رويكرد پيشنهادي مجلس دهم در مواجهه با لايحه برنامه ششم توسعه (گزارش شماره 22014937 مورخ 17/5/1395 دفتر مطالعات اقتصادی معاونت پژوهش های اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس)
رويكرد پيشنهادي مجلس دهم در مواجهه با لايحه برنامه ششم توسعه (گزارش شماره 22014937 مورخ 17/5/1395 دفتر مطالعات اقتصادی معاونت پژوهش های اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس)
مقدمه
بحثهاي مربوط به برنامه ششم توسعه در زماني مطرح مي شود كه اقتصاد و جامعه ايران در وضعيتي بسيار حساس قرار گرفته است. اين وضعيت ايجاب مي كند كه حركت هاي آينده كشور با ظرافت، دقت و عمق بيشتري برگزيده شود تا فرصت هاي موجود به تهديد مبدل نشده و فرصتهاي برباد داده شده گذشته، تا حد زيادي جبران گردد. باتوجه به تقديم لايحه برنامه ششم توسعه (ويرايش جديد) در مردادماه 1395 به مجلس دهم، واكاوي لايحه مذكور ميتواند به عنوان يك مرحله اساسي در تبيين مشكلات كشور و شناسايي ساختارهاي معيوبي كه خود موجب ايجاد يا تداوم مشكلات مذكور شده اند، به حساب آيد. در حال حاضر پس از نقدهاي وارده ازسوي نهادهاي مختلف ازجمله مركز پژوهش هاي مجلس به لايحه احكام مورد نياز اجراي برنامه ششم، دولت محترم با اضافه كردن سه ماده و چهار جدول در ابتداي لايحه قبلي و برخي تغييرات شكلي جزئي، مجدداً لايحه مذكور (كه بسياري از مشكلات و ايرادات سابق آن به قوت خود باقي است) را تقديم مجلس دهم كرده است. در اين گزارش مختصر ابتدا به صورت اجمالي لايحه برنامه ششم مورد بررسي قرار گرفته و سپس سناريوهاي مطلوب جهت مواجهه با لايحه برنامه ششم توسعه ارائه شده است.
1- لايحه برنامه ششم توسعه (ويرايش جديد)
لايحه برنامه ششم توسعه كه طي نامه شماره 619268مورخ 1395/5/4به امضاي جناب آقاي دكتر محمدباقر نوبخت، خطاب به جناب آقاي دكتر لاريجاني رئيس محترم مجلس شوراي اسلامي ارسال شده، در پنج بخش قابل طبقه بندي است:
بخش اول اهداف: اين بخش شامل ماده (1) بوده و در آن اهداف كمي كلان و بخش هاي اقتصادي به منظور دستيابي به رشد اقتصادي متوسط ساليانه 8 درصد و ضريب جيني 0/34 در سال پاياني برنامه و برخي اهداف كمّي ديگر تعيين شده اند.
بخش دوم منابع مالي و سرمايه گذاري: اين بخش شامل ماده (2) است و در آن منابع مورد نياز براي دستيابي به اهداف برنامه ششم در قالب دو جدول برآورد شده است.
بخش سوم اولويت ها و مسائل محوري: ماده (3) در اين قسمت قرار داشته و مسائل محوري برنامه در چهار اولويت: «موضوعات خاص راهبردي شامل آب و محيط زيست»، «موضوعات خاص مكان محور شامل توسعه سواحل مكران و حاشيه شهرها»، «موضوعات خاص بخشي پيشروي اقتصاد شامل معدن و صنايع معدني، گردشگري، ترانزيت و حمل و نقل ريلي، فناوري اطلاعات و ارتباطات، انرژي» و «موضوعات خاص كلان فرابخشي شامل محيط كسب وكار، اشتغال، تأمين منابع مالي براي اقتصاد كشور، توانمندسازي محرومين و فقرا» مي باشد. علاوه بر موارد فوق در ماده (3) لايحه برنامه ششم توسعه، طرحها و پروژه هاي مرتبط با مسائل محوري مذكور و برنامه ها و پروژه هاي مصوب ستاد فرماندهي اقتصاد مقاومتي در بودجه ريزي ساليانه نيز اولويت دار معرفي شده اند.
بخش چهارم احكام مورد نياز: اين بخش شامل مواد (4) تا (35) بوده و به احكام مورد نياز اجراي برنامه ششم توسعه پرداخته است. اين بخش عمدتاً مشابه با لايحه احكام مورد نياز اجراي برنامه ششم توسعه است.
بخش پنجم پيوست: در قسمت پيوست لايحه برنامه برنامه هاي ملي، طرحها و پروژه هاي اقتصاد مقاومتي مصوب ستاد فرماندهي اقتصاد مقاومتي و پروژه هاي اولويت دار اقتصاد مقاومتي سال 1395ارائه شده است.
براساس بررسي هاي صورت گرفته، تغييرات اندكي در لايحه برنامه ششم توسعه نسبت به لايحه احكام مورد نياز اجراي برنامه ششم توسعه ايجاد شده است كه اغلب ماهيت شكلي دارند. البته ضروري است در ارتباط با جداول كمي اضافه شده (مواد 1تا 3) در لايحه برنامه ششم توجه شود كه جداول مذكور هويت مشخصي ندارند و معلوم نيست با چه منطقي گزينش شده اند از روي چه مكانيسمي به وجود آمده اند و منطق رفتاري آنها به چه صورت است؟ در سند برنامه منتشره توسط سازمان مديريت و برنامه ريزي نيز الگوي مشخصي ارائه نشده است. ازسوي ديگر منحصر به فرد بودن راه حل هاي ارائه شده براي مواجهه با مشكلات پيش روي كشور نيز محل ترديد است.
در ادامه برخي از مهمترين كاستي هاي لايحه برنامه ششم توسعه (ويرايش جديد) مورد واكاوي قرار گرفته است:
ـ بي توجهي به مسائل اساسي پيش روي كشور: لايحه برنامه ششم توسعه در احكام خود براي مهمترين مسائل و بحرانهاي كشور، راهكار متناسبي ارائه نكرده و تنها به برخي الزام ها يا سياست هاي بعضاً امتحان شده بسنده كرده است. به طور مثال راهكار حل اشتغال در اين لايحه تنها در ماده (21) و منحصر به دو سال عدم پرداخت سهم كارفرما و بيمه بيكاري شده است.
ـ بي توجهي به وضعيت موجود كشور و امكان پذيري برنامه: جداول كمي ارائه شده در ابتداي لايحه اين تصور را متبادر مي سازد كه گويي تا امروز عملكردي نزديك به اهداف تعيين شده داشته ايم، تمامي زيرساخت ها و پيش نيازها آماده است و قرار است تنها اندكي وضعيت گذشته را بهبود بخشيم. اينگونه برنامه ريزي در عمل ناكارآمد است و تنها دستاورد آن براي دولت تعهدي بزرگ است كه امكان پذيري آن نيز محل ترديد است.
ـ بي توجهي به بند «1» قانون برنامه پنجم توسعه و نامشخص بودن نسبت لايحه برنامه ششم توسعه با الگوي توسعه اسلامي- ايراني
ـ نامشخص بودن روش تعيين اولويت ها: مشخص نيست اولويت هاي معرفي شده بر چه مبنايي انتخاب شده اند. براي مثال مشخص نيست كدام بخش خصوصي قرار است در مكران به فعاليت بپردازد و چه انگيزهاي براي جذب سرمايه در اين منطقه وجود دارد؟ و يا چرا برخي اولويت هايي كه در اسناد پيشين دولت ذكر شده بود مانند بحران صندوق هاي تأمين اجتماعي حذف شده است؟
ـ نامشخص بودن نسبت مواد لايحه با اقتصاد مقاومتي: اقتصاد مقاومتي حاوي يك نوع نگاه از آينده به حال است. به عبارت ديگر اقتصاد مقاومتي تهديدهايي كه مي تواند در آينده كشور را دچار بحران كند، شناسايي كرده و با هدف افزايش تابآوري و كاهش صدمات احتمالي برنامه ريزي ميكند. حال آنكه لايحه برنامه تقديمي از اين ويژگي برخوردار نيست و مشخص نيست افزوده سياستهاي اتخاذي با فرض تحقق آنها چيست و چقدر ضريب مقاومت كشور را بالا ميبرد؟
ـ نامشخص و مبهم بودن نحوه تأمين منابع مالي مورد نياز تحقق برنامه: در مورد منابع مورد نياز برنامه و تركيب ذكر شده براي متوسط ساليانه قابل توجه است كه:
1- منابع مذكور در جداول 2و 4 غيرقابل اتكا به منظر ميرسد. اين مسئله چه درخصوص منابع داخلي و چه در ارتباط با منابع خارجي موضوعيت دارد. براي مثال با توجه به اينكه دولت درحال حاضر بدهي قابل ملاحظه اي دارد، همچنان تلاش دارد با انتشار اوراق بدهي از بازار سرمايه و بازارهاي مالي كشور منابعي بهدست آورد كه اين امر افزودن بار اضافي بر دوش اقتصاد ملي محسوب ميشود.
2- رقم مربوط به صندوق توسعه ملي نيز از نظر منطق فعاليت صندوق و هم از نظر مقدار منابع ذكر شده محل ترديد است.
3- حتي اگر به صورت خوشبينانه فرض شود كه منابع مالي ساليانه ارائه شده در لايحه به درستي و در زمان مورد نياز تأمين شود، هنوز ارتباط بين تشكيل سرمايه ثابت ناخالص با ارقام ذكر شده و رشد اقتصادي و تورم نامشخص است.
– نامشخص بودن ارتباط اهداف، اولويت ها و طرح هاي مطرح شده در لايحه: با توجه به طبقه بندي جديد ارائه شده در لايحه برنامه ششم توسعه، اهداف و اولويت هايي به طور جداگانه مطرح شده اند كه نسبت اولويت هاي معرفي شده حتي با فرض اينكه مبناي علمي براي انتخاب آنها وجود داشته است، با اهداف برنامه تبيين نشده است. ازسوي ديگر هم رديف با اولويت هاي برنامه ششم، طرح ها و پروژه هاي اقتصاد مقاومتي نيز اولويت دار معرفي شده اند، حال آنكه انتظار مي رود اهداف، اولويت ها و پروژه هاي عملياتي در طول يكديگر و در راستاي توسعه برگزيده شوند. درخصوص هدفي مانند رشد 22 درصدي صادرات غيرنفتي، بيكاري 7 درصد و رشد بهره وري 2/8 درصدي چه احكام و تدابيري انديشيده شده است؟ همچنين اين ابهام وجود دارد كه ارتباط بين پروژه هاي مصوب ستاد فرماندهي اقتصاد مقاومتي و اهداف و اولويت هاي لايحه برنامه ششم توسعه چگونه برقرار خواهد شد؟
2- پيشنهادي جهت مواجهه با برنامه ششم توسعه
با توجه به كاستي هاي ذكر شده در ارتباط با لايحه برنامه ششم توسعه، مي توان گفت لايحه مذكور ويژگي هاي يك برنامه توسعه را نداشته و در شرايط خطير كنوني آن طور كه شايسته است به مسائل اساسي پيش روي كشور نپرداخته است. بنابراين انتظار مي رود كليات لايحه برنامه ششم توسعه، به علت كاستي هاي جدي كه در بخش هاي پيشين تبيين گرديد، توسط مجلس مورد پذيرش قرار نگيرد.
همچنين انجام وظيفه نمايندگي ايجاب مي كند كه واكنش نمايندگان پس از رد كليات لايحه، به ترتيبي عامل ايجاد نظم در دولت شود. بنابراين در ارتباط با جداول كمي ارائه شده توسط دولت، مجلس بايد عنايت داشته باشد كه معيارهاي ارائه شده توسط دولت بايد قابل رديابي باشد و به هيچ وجه به سال پاياني برنامه موكول نشود.
همچنين ضروري است انواع منابع قابل تجهيز با رويكرد واقع بينانه و قابل دستيابي تعيين شده و سپس مأموريت اصلي برنامه رفع انواع محدوديت ها و اصلاح مسائلي است كه ميتوانند موجبات افزايش كارآيي منابع در دسترس را فراهم كند.
شايان ذكر است، در صورت عدم رد كليات لايحه برنامه ششم توسعه توسط مجلس محترم و با توجه به كاستي هاي فراوان لايحه مذكور، مجلس مجبور به دخالت در محتواي برنامه خواهد شد. به عبارت ديگر تصويب كليات لايحه برنامه، محملي براي انبوهي از خواسته هاي ناسازگار استاني، منطقه اي و دستگاهي خواهد شد كه نه تنها موجب بروز پراكندگي و ناهماهنگي هاي متناقض با فلسفه برنامه ريزي مي گردند، اغلب با بارمالي نيز همراه هستند كه اين مسئله مي تواند عدم همراهي دولت را به همراه داشته باشد.
ازسوي ديگر تجربه اظهارنظر شوراي نگهبان در ارتباط با لايحه تنظيم برخي از احكام برنامه هاي توسعه كشور، حكايت از وجود محدوديت براي دخالت مجلس دارد، بنابراين نمي توان انتظار داشت، تلاش هاي همراه با حسن نيت نمايندگان محترم مجلس، بتواند كاستي هاي جدي لايحه برنامه ششم توسعه را مرتفع سازد.
