، در دو قسمت شرح و بررسی نظام پرداخت در کشور (1) و آسیب‌شناسی نظام پرداخت در کشور (2) به تبیین موضوع پرداخته است که ضمن این‌که متن کامل گزارش را می‌توانید از این لینک دریافت کنید، با توجه به موضوع این سایت، بخش مربوط به بررسی نظام پرداخت در کشور از منظر قوانین و مقررات در ادامه آورده می‌شود.

در این بخش از گزارش، نظام پرداخت در کشور از منظر قوانین و مقررات بررسی شده است. قانون مدیریت خدمات کشوری -مصوب 1386- با هدف یکپارچگی نظامات اداری در کلیه دستگاه‌های اجرایی و انسجام بخشی و ایجاد تناسب در نظامات پرداخت در کشور پا به عرصه اجرا نهاد لکن به جهت کاستی‌ها و ابهاماتی که در اجرا با آن مواجه شد به مرور انسجام و یکپارچگی خود را نیز از دست داد. قانونی که قرار بود به وسعت نظام اداری کشور باشد و کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی را در شمول خود داشته باشد، به موجب ماده (117) همین قانون و قوانین دیگر مصوب مجلس شورای اسلامی و مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی بسیاری از دستگاه‌های اجرایی از شمول این قانون خارج و تابع مقررات خاص پرداخت قرار گرفته‌اند و یا اینکه در مرحله خروج از قوانین عمومی قرار دارند.

 1-1. خروج شتابان دستگاه‌های اجرایی از شمول قوانین عمومی

بررسی قوانین و مقررات کشور و طرح‌ها و لوایح قانونی نشان می‌دهد که این تمایل عمومی برای خروج از شمول قوانین عمومی هر روز شتاب بیشتری به خود می‌گیرد. این دستگاه‌ها عبارتند از:

– مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی که با تعریف مذکور در ماده (3) تطیق دارند، موسسات و تشکیلات و سازمان‌هایی که زیرنظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره می‌شوند، وزارت اطلاعات، اعضای هیئت علمی و قضات دیوان محاسبات، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری (بر اساس ماده (117) قانون مدیریت خدمات کشوری)؛

– سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، شرکت شهرک‌های کشاورزی و سازمان توسعه‌ای ذی‌ربط پتروشیمی در وزارت نفت (بر اساس ماده (5) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1/2/1394). لازم به توضیح است بند «4» ماده (36) الحاقی به لایحه احکام دائمی برنامه‌های توسعه‌ای کشور که در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده و برای تأیید به شورای نگهبان ارسال شد است نیز سازمان هواپیمایی کشوری و شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران را مشمول ماده (5) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای … مصوب 1/2/1394 قرار داده که در صورت تأیید شورای نگهبان، این دو شرکت نیز از شمول قوانین عمومی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری خارج خواهند شد.

– دانشگاه‌ها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان‌هایی که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فنآوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجعه قانون ذیربط می‌باشند و اعضای هیئت علمی ستادی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فنآوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و صندوق رفاه دانشجویان (بر اساس بند «ب» ماده (20) قانون برنامه پنجم توسعه). لازم به ذکر است که این استثنا با دایره وسیع‌تری در مصوبه اخیرالتصویب مجلس در خصوص «لایحه احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» ذکر شده است.

– کارکنان ستادی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان انتقال خون ایران و سازمان غذا و دارو (بر اساس مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی مشمول بند «ب» ماده (20) قانون برنامه پنجم توسعه قرار گرفتند) و وزارت علوم تحقیقات و فنآوری نیز به موجب تصمیم رییس‌جمهور دولت دهم مشمول بند «ب» ماده (20) قرار گرفت.

– شرکت‌های تابعه وزارت نفت (بر اساس ماده (10) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391).

– بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (جزء «1» بند «الف» ماده (18) قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351).

– مجلس شورای اسلامی و سازمان‌های تابعه علیرغم اینکه به موجب قانون مدیریت خدمات کشوری (به استثنای دیوان محاسبات که به موجب ماده (117) از شمول قانون مستثنا شده است) تابع ضوابط و مقررات این قانون هستند، لکن در زمینه نظام پرداخت از مقررات خاص تبعیت می‌کنند. البته تا پیش از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری نیز به موجب قانون از مقررات اداری و استخدامی خاص تبعیت می‌کردند.

– سازمان بازنشستگی کشوری (به موجب بند «ث» ماده (8)‌ اساسنامه سازمان به شماره 147448/ت37309هـ مورخ 22/8/1387) تابع مقررات خاص پرداخت قرار گرفته است. لازم به توضیح است که اخیراً لایحه‌ای تحت عنوان «لایحه الحاق سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح به فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی» توسط هیئت وزیران مورد قبول واقع شده و در تاریخ 24/4/1395 جهت تصویب، تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است که در صورت تصویب مجلس شورای اسلامی، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح نیز از یک مؤسسه دولتی به مؤسسه دولتی به مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی تغییر شخصیت خواهد داد و به تبع آن تابع مقررات اداری و استخدامی خاص خواهند شد.

– سازمان انرژی اتمی ایران و شرکت‌های تابعه و دستگاه‌های وابسته (ماده (137)‌قانون برنامه پنجم توسعه).

2-1. برخورداری از حقوق و مزایای بیشتر از طریق مصوبات هیئت وزیران و مجلس

بسیاری از دستگاه‌ها نیز علیرغم اینکه تابع مقررات و ضوابط این قانون هستند، اما به موجب مصوبات هیئت وزیران و مجلس شورای اسلامی، از حقوق و فوق‌العاده‌های بیشتری به نسبت دیگر کارکنان برخوردار شده‌اند که اهم آن‌ها به شرح زیر است:

– بعضی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و بیمه‌ها به موجب بند «ح» ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 از پرداخت‌های خارج از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری برخوردار شدند. بر اساس گزارش سازمان مدیریت و برنامه‌زیزی کشور، به موجب این حکم، شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران بین 25 درصد تا 1/6 برابر امتیاز حق شغل، بانک‌های دولتی معادل 100 درصد امتیاز حق شغل و سازمان بنادر و دریانوردی حداکثر معادل 200 درصد امتیاز حق شغل، از افزایش برخوردار شده‌اند.

– قوه قضائیه، سازمان‌های تابعه و وزارت دادگستری به موجب تصویبنامه هیئت وزیران به شماره 90/1740م/ت105 مورخ 28/10/1390 (دولت دهم)، امتیازات حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر و غیرمستمر مدیران و کارمندان خود را تا میزان 50 درصد افزایش داده‌اند.

– کارکنان برخی دستگاه‌های اجرایی تابع قانون مدیریت خدمات کشوری به موجب بند «الف» ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه از افزایش امتیازات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری برخوردار شده‌اند. وزارت کشور بر اساس تصویبنامه شماره 65132/ت48753هـ مورخ 20/3/1392 هیئت وزیران (دولت دهم) امتیازات حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر و غیرمستمر مدیران و کارمندان خود را تا 35 درصد افزایش داده است. بر اساس اطلاعات به دست آمده نهاد ریاست جمهوری نیز با مجوز هیئت وزیران (قبل از روی کار آمدن دولت یازدهم) مشمول این افزایش امتیازات حقوق شده‌اند.

– وزارت نیرو به موجب تصویبنامه شماره 104616/ت49412هـ مورخ 10/5/1392 هیئت وزیران امتیازات حقوق کارمندان حوزه ستادی و زیرمجموعه دولتی تحت پوشش خود را به میزان 20 درصد افزایش داده است.

– سازمان‌های پزشکی قانونی کشور و انتقال خون ایران (بر اساس قانون فوق‌العاده خاص کارمندان سازمان پزشکی قانونی و سازمان انتقال خون ایران مصوب 4/3/1390)، سازمان دامپزشکی و سازمان زندان‌ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور (بر اساس قانون تسری فوق‌العاده خاص کارمندان سازمان‌های پزشکی قانونی کشور و انتقال خون ایران به کارمندان سازمان دامپزشکی کشور و سازمان زندان‌ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور مصوب 27/2/1391)، امتیاز حق شغل و حق شاغل مدیران و کارمندان خود را افزایش داده‌اند.

– بانک‌ها و بیمه‌های دولتی و برخی از دستگاه‌های اجرایی دارای مقررات خاص استخدامی که مشمول استثنائات ماده (117)‌قانون نبوده‌اند، لکنبر اساس بند «5» بخشنامه شماره 142537/200 مورخ 24/12/1388 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور که اشعار می‌دارد: «آن دسته از دستگاه‌های اجرایی که دارای مقررات خاص استخدامی می‌باشند موظفند ضوابط پرداخت حقوق و مزایای کارمندان خود را بر اساس توانمندی‌ها، شایسته‌سالاری، حساسیت و اهمیت مشاغل و… در چارچوب امتیازات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری تهیه و جهت بررسی و سیر مراحل تصویب در شورای توسعه مدیریت موضوع ماده (116) قانون به معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور ارائه نمایند»، کماکان از مقررات اداری و استخدامی خاص خود تبعیت می‌کنند. عدم تصویب چنین ضوابطی از سال 1388 تا کنون موجب شد تا نقطه آغازین انحراف بانک‌ها و بیمه‌های دولتی از قانون مدیریت خدمات کشوری مهیا شود.

– هیئت وزیران در جلسه مورخ 4/2/1392 به استناد ماده (50) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (تصویبنامه شماره 44059/ت49424هـ مورخ 5/2/1392) محاسبه و پرداخت حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره بانک‌های دولتی را از ابتدای سال 1391 تا زمان ابلاغ دستورالعمل اجرایی فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری برای همسان‌سازی، مطابق حقوق و مزایای پرداختی به مدیر عامل و اعضای هیئت مدیره بانک صنعت و معدن مجاز اعلام نموده که به استناد مصوبه مذکور، بانک‌ها و بر اساس مصوب 127825/ت49655هـ مورخ 6/7/1392 هیئت وزیران (مبنی بر اضافه شدن شرکت سهامی بیمه ایران به مصوبه 5/2/1392)، شرکت بیمه ایران از ابتدای سال 1391 حقوق و مزایای خود را افزایش داده‌اند. لازم به توضیح است، تصویبنامه شماره 44059/ت549424هـ مورخ 5/2/1392 هیئت محترم وزیران در تاریخ 29/7/1392 به علت مغایرت با قانون مدیرتی خدمات کشوری و ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه، توسط ریاست محترم مجلس شورای اسلامی مغایر قانون اعلام شده است. متعاقب نظر ریاست محترم مجلس شورای اسلامی، دستورالعمل فوق‌العاده خاص مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره بانک‌های دولتی و شرکت‌های بیمه مرکزی و بیمه ایران در اجرای بند «ح» ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران در تاریخ 6/11/1392 توسط وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی و معاون محترم رییس‌جمهور و رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ابلاغ می‌گردد که به موجب دستورالعمل مذکور اولاً، فوق‌العاده خاص مدیران عامل بانک‌های دولتی و بیمه‌ها با توجه به رتبه و میزان کارآیی و عملکرد آنان حداقل 42،000،000 و حداکثر 55،000،000 ریال تعیین می‌گردد (ضمن اینکه فوق‌العاده مذکور با افزایش ضریب حقوق سالیانه افزایش می‌یابد و برای سال 1394 به بیش از 80 میلیون ریال افزایش یافته است)، ثانیاً، تاریخ اجرای دستورالعمل از 1/8/1392 تعیین می‌گردد. انتخاب تاریخ 1/8/1392 به عنوان تاریخ اجرای دستورالعمل فوق بدین‌جهت بوده است که در عمل آثار لغو تصویبنامه شماره 44059/ت549424هـ مورخ 5/2/1392 هیئت محترم وزیران در تاریخ 29/7/1392 توسط ریاست محترم مجلس شورای اسلامی که موجب کاهش در پرداخت‌ها به مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره بانک‌های دولتی و شرکت‌های بیمه مرکزی و بیمه ایران می‌گردید از بین برود. از زمان برقرری فوق‌العاده خاص در بانک‌های دولتی، بیمه مرکزی و بیمه ایران (1/8/1392) به علت اجرای نادرست در برخی از بانک‌ها و بیمه مرکزی (به دلیل احتساب فوق‌العاده مذکور به عنوان یک فوق‌العاده مستمر و در نتیجه احتساب آن در محاسبه اضافه کار)، دریافتی مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره برخی از بانک‌ها و بیمه مرکزی افزایش غیرقانونی یافته است.

3-1. استفاده از ظرفیت سایر قوانین و مقررات یا ارائه تفسیرهای موسع از قانون مدیریت خدمات کشوری

در کنار موارد فوق، وجود برخی از احکام قانونی نظیر ماده (78) قانون مدیریت خدمات کشوری که تعریف مبهمی از کمک‌های رفاهی ارائه نموده و امکان تفاسیر مختلف اجرایی را فراهم نموده است، وجوه پرداختی موضوع ماده (217) قانون مالیات‌های مستقیم، تبصره ماده (39)‌قانون مالیات بر ارزش افزوده، ماده (160) قانون امور گمرکی و برخی مجوزهای قانونی دیگر در زمینه اختیار شیوه هزینه کرد بخشی از درآمدهای عمومی به دستگاه‌های اجرایی مأمور وصول این درآمدها، پرداخت پاداش موضوع ماده (20) قانون مدیریت خدمات کشوری، اعتبارات برنامه خدمات رفاهی موضوع ماده (40) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1384 و اعتبارات خارج از شمول موضوع قانون نحوه هزینه کردن اعتباراتی که به موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنا هستند -مصوب 1364-، امکان پرداخت‌های غیرمتعارف در دستگاه‌های اجرایی را فراهم کرده است.

4-1. عدم ایفای نقش شورای حقوق و دستمزد موضوع ماده (74) قانون مدیریت خدمات کشوری

همان‌گونه که مشاهده می‌شود تعداد قابل توجهی از دستگاه‌های اجرایی از شمول این قانون خارج شده‌اند و بسیاری از دستگاه‌های اجرایی دیگر نیز در تلاش برای مستثنا شدن یا استثنا زدن به ضوابط پرداخت این قانون در مورد مدیران و کارکنان خود هستند. بررسی‌ها نشان می‌دهد ضعف‌های نظام پرداخت علاوه بر آن‌که ناشی از ضعف در قوانین است، از توان جذب یا عدم توان جذب منابع مالی توسط دستگاه‌های اجرایی سرچشمه می‌گیرد. آن دسته از دستگاه‌های اجرایی که از توانایی بیشتری برای جذب منابع عمومی برخوردارند، نیازهای قانونی خود را برای پرداخت در میان انبوهی از قوانین تأمین می‌کنند و یا با توسل به نمایندگان مجلس شورای اسلامی و هیئت وزیران از طریق اخذ مجوزهای قانونی و در موارد متعددی اعمال اصلاحات لازم در آیین‌نامه اداری و استخدامی خود (بدون اخذ مجوز از شورای حقوق و دستمزد موضوع ماده (74) قانون مدیریت خدمات کشوری)، اقدام به پرداخت‌های قابل توجه به مدیران و بعضاً کارکنان خود می‌کنند.

با توجه به اطلاعات فوق، جدول ذیل دستگاه‌های اجرایی کشور را به تفکیک وزارتخانه‌ها، شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و بیمه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی بر حسب قوانین و مقررات اداری، منابع مالی و ظرفیت پرداخت‌های غیرمتعارف به تصویر کشیده است:

 متن کامل گزارش «نکاتی پیرامون نظام پرداخت حقوق و مزایای مدیران در بخش عمومی» (کد موضوعی: 230، شماره مسلسل: 14993، شهریور 1395) در وبگاه مرکز پژوهش‎های مجلس شورای اسلامی در دسترس علاقه‎مندان است.