مبانی، تعریف و طبقه بندی شرکت های دولتی
شرکتهای دولتی:
۱ . مبانی، تعریف و طبقهبندی
کد موضوعی: ۲۳۰
شماره مسلسل: ۱۷۷۸۳
مهرماه ۱۴۰۰معاونت مطالعات بخش عمومی
به نام خدا
فهرست مطالب
چکیده . ………………………… ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۱
مقدمه . …………………………. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۳
۱ . مبانی و جایگاه شرکتهای دولتی . ……. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۴
۱ – ۱ . مبانی نظری ایجاد شرکتهای دولتی . …………………. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۴
۲ – ۱ . جایگاه شرکتهای دولتی در اقتصاد جهان . ………… ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۷
۲ . تعریف شرکت دولتی . ………………………. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۱۳
۱ – ۲ . بنگاه در مقابل شرکت . ………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۱۴
۲ – ۲ . مفهوم کنترل . ………………………… ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۱۶
۳ – ۲ . سهامداری غیرمستقیم . ………. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۱۹
۴ – ۲ . تردیدهای تغییر تعریف . …….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۲۰
۳ . طبقهبندی شرکتهای دولتی . ………… ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۲۳
۱ – ۳ . طبقهبندی شرکتهای دولتی در ایران . ……………… ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۲۳
۲ – ۳ . ضرورت و نحوه طبقهبندی شرکتهای دولتی برحسب اهداف . ……… ………………………….. ………………………….. ۲۵
۳ – ۳ . نمونهای از طبقهبندی شرکتهای دولتی در ایران برحسب اهداف . ………………………….. ………………………….. ۲۸
جمعبندی . ………………… ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۳۰
منابع و مآخذ . …………… ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ۳۱
۱
شرکتهای دولتی:
۱ . مبانی، تعریف و طبقهبندی
چکیده
تأسیس و فعالیت شرکتهای دولتی میتواند ناشی از انگیزههای اقتصادی مهمی مانند جبران شکست
بازار، تنظیم انحصارات طبیعی یا توسعه بخشهای استراتژیک باشد. درحقیقت شرکتهای دولتی ابزاری
برای پوشش این نوع دغدغهها هستند (البته لزوماً تنها ابزار و بهترین ابزار نیستند(. بررسی شواهد موجود
حاکی از آن است که شرکتهای دولتی در بسیاری از کشورها دارای نقش برجستهای بوده و برخی از
آنها به بازیگران مهم جهانی تبدیل شدهاند. ازسوی دیگر باید توجه داشت که استفاده از این ابزار، مستعد
آسیبهای متعددی است که عدم شناخت و تلاش در جهت مرتفع نمودن آنها میتواند تأمین اهداف
پیشگفته را نیز تحت تأثیر قرار دهد. بر این اساس میتوان گفت شرکت دولتی صرفاً یک ابزار با
پتانسیلهای بالقوه مثبت و منفی بالاست که نحوه استفاده از آن، تعیینکننده میزان انتفاع از آن است.
تبیین دقیق تعریف آن است. با در نظر گرفتن ،» شرکت دولتی « طبعاً گام نخست در شناخت پدیده
و همچنین تعاریف بهکار » شرکت دولتی « نکات مشترک تعاریف ارائه شده ازسوی نهادهای بینالمللی از
رفته در نظامهای حقوقی سایر کشورها، یک تعریف موسع و عام از شرکت دولتی عبارت خواهد بود از:
شرکتی که دولت یا زیرمجموعههای آن، بهطور مستقیم یا غیرمستقیم مالک بیش از نیمی از سهام آن «
اما تمرکز بر هریک از اجزای تعریف دارای موضوعیت است. .» بوده یا کنترل آن را در دست داشته باشند
قرار » مالکیت « در کنار مفهوم » کنترل « در اغلب تعاریف بینالمللی یا قوانین سایر کشورها، مفهوم
میگیرد. درحقیقت بهنظر میرسد علاوه بر مالکیت، کنترلِ غالب دولت بر یک شرکت نیز میتواند دلیلی
خواندن شرکت محسوب شود. » دولتی « بر ۱ علیرغم نکته فوق، در تعریف شرکت دولتی در نظام حقوقی
بهطور مستقیم دیده نمیشود. » کنترل « برجسته است و ردپایی از موضوع » مالکیت « ایران بیشتر مفهوم
درحقیقت، شرکتهایی که سهام دولت و شرکتهای دولتی در آنها زیر ۵۰ درصد بوده، اما کنترل آنها
عملاً در ید دولت است، در محدوده تعریف شرکت دولتی جای نمیگیرند.
مفهوم دیگری که در برخی از تعاریف بینالمللی یا قوانین سایر کشورها به آن اشاره میشود، موضوع
است. به بیان دقیقتر، در بسیاری از تعاریف ارائه شده برای شرکت دولتی، چه » سهامداری غیرمستقیم «
ملاک تشخیص دولتی بودن یک شرکت است. » مستقیم یا غیرمستقیم « مالکیت و چه کنترل، به شکل
۱ . مالکیت دولت بر یک شرکت به اندازه سهام یا سرمایهای است که دولت از یک شرکت در تملک خود دارد، اما کنترل صرفاً
از طریق سهام و سرمایه موضوعیت پیدا نمیکند، اگرچه در اختیار داشتن سهام قطعاً یکی از عوامل مهم کنترل است.
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۲
این در حالی است که مطابق تعریف شرکت دولتی در ایران، سهام غیرمستقیم دولت در یک شرکت
)بهمعنای تملک سهام توسط دولت بهواسطه یک شرکت غیردولتی(، جزء سهام دولتی تلقی نمیگردد.
برای اثبات دولتی بودن یک شرکت، » سهامداری غیرمستقیم « و » کنترل « اما علیرغم اهمیت دو مفهوم
مفید بودن تغییر تعریف شرکت دولتی در نظام حقوقی کشور در حال حاضر با تردیدهای مهمی (بهدلیل عدم
وجود دانش کافی در بهرهبرداری از ابزار شرکت دولتی در کشور( روبهرو است. درحقیقت با تغییر تعریف شرکت
دولتی و درنتیجه اضافه شدن تعداد قابل توجهی از شرکتها به جرگه شرکتهای دولتی، تمامی
سیاستگذاریهای مخرّب انجام شده درخصوص شرکتهای دولتی طی سالهای گذشته، به شرکتهای جدید
تعمیم داده خواهد شد و بیم آن میرود که توان مالی و سرمایهگذاری شرکتهای مذکور نیز بهمرور مانند
شرکتهای دولتی فعلی تحلیل رفته و کارکرد خود را از دست بدهند. به بیان دیگر، تا زمانی که سیاستگذاری
درخصوص شرکتهای دولتی فعلی در ارتقای عملکرد آنها ناکام باشد، افزایش دامنه شمول شرکتهای دولتی
نیز تغییری در دستیابی به اهداف مورد نظر ایجاد نمیکند و میتواند حتی مشکلاتی را نیز بههمراه داشته باشد.
البته بدیهی است که در مقابل، منافعی نیز برای تغییر تعریف قابل تصور خواهد بود ازجمله اینکه ابعاد صحیح
شرکتهای دولتی (حجم عملیات، حوزههای فعالیت و…( در کشور شفاف شده و اطلاعات این دسته از شرکتها
اعم از صورتهای مالی، صورتجلسات مجامع و سایر اطلاعات با سهولت و انضباط بیشتری در اختیار نهادهای
سیاستگذاری و پژوهشی (و در صورت لزوم، عموم مردم( قرار خواهد گرفت و همچنین جلوگیری از ایجاد
سهامداریهای چرخهای و ایجاد گرههای مالکیتی به شکل مؤثرتری قابل انجام خواهد بود.
با عنایت به موارد پیشگفته و در یک نگاه کلی بهنظر میرسد در حال حاضر، مفید بودن تغییر تعریف
)بهمعنای بیشتر بودن منافع تغییر تعریف از مضرات آن( مبهم است. البته در این شرایط میتوان به
رویکردهای میانه، از طریق پیشبینی تعاریف تکمیلی، اندیشید؛ بهنحوی که بخش مهمی از منافع تغییر
تعریف حاصل گردد. بر این اساس، در صورت تصمیم به لحاظ کردن مفاهیمی مانند کنترل یا سهامداری
غیرمستقیم، میتوان از تعریفهای مکمل در کنار تعریف فعلی شرکت دولتی (و نه تغییر تعریف شرکت
دولتی( استفاده کرد (بهعنوان مثال، اضافه کردن تعریف شرکت تحت کنترل دولت؛ ۱ تا به کمک آن، امکان
گسترش دامنه شمول برخی قوانین و مقررات موردی و خاص بر سایر شرکتهایی که تحت کنترل دولت
هستند، اما مطابق تعریف موجود، شرکت دولتی محسوب نمیشوند فراهم گردد(. البته بدیهی است که
این راهبرد، یک راهبرد کوتاهمدت یا میانمدت بوده و در بلندمدت و با افزایش کیفیت سیاستگذاری، بهتر
است اصل تعریف مورد اصلاح قرار گیرد. ذکر این نکته نیز لازم است که تعریف شرکت دولتی در ایران
نیز هست که اصلاح تعریف بهمنظور » شرکت « بهجای » بنگاه « واجد ایرادات دیگری مانند بهکار بردن واژه
۱ . برای مثال شرکت تحت کنترل دولت میتواند بهعنوان شرکتی که اکثر اعضای هیئت مدیره آن توسط دولت، شرکتهای
« در بند » سهام کنترلی « دولتی یا زیرمجموعههای آنها تعیین میگردد، دانسته شود. همچنین با توجه به تعریف ۷ ماده »
( ۱ ( قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم ( ۴۴ ( قانون اساسی، شرکت تحت کنترل دولت را میتوان شرکتی
دانست که دولت و شرکتهای دولتی در آن دارای سهام کنترلی باشند.
۳
اِعمال این نوع از تغییرات طبعاً با چالشهای پیشگفته مواجه نخواهد بود.
نکته پایانی، لزوم طبقهبندی شرکتهای دولتی برحسب اهداف است. در این نوع از طبقهبندی،
شرکتهای دولتی برحسب هدفی که دولت بهعنوان مالک برای آنها تعیین میکند دستهبندی میشوند.
شفاف نبودن این اهداف، اختلال عمدهای را هم برای سنجش عملکرد شرکت ازسوی عموم مردم و هم
برای خود دولت بهعنوان مالک و هم برای پاسخگویی مدیران شرکتها ایجاد میکند. بهعنوان مثال، تا
وقتی که مشخص نباشد دولت از یک شرکت انتظار کسب حداکثر سود دارد یا هدف دیگری را دنبال
میکند، سنجش عملکرد شرکت با هر معیاری بیمعنا خواهد بود. البته باید گفت شفاف نمودن این اهداف
نه تنها برای سنجش عملکرد، بلکه برای طراحی برنامههای اصلاحی، طراحی ضوابط پرداخت سود سهام و
مالیات و حتی مواردی همچون طراحی مدلهای حاکمیت شرکتی مفید و بعضاً ضروری است. علاوه بر
این، شفاف نمودن اهداف دولت درخصوص هریک از شرکتها، بهنوعی پیشنیاز تحقق اهداف مورد نظر
است (بهعنوان مثال، یکی از راههای تحقق هدف سرمایهگذاری در زیرساختها، از رهگذر طراحی ضوابط
متفاوت پرداخت سود سهام برای شرکتها امکانپذیر خواهد بود(. ۱ در این زمینه بهنظر میرسد یک
طبقهبندی قابل قبول، دستهبندی شرکتها برحسب چهار گروه زیر باشد:
شرکتهای دولتی که با هدف اجرای سیاستهای استراتژیک ایجاد میشوند (مانند سازمانهای
توسعهای، بانکهای توسعهای و…(
شرکتهای دولتی که مسئول ایجاد زیرساختها یا خدمات عمومی (مانند آب، برق، گاز و مانند
اینها( هستند (مانند شرکتهای آب منطقهای، برق منطقهای و…(
شرکتهای دولتی که منحصراً کالاها یا خدمات مورد نیاز دولت (مانند تجهیزات نظامی یا سوخت
هستهای( را تأمین میکنند (شرکتهای زیرمجموعه وزارت دفاع و سازمان انرژی اتمی(
شرکتهای دولتی که مسئول تولید درآمد برای دولت بوده (هدف کسب حداکثر سود( و در بازار
در حال رقابت با بخش خصوصی هستند (مانند بیمه ایران، ایرانایر و…(. ۲
مقدمه
شرکتهای دولتی عضو جداییناپذیر بخش عمومی در بسیاری از کشورها هستند که بهدلیل تأثیرگذاری
قابل توجه بر عملکرد اقتصاد، شناخت ماهیت و مختصات آنها حائز اهمیت ویژه است. علاوه بر این،
استفاده از ابزار شرکت دولتی جهت نیل به اهداف اقتصادی، مستعد آسیبهای متعددی است که عدم
۱ . بهعنوان مثال، دریافت حداقلی سود سهام توسط دولت در مورد شرکتهایی که بهمنظور سرمایهگذاری ایجاد میشوند
)مانند سازمانهای توسعهای( تا از این طریق سهم بیشتری از سود شرکت مجدد اً برای سرمایهگذاری استفاده شود. این
موضوع در گزارشهای آتی بیشتر تبیین خواهد شد.
۲ . البته قائل شدن گروه چهارم در ایران با چالشهایی همراه است که در بخش مربوطه در گزارش تبیین شده است.
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۴
شناخت و تلاش در جهت مرتفع نمودن آنها میتواند تأمین اهداف مورد انتظار را تحت تأثیر قرار دهد.
و همچنین شناخت آسیبهای » شرکت دولتی « بر این اساس، تبیین دقیق مفاهیم حول پدیده
شرکتهای دولتی و ارائه راهکار برای رفع آنها موضوع اصلی این مجموعه گزارشها را تشکیل میدهد.
شایسته ذکر است که این مجموعه گزارشها تلاش دارد تا با تبیین ادبیات و تجربیات موجود، راهکارهای
قابل طرح درخصوص شرکتهای دولتی را برای ایران ارائه نماید. لذا هدف نهایی از تشریح هریک از
مباحث اصلی، دستیابی به پیشنهادهای قابل طرح برای ایران است.
در این گزارش مشخصاً به سه موضوع مهم پرداخته شده است: اولین موضوع، مبانی شرکتهای
دولتی شامل منطق تأسیس و فعالیت این شرکتها و نیز نقش این شرکتها در اقتصاد جهانی است که
بخش اول گزارش به آن اختصاص دارد؛ موضوع دوم، تعریف شرکت دولتی است؛ تبیین مفاهیم کلیدی
در این زمینه، شامل مفاهیمی همچون بنگاه، شرکت، کنترل و سهامداری غیرمستقیم برای درک ابعاد
صحیح تعریف شرکت دولتی کاملاً ضروری است که در بخش دوم به آنها پرداخته شده است، همچنین
ملاحظات تغییر تعریف شرکت دولتی موضوع مهم دیگری است که بخش مذکور به آن میپردازد. بخش
پایانی گزارش نیز به تبیین اهمیت طبقهبندی شرکتهای دولتی برحسب اهداف و همچنین نحوه انجام
این طبقهبندی اختصاص یافته است.
۱ . مبانی و جایگاه شرکتهای دولتی
اگرچه تعریف دقیق شرکت دولتی و ابعاد آن در بخش بعدی ارائه خواهد شد، برای شروع بحث در این
قسمت به یک تعریف ساده از شرکت دولتی بدون پیچیدگیهای حقوقی نیاز داریم. در یک تعریف ساده،
شرکت دولتی به واحد سازمانی گفته میشود که دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و به فعالیت
اقتصادی (اعم از تولید، توزیع، خرید یا فروش کالاها یا خدمات( میپردازد و تفاوت آن با سایر شرکتها
در این است که مالکیت تمام یا عمده سهام آن متعلق به دولت است. اگرچه این تعریف بهوضوح کامل
نیست، اما برای پیشبرد بحث در این بخش کفایت میکند.
۱-۱ . مبانی نظری ایجاد شرکتهای دولتی
اولین پرسشی که در مورد شرکتهای دولتی مطرح میشود، فلسفه وجود چنین شرکتهایی است.
پرسشهایی از جنس پرسشهای ذیل در این زمینه قابل طرح است: اساساً چرا دولتها باید به فعالیت
اقتصادی بپردازند؟ چرا دولتها فعالیتهای اقتصادی (یا بهطور خاص فعالیتهای تجاری( را بهطور کامل
به بخش خصوصی واگذار نمیکنند و خود در قالب شرکت در این امور وارد میشوند؟ حضور دولتها در
فعالیتهای اقتصادی (تجاری( ضروری است؟
۵
برای پاسخ به پرسشهای فوق یا سایر پرسشهای مشابه، منطق فعالیت اقتصادی دولت در قالب
شرکت دولتی نیاز به تبیین خواهد داشت. اما پیش از تبیین این موضوع، ذکر یک نکته ضروری است و آن
اینکه مواردی که در ادامه تحت عنوان دلایل و انگیزههای تأسیس و فعالیت شرکتهای دولتی ذکر
میشوند، انگیزهها و دلایلی هستند که در عمل مشاهده شده و لزوماً بهلحاظ نظری، توجیهکننده تشکیل
شرکتهای دولتی نیستند. بدین ترتیب که ممکن است بهدلیل وجود برخی نقایص در یک حوزه خاص
)بهعنوان مثال حوزه انرژی( نیاز به مداخله دولت برای ساماندهی بهینه فعالیتهای اقتصادی باشد، اما
طبیعتاً روشهای مختلفی برای مداخله قابل تصور است (برای مثال تضمین حقوق مالکیت؛ شفافسازی
اطلاعات، نظارت، تنظیمگری، تأسیس شرکت دولتی، فعالیت مستقیم اقتصادی و…(. به بیان دقیقتر،
تأسیس شرکت دولتی صرفاً یک ابزار (در میان سایر ابزارها( برای پوشش دغدغههایی است که
در ادامه خواهد آمد، اما لزوماً بهترین ابزار نیست. بدیهی است که بهترین ابزار، ابزاری است که تأمین
حداکثری منافع عمومی را با کمترین هزینه و آثار جانبی منفی به دنبال داشته باشد که بسته به ویژگیها
و مقتضیات هر حوزه خاص میتواند متفاوت باشد. با عنایت به نکته پیشگفته، تونینلی ۱ ( ۲۰۰۰ ( انگیزههای
تأسیس و فعالیت شرکتهای دولتی را در سه گروه اصلی طبقهبندی میکند: ۲
دلایل سیاسی و ایدئولوژیک: این گروه از انگیزهها بیشتر مربوط به تفکرات سوسیالیستی بوده
که نقش مهمی در برنامههای ملی کردن بنگاهها در کشورهای غربی پس از جنگ جهانی دوم نیز داشته
است. پشتوانه نظری برنامههای ملیسازی مذکور بر این اساس بود که بزرگ کردن داراییها و فعالیتهای
عمومی میتواند راه را برای بازتوزیع اساسی قدرت در جامعه باز کند (تعادل اقتصادی اجتماعی جدید
مبتنیبر قدرت کمتر سرمایه خصوصی و قدرت بالاتر نیروی کار(.
دلایل اجتماعی: انگیزههایی مانند دستیابی به اشتغال کامل، ایجاد شرایط کاری بهتر برای
نیروی کار و بهبود روابط صنعتی در این دسته جای میگیرند. یک مثال خوب برای درک چنین
انگیزههایی، وضعیت شرکتهای دولتی در اتریش در دهههای ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ میلادی است؛ زمانی که
شرکتهای دولتی این کشور با تمام توان در مقابل کاهش نیروی انسانی مقاومت میکردند؛ در همین
زمینه جمله مشهوری از صدراعظم اتریش (کریسکی( ۳ توسط استیفل ۴ ( ۲۰۰۰ ( نقل شده که او در همان
برهه اظهار داشته: من کسری بودجه چند میلیارد دلاری را به بیکاری چند هزار نفری ترجیح میدهم.
دلایل اقتصادی: این گروه از دلایل جزء اصلیترین انگیرههای ایجاد شرکتهای دولتی هستند.
انگیزههای اقتصادی متعددی برای ایجاد شرکتهای دولتی وجود دارد که مشهورترین آنها، تلاش برای
۱. Toninelli
۲ . اگرچه در متون مختلفی به دلایل شکلگیری شرکتهای دولتی اشاره شده است، اما بهنظر میرسد دلایل اشاره شده
توسط تونینلی ( ۲۰۰۰ ( و طبقهبندی مورد استفاده وی، جامعتر و بهتر از سایر متون موضوع را تبیین میکند.
۳. Kreisky
۴. Stiefel
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۶
جبران شکست بازار است. به بیان دیگر، هنگامی که شکست بازار رخ میدهد (به دلایلی همچون وجود
آثار خارجی، وجود کالای عمومی، نقص اطلاعات و…( ورود دولت به فعالیت اقتصادی نه تنها قابل
پذیرش، بلکه ضروری است. ۱ مثال دیگر، انحصارات طبیعی ۲ (مانند مخابرات، آب، برق و مانند اینها(
است؛ این موارد نیز مستلزم ورود دولت (برای حصول اطمینان از عادلانه بودن قیمتها، کیفیت مناسب
و عرضه کافی( است که گاهاً به شکل ورود مستقیم به فعالیت اقتصادی (یا تنظیمگری( صورت میپذیرد.
گروه دیگری از انگیزههای اقتصادی، کمک به توسعه اقتصادی در مناطق کمتر توسعهیافته یا
تحریک رشد در بخشهای استراتژیک است. در این حالت، شرکتهای دولتی مأمور به اتخاذ تصمیماتی
هستند که لزوماً با معیار سودآوری قابل توجیه نیست و به همین دلیل وجود این شرکتها قابل پذیرش
خواهد بود. دامنه فعالیتهای ناشی از این گروه از انگیزهها بسیار گسترده است؛ بهعنوان مثال میتوان
به احداث زیرساختهایی مانند راه و راهآهن و غیره از طریق شرکتهای دولتی اشاره کرد. همچنین
ورود دولت ممکن است برای حصول اطمینان از تأمین ارزان مواد اولیه لازم برای رشد اقتصاد در صنایع
اساسی مانند آهن و فولاد باشد (این سیاست، سیاستی بود که در چندین کشور اروپایی بهویژه ایتالیا،
اسپانیا و فرانسه دنبال میشد(.
سومین گروه از انگیزههای اقتصادی، کمک دولت برای نجات بنگاههایی است که بهدلیل بحرانهای
مالی و اقتصادی قادر به ادامه فعالیت نیستند (چنین کمکهایی اغلب به واحدهای بزرگمقیاس که
دغدغههای اجتماعی ناشی از بیکاری نیروی انسانی آنها جدی است انجام میشود(. ۳ بهعنوان مثالی از
این مورد، میتوان به ملیسازی موقت شرکتهای رولزرویس، ۴ جگوار ۵ و روور ۶ در انگلیس در دهه ۱۹۷۰
اشاره کرد.
درنهایت ذکر این نکته لازم است که انگیزههای اقتصادی انواع دیگری نیز دارد که از پرداختن به
آنها صرفنظر میکنیم (بهعنوان مثال، امکان اجرای سیاستهای ضد چرخهای سرمایهگذاری از طریق
شرکتهای دولتی بهمنظور هموارسازی نوسانات اقتصادی؛ برای نمونه، لام ۷ و همکاران ( ۲۰۱۷ ( اشاره
میکنند که یکی از کارکردهای شرکتهای دولتی در چین، هموارسازی چرخههای تجاری از طریق
تغییر در مخارج سرمایهگذاری، خصوصاً طی دوران بحرانهای مالی جهانی است(.
۱ . مجدداً یادآوری این نکته لازم است که ضرورت ورود دولت به فعالیت اقتصادی، لزوماً بهمعنای تجویز استفاده از شرکت
دولتی نیست، بلکه شرکت دولتی میتواند یکی از ابزارهای قابل استفاده در این راستا باشد.
۲. موقعیتی که در آن، تولید کالا توسط یک تولیدکننده نسبت به تولید توسط چند تولیدکننده با صرفه اقتصادی و کاهش قیمت
همراه است.
۳ . البته این گروه از انگیزهها در بسیاری از موارد صرفاً اقتصادی نیستند و انگیزههای سیاسی نیز معمولاً در اینگونه موارد
بسیار پررنگ است.
۴. Rolls Royce
۵. Jaguar
۶. Rover
۷. Lam
۷
بخش قابل توجهی از دلایل فوق (دلایل اقتصادی(، مختص به یک اقتصاد یا یک زمان خاص نیست
و در تمام اقتصادها و در هر زمانی وجود دارد. بنابراین شرکت دولتی اگر بهعنوان ابزاری برای پوشش
دغدغههای اقتصادی پیشگفته در نظر گرفته شود، نه تنها یک پدیده مذموم نیست، بلکه ضرورت پیدا
میکند، اگرچه تذکر دو نکته در این خصوص ضروری است؛ اولاً اینکه استفاده از شرکت دولتی، بهترین
پاسخ برای پوشش دغدغههای فوق است یا خیر، میتواند محل بحث و مطالعه جداگانهای باشد (که
موضوع این گزارش نیست( و ثانیاً استفاده از ابزار شرکت دولتی، مستعد آسیبهای متعددی
است که عدم شناخت و تلاش در جهت مرتفع نمودن آنها میتواند تأمین اهداف پیشگفته را نیز تحت
تأثیر قرار دهد (هدف از تدوین مجموعه گزارشهای پیش رو، پرداختن به همین آسیبهاست(.
نکته قابل ذکر دیگر اینکه علیرغم مشترک بودن بخش مهمی از دلایل وجود شرکتهای دولتی
در کشورهای مختلف، برخی از کشورها، دلایل و توجیهات خود برای تأسیس و فعالیت شرکتهای دولتی
» سیاست مالکیت دولت « را در سندی تحت عنوان ۱ تهیه و منتشر میکنند (بهعنوان نمونه در این زمینه
میتوان به نروژ اشاره کرد(.
۱-۲ . جایگاه شرکتهای دولتی در اقتصاد جهان
پس از تبیین مبانی نظری وجود شرکتهای دولتی، ارائه تصویری از جایگاه شرکتهای دولتی در اقتصاد
جهان مفید است. وجود چنین تصویری، به درک اهمیت شرکتهای دولتی در اقتصاد جهانی کمک
میکند. برای این منظور، مرور پنج دسته از شواهد که در گزارش بانک جهانی ( ۲۰۱۴ ( به آنها اشاره
شده، مفید خواهد بود:
۱ . شرکتهای دولتی، صرفنظر از منطقه جغرافیایی یا درجه توسعه اقتصادی، نقش مهمی در اقتصاد
کشورها ایفا میکنند؛ مثالهای ذیل، شواهدی از این موضوع هستند:
شرکتهای دولتی نقش مهمی در اشتغال جهانی دارند. نمودار ۱ ، اشتغال شرکتهای دولتی را
در مقایسه با اشتغال دولت (بهمعنای سایر نهادهای عمومی که به شکل بنگاه نیستند مانند وزارتخانهها،
مؤسسات دولتی و دولتهای محلی( در نقاط مختلف جهان نشان میدهد. همانطور که از نمودار قابل
مشاهده است، سهم اشتغال شرکتهای دولتی در کشورهای اروپای شرقی و آسیای مرکزی و همچنین
کشورهای OECD بیش از سایر نقاط جهان است.
۱. State Ownership Policy
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۸
نمودار ۱ . سهم اشتغال شرکتهای دولتی در اشتغال در نقاط مختلف (درصد نیروی کار(
مأخذ: باوم ۱ و همکاران؛ ( ۲۰۲۰ ، برگرفته از سازمان بینالمللی کار(
حجم عملیات شرکتهای دولتی در نقاط مختلف جهان قابل توجه است. نمودار ۲، سهم مخارج
شرکتهای دولتی غیرمالی را در مقایسه با مخارج دولت (بهمعنای سایر نهادهای عمومی که به شکل
بنگاه نیستند مانند وزارتخانهها، مؤسسات دولتی و دولتهای محلی( بهعنوان درصدی از تولید ناخالص
داخلی برای برخی کشورهای منتخب (از نقاط مختلف جهان( به تصویر کشیده است.
نمودار ۲ . سهم مخارج شرکتهای دولتی غیرمالی در مقایسه با مخارج دولت (درصد از GDP (
مأخذ: همان.
۱. Baum دولت
شرکتهای دولتی
اروپای شرقی و
آسیای مرکزی
خاورمیانه و
شمال آفریقا
جنوب صحرای
آفریقا
شرق آسیا و
اقیانوس آرام
آمریکای لاتین
و کارائیب
کشورهای
OECD
مخارج
شرکتهای
دولتی
غیرمالی
مخارج
دولت
۹
نقش شرکتهای دولتی در اقتصادهای نوظهور مانند چین، هند، روسیه و اندونزی کاملاً برجسته
است. بهعنوان مثال، ژانگ ۱ ( ۲۰۱۹ ( سهم شرکتهای دولتی از تولید ناخالص داخلی چین در سال ۲۰۱۷
را بین ۲۳ تا ۲۸ درصد و سهم اشتغال شرکتهای مذکور را از کل اشتغال بین ۵ تا ۱۶ درصد برآورد کرده
است. همچنین در سال مورد نظر، ۳۹ درصد داراییها و ۲۳ درصد درآمد فروش مشاغل اصلی در چین،
مربوط به شرکتهای دولتی بوده است. همچنین آبرامو ۲ و همکاران ( ۲۰۱۷ ( سهم شرکتهای دولتی عمده
( ۶۱ شرکت بزرگ( از تولید ناخالص داخلی روسیه در سال ۲۰۱۴ را بالغ بر ۳۰ درصد برآورد کردهاند.
۲ . نقش شرکتهای دولتی در بخشهایی از اقتصاد که خدمات ضروری برای مصرفکنندگان و
کسبوکارها ارائه کرده و مستقیماً به رشد اقتصادی و کاهش فقر کمک میکنند کاملاً برجسته است؛
مثالهای ذیل، شواهدی از این موضوع هستند:
زیرساختها: نقش شرکتهای دولتی در توسعه زیرساختها در بسیاری از کشورها کاملاً قابل
توجه است. نمودار ۳ ، سرمایهگذاری در پروژههای زیرساختی در سال ۲۰۱۷ (شامل کشورهای توسعهیافته
و اقتصادهای نوظهور( را به تفکیک ماهیت سرمایهگذار نشان میدهد. در سال مورد نظر، ۸۳ درصد
سرمایهگذاری در پروژههای مذکور توسط بخش عمومی انجام شده که از این میان، ۶۶ درصد مربوط به
شرکتهای دولتی (مجموعاً ۵۵ درصد( و ۳۴ درصد مربوط به دولتها (مجموعاً ۲۸ درصد( بوده است.
نمودار ۳ . سرمایهگذاری در پروژههای زیرساختی ( ۲۰۱۷ ( به تفکیک ماهیت سرمایهگذار
مأخذ: گزارش بانک جهانی ( ۲۰۱۷ .)
۱. Zhang
۲. Abramov شرک تهای
دولتی؛ ۵۵%
دولت؛ ۲۸%
بخش خصوصی؛
۱۷%
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۱۰
خدمات بانکی و مالی: بانکها و مؤسسات مالی دولتی کماکان از موقعیت غالبی در بسیاری از
موارد برخوردارند. مطابق گزارش صندوق بینالمللی پول ( ۲۰۲۰ (، در نیمی از کشورهای عضو G۲۰ و
همچنین چندین اقتصاد بزرگ در حال توسعه، بانکهای دولتی حدود ۲۰ تا ۷۰ درصد داراییهای سیستم
بانکی را در اختیار دارند. نمودار ۴ ، سهم داراییهای بانکهای دولتی از داراییهای کل سیستم بانکی را در
سال ۲۰۱۶ به تفکیک اقتصادهای نوظهور و پیشرفته به تصویر کشیده است.
نمودار ۴ . سهم داراییهای بانکهای دولتی از داراییهای کل سیستم بانکی در سال ۲۰۱۶ (درصد(
مأخذ: گزارش صندوق بینالمللی پول ( ۲۰۲۰ .)
نفت و گاز: حضور شرکتهای دولتی در این حوزه بهواسطه حضور شرکتهای بزرگ نفت و گاز
ملی (مانند ایران( کاملاً غالب است. برای مثال، شرکتهای ملی نفت، بیش از نیمی از تولید جهانی نفت
و گاز را در کنترل خود دارند (صندوق بینالمللی پول، ۲۰۲۰ .)
صنعت و خدمات: اگرچه بهواسطه سیاستهایی مانند خصوصیسازی، حضور شرکتهای دولتی
در این بخش کاهش یافته است، اما کماکان در برخی کشورها، نقش شرکتهای دولتی در این حوزه
پُررنگ است.
برای ارائه یک تصویر مقایسهای از حوزههای پیشگفته و سایر حوزههای فعالیت شرکتهای دولتی،
نمودار ۵ قابل استفاده خواهد بود. در نمودار مذکور، سهم داراییها و درآمدهای شرکتهای دولتی از
مجموع داراییها و درآمدهای ۲۰۰۰ بنگاه بزرگ جهان به تفکیک بخشهای مختلف برای سال ۲۰۱۸
نمایش داده شده است. مطابق انتظار، بخش مالی بیشترین حجم داراییها را بهخود اختصاص داده و در
مقابل، بیشترین درآمد مربوط به حوزههای صنایع و معادن و انرژی است.
ژاپن
آمریکا
ایتالیا
کانادا
استرالیا
اسپانیا
فرانسه
انگلیس
کره
هلند
پرتقال
آلمان
آفریقای جنوبی
تایلند
مکزیک
لهستان
عربستان
ترکیه
اندونزی
آرژانتین
روسیه
هند
چین
برزیل
اقتصادهای نوظهور
اقتصادهای توسعهیافته
۱۱
نمودار ۵ . سهم داراییها و درآمدهای شرکتهای دولتی از مجموع داراییها و
درآمدهای ۲۰۰۰ بنگاه بزرگ جهان (درصد(
مأخذ: همان.
۳ . بسیاری از شرکتهای دولتی بزرگ در اقتصادهای توسعهیافته و نوظهور، به بازیگران جهانی تبدیل شدهاند.
روند رو به رشد قرار گرفتن شرکتهای دولتی در میان بزرگترین شرکتهای جهان گویای واقعیت پیشگفته
است. نمودار ۶ ، سهم داراییهای شرکتهای دولتی (صرفا شامل شرکتهای غیرمالی( از مجموع داراییهای ۲۰۰۰
بنگاه بزرگ جهان را نشان میدهد که طی دو دهه از حدود ۵ درصد در سال ۲۰۰۰ به ۲۰ درصد در سال ۲۰۱۸
بالغ شده است. مطابق گزارش صندوق بینالمللی پول ( ۲۰۲۰ (، این مقدار در سال ۲۰۱۸ بالغ بر ۴۵ تریلیون دلار
بوده که معادل ۵۰ درصد تولید ناخالص داخلی جهانی بوده است. نمودار بهخوبی گویای این واقعیت است که چین
سهم قابل توجهی در این افزایش داشته است. همچنین مطابق گزارش نهاد مذکور، در سال ۲۰۱۸ ، نیمی از ۱۰
بنگاه بزرگ غیرمالی جهان (بزرگترین بنگاهها برحسب درآمد( شرکتهای دولتی چندملیتی ۱ بودهاند.
۱ . شرکتهای دولتی که داراییهای نهادهای دیگر را در کشورهایی غیر از کشور خود کنترل میکنند ( state-owned multinational enterprises; SOMNEs .)
داراییها
درآمدها
خدمات عمومی
)آب، برق و…(
صنایع و معادن
مالی
انرژی
کالاهای
مصرفی
خدمات
ارتباطی
املاک و
مستغلات
فناوری
اطلاعات
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۱۲
نمودار ۶ . سهم داراییهای شرکتهای دولتی (غیرمالی(
از مجموع داراییهای ۲۰۰۰ بنگاه بزرگ جهان (درصد(
مأخذ: همان.
۴ . برخی از کشورها در حال تأسیس شرکتهای دولتی جدید بهمنظور توسعه صنایع استراتژیک و رقابت
در بازار جهانی هستند. روسیه، ویتنام، کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا و کشورهای عضو شورای
همکاری خلیج فارس ازجمله مثالهایی هستند که گزارش بانک جهانی ( ۲۰۱۴ ( در این زمینه به آنها
اشاره میکند.
۵ . تعدادی از کشورها از طریق ملیسازی و همچنین خرید سهام بنگاههای خصوصی (بهدست گرفتن
کنترل بنگاه(، مالکیت دولت را گسترش دادهاند. کمک دولتها برای نجات بنگاههای آسیبدیده پس از
بحران مالی سال ۲۰۰۸ مثالی از این موارد است (اگرچه گسترش مالکیت از این طریق بیشتر موقتی
بوده است(. یادآوری این نکته مفید است که سومین گروه از انگیزههای اقتصادی مورد اشاره توسط
تونینلی ( ۲۰۰۰ ( که در همین بخش به آن اشاره شد، مربوط به مثالهای قابل ذکر برای همین دسته از
شواهد است.
در پایان این بخش و پس از تبیین انگیزههای تأسیس و جایگاه شرکتهای دولتی، مرور یک نتیجه
کلیدی، مفید خواهد بود: این گزاره که دولت مطلقاً نباید اقدام به فعالیت اقتصادی (بهطور خاص، تجاری(
در قالب شرکت دولتی کند، حداقل در عمل در بسیاری از اقتصادهای پیشرفته و در حال توسعه نقض
شده است. شرکتهای دولتی در بسیاری از کشورها و بهطور کلی در اقتصاد جهانی دارای نقش
برجستهای بوده و برخی از آنها به بازیگران مهم جهانی تبدیل شدهاند. البته در نظر گرفتن این گزاره
بهتنهایی میتواند گمراهکننده باشد؛ در کنار این گزاره، در نظر گرفتن الزامات فعالیت شرکتهای دولتی
نیز ضروری است (بهعنوان مثال، یکسان نمودن زمین بازی برای شرکتهای دولتی و شرکتهای
اقتصادهای توسعه یافته
چین
سایر اقتصادهای نوظهور
۱۳
خصوصی در حوزههایی که هر دو نوع شرکتها فعال هستند( که در گزارشهای آینده بهتناسب به آنها
پرداخته خواهد شد. همچنین تذکر این نکته نیز ضروری است که برجسته بودن نقش شرکتهای
دولتی در اقتصاد جهانی، لزوماً بهمعنای عملکرد کارای آنها نیست؛ شواهد مبتنیبر اهمیت
شرکتهای دولتی از آن جهت مورد اشاره قرار گرفت که یادآور اهمیت بالای توجه به عملکرد این
شرکتها باشد. بر این اساس میتوان گفت شرکت دولتی صرفاً یک ابزار با پتانسیلهای بالقوه مثبت و
منفی بالاست که دانش استفاده از آن، تعیینکننده میزان انتفاع از آن است.
۲ . تعریف شرکت دولتی
در گام نخست نیازمند آن هستیم که مفاهیم مرتبط با ،» شرکت دولتی « برای تبیین دقیق تعریف
شرکتهای دولتی و دامنه شمول این ترکیب را مورد بازشناسی قرار دهیم. این مهم را با استفاده از سه
راهبرد به انجام خواهیم رساند؛ اول، بررسی تعاریف مورد استفاده در گزارشهای بینالمللی و قوانین
دیگر کشورها؛ دوم، بازشناسی دقیق مفهوم بنگاه و شرکت از جنبههای مختلف و سوم، بررسی معیارهای
برای یک شرکت. تجمیع این راهبردها میتواند برخی ابهامهای » دولتی « قابل ذکر برای بهکار بردن صفت
را برطرف نماید. » شرکتهای دولتی « موجود در تعریف و دامنه شمول
میتواند به صورتهای مختلفی تعریف شود؛ اما علیرغم برخی تفاوتها در تعاریف » شرکت دولتی «
سازمانهای بینالمللی و قوانین کشورهای مختلف، مفاهیم مشترک مهمی بین آنها وجود دارد. طبق
بنگاههای متعلق به دولت یا تحت کنترل دولت که « : عبارتند از » بنگاههای دولتی « ، تعریف بانک جهانی
حجم بزرگی از درآمدهای آنها از طریق فروش کالاها و خدمات بهدست میآید، با این حال ممکن است
همزمان ملزم به پیگیری اهداف سیاستی خاص نیز باشند. این بنگاهها از مؤسسات عمومی و شبهدولتی
که بار سیاستهای عمومی را بر دوش میکشند و بخش عمده درآمد خود را از بودجه عمومی بهدست
.» میآورند، مجزا میشوند ۱
از ساختار « را بنگاههایی میداند که » بنگاههای دولتی « سازمان توسعه و همکاری اقتصادی نیز
قانونی مجزایی ]بهمعنای متمایز از نهادهای عمومی مانند وزارتخانه یا مؤسسه دولتی[ استفاده نموده و
فعالیت تجاری دارند (به این معنا که حجم بزرگی از درآمدهای آنان از فروش کالاها و خدمات بهدست
بنگاه « در این تعریف، عنوان .» میآید(، چه اهداف سیاستهای عمومی را دنبال کنند، چه دنبال نکنند
دولت بهوسیله مالکیت کامل، عمده یا جزئی (اقلیت مهم( خود، « به بنگاههایی اطلاق میشود که » دولتی
.» کنترل قابل توجهی بر آنها دارد
۱. World Bank; ۲۰۱۴
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۱۴
هر بنگاهی را که مقامات عمومی بهواسطه مالکیت، مشارکت مالی یا قوانین حاکم « اتحادیه اروپا نیز
بنگاه دولتی تلقی میکند. در ادامه، ،» بر آن، بهصورت مستقیم یا غیرمستقیم تأثیر غالبی در آنها دارند
نکات مشترک و کلیدی در تعاریف فوق مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
۱ – ۲ . بنگاه در مقابل شرکت
در تعاریف ذکر شده چند نکته قابل توجه است؛ نخست اینکه در اغلب تعاریف فوق و همچنین متون
» شرکت « قانونی، بهجای واژه ۱ » بنگاه « از واژه ۲ استفاده میشود. این استفاده هدفمند بهدلیل فراگیرتر
بودن مفهوم بنگاه صورت گرفته است. درحقیقت با این اقدام، بنگاههای غیرشرکتی متعلق به دولت نیز
و وجه » شرکت « در شمول قوانین و مقررات قرار میگیرند. در اینجا لازم است توضیحاتی درباره مفهوم
کاربرد آن در قوانین و دستورالعملهای استاندارد بینالمللی ارائه شود.
از دو راه میسّر است: نخست، رجوع به فرم حقوقی شرکت و دیگری » شرکت « اصولاً شناخت واژه
توجه به استانداردهای بینالمللی حسابهای ملی ( ۳SNA(. بررسی قوانین کشورهای مختلف (که به
تعدادی از آنها در کادر ۱ اشاره شده است( و همچنین متون مرجع بینالمللی در حوزه شرکتهای
با بهرهگیری از مسیر دوم یعنی با » شرکت « دولتی نشانگر این مطلب است که در اغلب نمونهها، واژه
توجه به استانداردهای بینالمللی حسابهای ملی بهکارگیری شده است. از منظر استاندارد بینالمللی
صرفاً محدود به بار حقوقی ،» شرکتهای دولتی « در ترکیب » شرکت « حسابهای ملی، کاربرد واژه
علاوه بر شرکتهایی که بهصورت قانونی ثبت » شرکت « شرکت نخواهد بود. در این نگاه گسترده، واژه
شدهاند (تحت اشکال مختلف مانند سهامی، مسئولیت محدود و…( شبهشرکتها ۴ را نیز شامل میشود.
به مفهوم قانونی و حقوقی آن ثبت » شرکت « شبهشرکتها درحقیقت بنگاههایی هستند که بهعنوان
نشدهاند، اما اطلاعات لازم برای تهیه مجموعه کامل حسابها را در اختیار داشته و بهگونهای اداره
میشوند که گویی شرکت هستند و بهطور خلاصه میتوان گفت دارای ترازنامه هستند. بنابراین اگر برای
استفاده شود، مطابق استاندارد بینالمللی حسابهای ملی، شبهشرکتها را » شرکت « منظوری، از واژه
نیز شامل خواهد شد؛ اما اگر هدف، گسترش دامنه شمول باشد بهنحوی که تمام بنگاههای غیرشرکتی
استفاده کرد. » بنگاه « (بنگاههای بدون ترازنامه( را نیز در بر بگیرد، میبایست از واژه
در ایران، نهادهایی که بودجه آنها در پیوست شماره ۳ لوایح بودجه سنواتی (بودجه شرکتهای
هستند » شرکت « دولتی( درج میشود، از دو شکل حقوقی خارج نیستند، یا اینکه دارای ماهیت حقوقی
فعالیت میکنند. تنها تفاوت » مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت « (شرکت سهامی( و یا اینکه تحت عنوان
۱. Corporation
۲. Enterprise
۳. System of National Accounts
۴. Quasi Corporation
۱۵
این مؤسسات با شرکتهای دسته قبلی، نداشتن سهام در سرمایه است؛ به این معنا که سرمایه دولت در
شرکتهای دولتی تبدیل و تقسیم به سهام میشود، اما در مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت به سهام
تبدیل نمیشود. اما از سایر جنبهها هیچ تفاوتی میان این مؤسسات و شرکتهای دسته اول وجود ندارد
قلمداد » شبهشرکت « و این مؤسسات نیز دارای صورتهای مالی و ترازنامه هستند، لذا میتوان آنها را
برای اشاره به هر دو گروه صحیح خواهد بود. » شرکت دولتی « کرد. بنابراین استفاده از عبارت
تاکنون دو تعریف از شرکت دولتی، یکی در قانون محاسبات عمومی و دیگری در قانون مدیریت
خدمات کشوری ارائه شده (در ادامه به این دو تعریف اشاره خواهد شد( که در قانون محاسبات از عبارت
برای تعریف شرکت » بنگاه اقتصادی « و در قانون مدیریت خدمات کشوری از عبارت » واحد سازمانی «
« در بند » بنگاه « ، دولتی استفاده شده است. ازسوی دیگر ۴ ماده ( » ۱ ( قانون اجرای سیاستهای کلی
اصل چهلوچهارم ( ۴۴ واحد اقتصادی که در تولید کالا یا « : ( قانون اساسی، اینگونه تعریف میشود
تذکر این نکته لازم است .» خدمت فعالیت میکند، اعم از آنکه دارای شخصیت حقوقی یا حقیقی باشد
که قائل شدن شخصیت حقیقی برای بنگاه در تعریف مذکور، واجد ابهام و اشکال است، اما فارغ از این
در تعریف » بنگاه « در تعریف قانون محاسبات عمومی و هم واژه » واحد سازمانی « مسئله، هم عبارت
قانون مدیریت خدمات کشوری، بسیار گسترده بوده و بهصورت بالقوه میتوانند واحدهای سازمانی زیادی
در تعریف قانون » بنگاه اقتصادی « (شامل واحدهای غیرشرکتی( را شامل شوند؛ مضاف بر اینکه عبارت
مدیریت خدمات کشوری چندان شفاف نیست و تعریف مشخصی از آن وجود ندارد. ازسوی دیگر بهنظر
میرسد شمول بنگاههای غیرشرکتی در زمره شرکتهای دولتی از منظر قوانین و مقررات کشور بیمفهوم
خواهد بود. بهعنوان مثال در مواد ( ۱۳۲ ( و ( ۱۳۳ ( قانون محاسبات عمومی احکامی درخصوص ترازنامه
و صورت سود و زیان شرکتهای دولتی پیشبینی شده یا در بسیاری از احکام قانونی، مجامع عمومی و
هیئت مدیرههای شرکتهای دولتی مخاطب احکام قرار گرفتهاند، این در حالی است که بنگاههای
یا عبارتهای تعریف ( » بنگاه « غیرشرکتی فاقد این ارکان و همچنین ترازنامه هستند. لذا استفاده از واژه
نشده مانند واحد سازمانی( برای تعریف شرکت دولتی در ایران بلاوجه است و میبایست از خود واژه
« در بند » شرکت « برای تعریف شرکت دولتی استفاده کرد. شایسته ذکر است که » شرکت « ۵ ماده ( » ۱ (
قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم ( ۴۴ شخص « : ( قانون اساسی اینگونه تعریف شده است
.» حقوقی که با رعایت قانون تجارت یا قانون خاص حسب مورد تشکیل شده باشد
برای تعریف شرکت دولتی در ایران مفید نبوده » بنگاه « درمجموع بهنظر میرسد اولاً استفاده از واژه
در تعریف شرکت » بنگاه « منطقیتر است و ثانیاً در صورت استفاده از واژه » شرکت « و استفاده از واژه
بهمنظور پیشگیری از ایجاد ابهام مفید خواهد بود » شخصیت حقوقی مستقل « دولتی، اشاره به وجود
)که در تعریف قانون مدیریت خدمات کشوری بهچشم نمیخورد(.
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۱۶
۲ – ۲ . مفهوم کنترل
در کنار مفهوم مالکیت است. » کنترل « نکته قابل توجه دوم در اغلب تعاریف جهانی، قرار گرفتن مفهوم
درحقیقت بهنظر میرسد علاوه بر مالکیت، کنترلِ غالب دولت بر یک شرکت نیز میتواند دلیلی بر
خواندن شرکت محسوب شود. مالکیت دولت بر یک شرکت به اندازه سهام یا سرمایهای است » دولتی «
که دولت از یک شرکت در تملک خود دارد، اما کنترل صرفاً از طریق سهام و سرمایه موضوعیت پیدا
نمیکند، اگرچه در اختیار داشتن سهام قطعاً یکی از عوامل مهم کنترل است.
اما مفهوم کنترل چیست؟ در اینجا کنترل بهمعنای تعیین خطمشی کلی بنگاه یعنی تعیین سیاستهای
کلیدی مالی و اجرایی است. اما چگونه میتوان کنترل دولت بر یک شرکت را تشخیص داد؟ اصولاً نشانههای
مختلفی از کنترل دولت بر یک شرکت قابل شناسایی و ردیابی است؛ برخی از نشانهها دلایل محکمی بر
کنترل محسوب میگردند و برخی دیگر دلایل ضعیفتری هستند، اما بهطور کلی تجمیع تعدادی از این
نشانهها درباره یک شرکت میتواند دال بر کنترل دولت بر آن شرکت باشد. این نشانهها عبارتند از:
دارا بودن اکثریت قدرت رأیدهی،
کنترل هیئت مدیره یا مدیران، مانند برخورداری از قدرت عزلونصب برمبنای قانون و مقررات یا
ترتیبات موجود در یک کشور،
کنترل کارکنان کلیدی، مانند برخورداری از قدرت عزلونصب مدیر مالی و…،
کنترل کمیتههای کلیدی مانند زیرکمیتههای هیئت مدیره،
برخورداری از سهامِ دارای حقوق خاص (سهام ممتاز(، ۱اختیار نظارت، بهترتیبی که بر استقلال شرکت مؤثر باشد،
غالب بودن تقاضای دولت از شرکت به نسبت دیگر مشتریان،
استقراض معنادار شرکت از دولت.
در کادر ۱ ، نمونههایی از تعاریف و دامنه شمول شرکتهای دولتی در نظامهای حقوقی سایر کشورها
ارائه شده است.
۱ . بهعنوان مثال در قوانین ایتالیا، مفهومی تحت عنوان سهام طلایی ( Golden Share ( وجود دارد که به خزانهداری، اختیارات
ویژهای در رابطه با مدیریت شرکتهای دولتی که در بخشهای خاص (مانند دفاع، امنیت ملی، ارتباطات، انرژی و حملوتقل(
فعالیت میکنند، میدهد.
۱۷
کادر ۱ . نمونههایی از تعاریف و اشکال شرکتهای دولتی در کشورها
در بلغارستان » بنگاههای عمومی « تعریف
ماده ( ۲ بلغارستان، بنگاه عمومی را شامل سه گروه زیر دانسته است: » قانون بنگاههای عمومی « (
۱ . شرکتهای تجاری که دولت (یا شهرداری( مالک بیش از ۵۰ درصد سهام آنها بوده یا اینکه در آنها
دولت (یا شهرداری( دارای نفوذ غالب باشند.
۲ « . شرکتهای تابعه شرکتهای تجاری موضوع بند ۱ « و بنگاههای موضوع بند » ۳ در صورتی که دولت »
)یا شهرداری( از طریق آنها کنترل بیش از ۵۰ درصد حق رأی را در اختیار داشته یا در غیر این صورت کنترل
مؤثری اعمال کند.
۳ . بنگاههای دولتی که بهموجب قوانین خاص تأسیس میشوند.
نفوذ غالب در مواردی « : در همین قانون به این صورت تعریف شده است » نفوذ غالب « لازم به ذکر است که
وجود خواهد داشت که در آنها دولت، مستقیم یا غیرمستقیم، مالک بیش از ۵۰ درصد سرمایه ثبت شده شرکت
باشد، اکثریت حق رأی مربوط به سهام شرکت را در اختیار داشته باشد یا بیش از نیمی از اعضای هیئت مدیره
.» یا هیئت کنترلکننده شرکت را منصوب کند
در کره جنوبی » بنگاه دولتی « تعریف
مصوب ( » قانون مدیریت نهادهای عمومی کره جنوبی « ۲۰۰۷ ( از یک فرایند دومرحلهای برای تعریف واحدها
استفاده میکند، به این شکل که ابتدا نهاد عمومی را تعریف کرده و سپس به کمک معیارهای کمّی، میان آنها
تمایز ایجاد میکند. این قانون در گام نخست نهاد عمومی را بهعنوان نهادی تعریف میکند که حداقل یکی از
ویژگیهای ذیل را داشته باشد:
۱ . توسط قانون تأسیس شده و دولت در آن مشارکت مالی داشته باشد.
۲ . بیش از نیمی از درآمد آن از کمک دولت بهدست آید.
۳ . دولت بیش از ۵۰ درصد سهام آن را داشته باشد (یا ۳۰ درصد سهام و حفظ کنترل بالفعل(.
در گام دوم، نهاد عمومی که بیش از ۵۰ نفر پرسنل داشته باشد و حداقل ۵۰ درصد درآمد کل بنگاه را از
فعالیتهای خود کسب کند، بنگاه دولتی تلقی میشود. اگر درآمد کسب شده توسط خود بنگاه از ۸۵ درصد
عبور کند، یک بنگاه دولتی تجاری محسوب شده و در غیر این صورت بنگاه نیمهتجاری خواهد بود.
شرکتهای دولتی در آرژانتین
در آرژانتین، شرکتهای دولتی ملی عبارتند » مدیریت مالی و سیستم کنترل بخش عمومی ملی « مطابق قانون
کلیه شرکتهای دولتی ]بهمعنای تملک صد درصدی سهام توسط دولت[، شرکتهای سهامی با سهام « : از
اکثریت دولت، شرکتهای نیمهعمومی و دیگر بنگاههایی که دولت در آنها اکثریت سهام یا مشارکت ]نقش[ در
.» تصمیمات شرکت را دارد
در آرژانتین، شرکتهای دولتی عمدتاً در قالب سه شکل قانونی فعالیت میکنند: ۱ . بنگاههای دولتی ۱
]غیرشرکتی[، ۲ . شرکتهای دولتی ۲ و ۳ . شرکتهای سهامی با سهام اکثریت دولتی. ۳
مأخذ: گزارشهای OECD ( ۲۰۱۱ ، ۲۰۱۸ و ۲۰۱۹ .)
۱. State Enterprises
۲. State Corporations
۳. joint-stock Companies with State Majority Shareholdings
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۱۸
با محوریت مفهوم مالکیت تعریف شده است. در ماده ( » شرکت دولتی « ، در نظام حقوقی ایران ۴ (
شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی « : قانون محاسبات عمومی شرکت دولتی اینگونه تعریف میشود
است که با اجازه قانون بهصورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم قانون و یا دادگاه صالح ملی شده و یا مصادره
شده و بهعنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از ۵۰ درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد.
هر شرکت تجاری که از طریق سرمایهگذاری شرکتهای دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از پنجاه درصد
.» سهام آن متعلق به شرکتهای دولتی است، شرکت دولتی تلقی میشود
پس از قانون محاسبات عمومی، در ماده ( ۴( قانون مدیریت خدمات کشوری تعریف دیگری از
بنگاه اقتصادی است « : شرکتهای دولتی ارائه شد. در این قانون، شرکت دولتی به این شکل تعریف شده است
که بهموجب قانون برای انجام قسمتی از تصدیهای دولت ۱ بهموجب سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم
( ۴۴ ( قانون اساسی، ابلاغی ازسوی مقام معظم رهبری جزء وظایف دولت محسوب میگردد، ایجاد و بیش از
پنجاه درصد ( ۵۰ %( سرمایه و سهام آن متعلق به دولت میباشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایهگذاری
وزارتخانهها، مؤسسات دولتی و شرکتهای دولتی منفرداً یا مشترکاً ایجاد شده مادام که بیش از پنجاه درصد
( ۵۰ نکته .» %( سهام آنها منفرداً یا مشترکاً متعلق به واحدهای سازمانی فوقالذکر باشد شرکت دولتی است
اساسی این است که با وجود مؤخر بودن قانون مدیریت خدمات کشوری نسبت به قانون محاسبات عمومی،
همچنان قانون محاسبات عمومی و ماده ( ۴( آن به قوت خود باقی است.
همانطور که از تعاریف فوق مشخص است، در تعریف شرکت دولتی در نظام حقوقی ایران بیشتر
بهطور مستقیم دیده نمیشود. درحقیقت، » کنترل « مفهوم مالکیت برجسته است و ردپایی از موضوع
شرکتهایی که سهام دولت و شرکتهای دولتی در آنها زیر ۵۰ درصد بوده، اما کنترل آنها عملاً در ید
دولت است، در محدوده شمول قوانین جای نمیگیرند. این در حالی است که مطابق آنچه عنوان شد،
بودن یک شرکت، از اهمیت بسزایی برخوردار است. لذا » دولتی « در شناسایی و تطبیق » کنترل « مفهوم
مورد توجه قرار میگرفت. » شرکت دولتی « بهنظر میرسد، از ابتدا میبایست این مفهوم در تعریف
در بسیاری از قوانین و مقررات موجود بهکار » شرکتهای دولتی « لیکن با توجه به اینکه عبارت
رفته و بررسی تمام قوانین و مقررات قبلی، بهمنظور ارزیابی تأثیرات تغییر در تعریف فوق بر آنها ممکن
نیست، برهم زدن نظم موجود میتواند به اختلال در مسیر اجرای قوانین مذکور منجر شود. لذا در صورت
تصمیم بر اضافه کردن مفهوم کنترل در تعریف شرکت دولتی، پیشبینی یک تعریف دیگر در کنار تعریف
راهبرد منطقیتری بهنظر میرسد تا به کمک آن، امکان گسترش دامنه شمول » شرکت دولتی « موجودِ
برخی قوانین و مقررات بر سایر شرکتهایی که تحت کنترل دولت هستند، اما مطابق تعریف موجود،
شرکت تحت « محسوب نمیشوند فراهم گردد. این راهبرد از طریق اضافه شدن تعریف » شرکت دولتی «
۱ یکی دیگر از نواقص تعریف شرکت دولتی در قانون مدیریت خدمات کشوری است، » تصدیهای دولت « . استفاده از عبارت
زیرا در این قانون یا سایر قوانین تعریف مشخصی از امور تصدیگری وجود ندارد و مصادیق این عبارت کماکان مبهم است.
۱۹
که » کنترل « قابل تحقق خواهد بود. در این تعریف میبایست یک یا تعدادی از نشانههای » کنترل دولت
پیشتر به آنها اشاره شد بهعنوان معیارهای شناسایی شرکتهای تحت کنترل دولت مورد استفاده قرار
گیرد. لیکن توجه به این نکته مهم است که درج نشانههای ذکر شده، بدون تبدیل آنها به معیارهای
دقیق قابل سنجش، منجربه تفسیرپذیری تعریف خواهد شد که میبایست از آن اجتناب کرد. بهعنوان
مثال شرکت تحت کنترل دولت میتواند بهعنوان شرکتی که اکثر اعضای هیئت مدیره آن توسط دولت
در بند » سهام کنترلی « یا زیرمجموعههای آن تعیین میگردد، دانسته شود. همچنین با توجه به تعریف
« ۷ ماده ( » ۱ ( قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم ( ۴۴ ( قانون اساسی، شرکت تحت کنترل
دولت را میتوان شرکتی دانست که دولت و شرکتهای دولتی در آن دارای سهام کنترلی باشند.
،» نحوه انتخاب حسابرس برای شرکتهای دولتی « شایان ذکر است که پیش از این نیز در آییننامه
مصوب سال ۱۳۸۶ ، مفهوم مشابهی از شرکت تحت کنترل دولت پیشبینی شده است. در فراز انتهایی ماده
( ۱ ( آییننامه مذکور، در بیان شرکتهای مشمول آییننامه اینگونه آمده است:
و همچنین شرکتهایی که به مفهوم ماده ( « ۴ ( قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶
دولتی تلقی نمیشوند، ولی اکثریت اعضای هیئت مدیره آنها توسط دستگاههای اجرایی تعیین میشوند،
.» مشمول این آییننامه هستند
۳ – ۲ . سهامداری غیرمستقیم
مفهوم دیگری که در برخی از تعاریف بینالمللی یا قوانین سایر کشورها به آن اشاره میشود، موضوع
سهامداری غیرمستقیم است. به بیان دقیقتر، در بسیاری از تعاریف ارائه شده برای شرکت دولتی، چه
ملاک تشخیص دولتی بودن یک شرکت است. » مستقیم یا غیرمستقیم « مالکیت و چه کنترل، به شکل
این در حالی است که مطابق تعریف شرکت دولتی در ایران، سهام غیرمستقیم دولت در یک شرکت
)بهمعنای تملک سهام توسط دولت بهواسطه یک شرکت غیردولتی(، جزء سهام دولتی تلقی نمیگردد.
چند مثال موضوع را روشن خواهد کرد:
یک مثال بسیار گویای سهامداری غیرمستقیم دولت در شرکتها، شرکتهای توزیع برق استانی هستند.
ترکیب سهامداری عمده این شرکتها بهنحوی است که ۴۰ درصد سهام آنها متعلق به شرکت دولتی توانیر
و ۶۰ درصد باقیمانده سهام آنها متعلق به شرکت غیردولتی سرمایهگذاری صنایع برق و آب (صبا( است. ۱ بر
این اساس، از آنجایی که دولت مستقیماً مالک ۴۰ درصد سهام شرکتهای مذکور است، این شرکتها دولتی
تلقی نمیشوند. ازسوی دیگر، ۹۹ / ۴۹ درصد سهام شرکت صبا متعلق به شرکت دولتی ساتکاب است. به این
ترتیب اگر میزان سهام غیرمستقیم دولت در شرکتهای توزیع برق (از طریق شرکت صبا( را محاسبه کنیم،
۱. البته این ترکیب برای تمام استانها به این شکل نیست و سهام توانیر در تعداد معدودی از شرکتهای مذکور حدود ۴۹
درصد و بهتناسب سهام شرکت صبا کمتر از ۶۰ درصد است.
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۲۰
به عددی حدود ۳۰ درصد میرسیم که با اضافه کردن آن به ۴۰ درصد سهام مستقیم، مجموع سهام مستقیم
و غیرمستقیم دولت در این شرکتها به عدد ۷۰ درصد بالغ میگردد. این بهمعنای آن است که اگر سهامداری
مستقیم و غیرمستقیم هر دو ملاک قرار گیرند، شرکتهای مذکور دولتی محسوب خواهند شد.
تحلیل فوق به خود شرکت صبا هم قابل تسری است. شرکت دولتی ساتکاب مالک مستقیم ۹۹ / ۴۹
درصد سهام شرکت صبا و همچنین مالک مستقیم ۴۹ درصد سهام شرکت مهاب قدس است. ازسوی دیگر
شرکت مهاب قدس (که شرکت دولتی محسوب نمیشود، زیرا کمتر از ۵۰ درصد سهام آن متعلق به شرکت
دولتی ساتکاب است( نیز مالک ۹۸ / ۴۹ درصد سهام شرکت صباست. به بیان دیگر، شرکت دولتی ساتکاب
به شکل غیرمستقیم و از طریق شرکت مهاب قدس، مالک بخشی از سهام صباست. با یک محاسبه ساده
مشخص میشود که مجموع سهام مستقیم و غیرمستقیم دولت در شرکت صبا حدود ۷۴ درصد است و
این بهمعنای آن است که اگر سهامداری مستقیم و غیرمستقیم هر دو ملاک قرار گیرند، شرکت مذکور
دولتی تلقی میشود (این در حالی است که با تعریف فعلی، این شرکت دولتی نیست(.
البته باید توجه داشت که لحاظ نمودن سهامداری غیرمستقیم در تعریف شرکت دولتی مستلزم تعیین
یک مرجع دارای صلاحیت برای احراز دولتی بودن شرکتهاست، زیرا شناسایی سهام غیرمستقیم خصوصاً
در مواردی که سهامداری با چند واسطه باشد، چندان راحت نیست.
۴ – ۲ . تردیدهای تغییر تعریف
تغییرات مورد نیاز تعریف شرکت دولتی در نظام حقوقی ایران، در دو بخش قابل بررسی است؛ یک بخش
خودداری از بهکار بردن ،» بنگاه « بهجای » شرکت « تغییرات نهچندان بنیادین مانند جایگزینی واژه
تعیین تکلیف صریح شرکتهایی که در خارج از کشور فعالیت ،» تصدیهای دولت « عبارات مبهم مانند
میکنند و سهامدار آنها دولت یا شرکتهای دولتی هستند ۱ و سایر موارد قابل ذکر از این دست است.
بهطور طبیعی برای لحاظ نمودن این تغییرات در تعریف شرکت دولتی، چالش ویژهای قابل ذکر نیست.
اما بخش دیگری از تغییرات، موارد اساسیتر مانند لحاظ نمودن مفاهیم کنترل و سهامداری غیرمستقیم
در تعریف است که اِعمال آنها نیازمند بررسی عمیقتری خواهد بود.
علیرغم اینکه در همین بخش از گزارش، به دو مفهوم کنترل و سهامداری غیرمستقیم اشاره شد و
عنوان گردید که هردو این موارد میتواند بهعنوان مستمسکی برای اثبات دولتی بودن یک شرکت استفاده
شود، اما مفید بودن لحاظ نمودن مفاهیم پیشگفته در تعریف شرکت دولتی، در نظام حقوقی کشور در
حال حاضر با تردیدهای بسیار جدی روبهرو است.
.۱ عدم تعیین تکلیف صریح این دسته از شرکتها، موجب اختلافنظر درخصوص این شرکتها در برخی از موارد شده است.
۲۱
در تعریف شرکت » سهامداری غیرمستقیم « و » کنترل « توضیح اینکه با لحاظ کردن مفاهیم
دولتی، دامنه شمول تعریف و به تبع آن تعداد شرکتهای دولتی به میزان قابل توجهی افزایش
خواهد یافت. درحقیقت تصمیم برای تغییر تعریف، تابع این تحلیل است که افزایش دامنه شمول
شرکتهای دولتی چه مضرات و چه منافعی بههمراه خواهد داشت؟
در یک نگاه کلی بهنظر میرسد مضرات مهمی برای این تغییر در حال حاضر قابل تصور است. علت
در کشور است. واقعیت این » شرکت دولتی « این موضوع، عدم وجود دانش کافی در بهرهبرداری از ابزار
است که در کشور ما، بهعلت اینکه نگاه به شرکتهای دولتی، عمدتاً نگاه دقیقی نیست، سیاستگذاری در
این حوزه نیز از پختگی لازم برخوردار نبوده است (یک نگرش دقیق، مستلزم درک تفاوتهای بنیادین
از دیگر دستگاههای اجرایی دولتی و توجه به اهداف تشکیل شرکتهاست(. نتیجه آن شده که » شرکت «
برخی از سیاستگذاریهای انجام شده برای شرکتهای دولتی خصوصاً طی سالهای اخیر، موجب ایجاد
اختلال در مسیر اهداف شرکتهای دولتی شده است. ۱
بهعنوان بارزترین نمونه قابل ذکر، میتوان به برداشت درصدی از هزینه شرکتهای دولتی (بهموجب
« تبصره » د« بند ۱۶ قوانین بودجه سنواتی( و واریز آن به خزانه دولت طی سالهای اخیر اشاره کرد. این »
نوع از سیاستگذاری (سیاستگذاری فاقد منطق کارشناسی و صرفاً با هدف ایجاد منابع درآمدی برای دولت،
بدون توجه به اهداف تشکیل شرکتها و تفاوتهای آنها(، متضمن آثار بسیار مخربی بر توان سرمایهگذاری
شرکتها (بهعنوان یکی از کارکردهای اصلی شرکتهای دولتی( بوده است. ضوابط پرداخت مالیات و سود
سهام شرکتهای دولتی ازجمله دیگر موارد قابل ذکر در این زمینه است که موجب کاهش توان مالی و
سرمایهگذاری شرکتها میشود (مثالهای قابل ذکر محدود به این موارد نیست؛ ضوابط مربوط به پرداخت
اجباری مبالغی از منابع شرکت برای امور پژوهشی، احکامی مانند برداشت درصدی از هزینه شرکتها برای
تشویق به فرزندآوری که در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ گنجانده شده و… ازجمله دیگر نمونههای قابل ذکر
هستند(. حال با اضافه شدن تعداد قابل توجهی از شرکتها به جرگه شرکتهای دولتی، تمامی این
سیاستهای مخرّ ب به شرکتهای جدید تعمیم داده خواهد شد و باید انتظار داشت توان مالی و سرمایهگذاری
شرکتهای مذکور نیز بهمرور مانند شرکتهای دولتی فعلی تحلیل رفته و کارکرد خود را از دست بدهند.
سوی دیگر موضوع، منافع قابل تصور برای تغییر تعریف است. بهنظر نمیرسد در حوزههای درونی
شرکتها (حوزههای مربوط به روابط درون شرکت مانند کیفیت اداره شرکت و حاکمیت شرکتی( تغییر
اساسی از ناحیه دولتی شدن شرکت حاصل شود، زیرا شرکتهای دولتی فعلی و شرکتهایی که بهنوعی
تحت کنترل دولت هستند، اما بهلحاظ حقوقی دولتی تلقی نمیشوند، در اصل با مدیریت دولتی در حال
۱ . این گزاره بهمعنای انتساب تمام ناکارآمدیهای شرکتهای دولتی به عوامل بیرونی نیست؛ واضح است که ناکارآمدیهای
درونی شرکتها نیز نقش مهمی در عدم دستیابی به اهداف دارد، اما این امر نافی تأثیرات مخرّب سیاستگذاریهای اشتباه
بر عملکرد شرکتها نیست.
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۲۲
اداره شدن هستند و از این نظر تفاوت عمدهای میان این دو دسته وجود ندارد. لذا عمده منافع ناشی از
تغییر تعریف در حوزههای بیرونی ۱ و خصوصاً شفافیت قابل طبقهبندی خواهد بود. با قرار گرفتن
شرکتهایی که در اصل دولتی هستند، اما بهلحاظ حقوقی دولتی تلقی نمیشوند در زمره شرکتهای
دولتی، اولاً ابعاد صحیح شرکتهای دولتی (حجم عملیات، حوزههای فعالیت و…( در کشور شفاف میشود
و ثانیاً اطلاعات این دسته از شرکتها اعم از صورتهای مالی، صورتجلسات مجامع و سایر اطلاعات با
سهولت و انضباط بیشتری در اختیار نهادهای سیاستگذاری و پژوهشی (و در صورت لزوم، عموم مردم(
قرار خواهد گرفت. علاوه بر این، مواردی مانند بودجه این شرکتها در قالب پیوست شماره سه قوانین
بودجه سنواتی شفاف خواهد شد؛ اگرچه باید اذعان داشت که این موضوع عایدی قابل توجهی تلقی
نمیشود، زیرا شفافیت بودجه شرکتها در قوانین بودجه بسیار نازل است. ازجمله دیگر منافع قابل ذکر
برای تغییر تعریف، امکان جلوگیری از ایجاد سهامداریهای چرخهای و ایجاد گرههای مالکیتی توسط
شرکتهاست.
البته درخصوص منافع تغییر تعریف، ممکن است موارد دیگری نیز عنوان شود، ازجمله امکانپذیر
شدن ساماندهی حقوق، مزایا و پاداشها، ساماندهی تشخیص صلاحیت مدیران شرکتها، گسترش
چتر نظارت نهادهای نظارتی بر شرکتهای مذکور و موارد مشابه. اما سؤال کلیدی اینجاست که قوانین
و مقررات ناظر به موارد ذکر شده، درخصوص شرکتهای دولتی فعلی چقدر توانستهاند به اهداف مورد
انتظار دست پیدا کنند؟ بهعبارت بهتر، آیا تاکنون توانستهایم با سیاستگذاری در موارد ذکر شده
)ساماندهی حقوق و مزایا، احراز صلاحیت، الزام به صرف اعتبارات پژوهشی در سازوکارهای از پیش
تعیین شده و…( به اهداف مورد نظر درخصوص شرکتهای دولتی فعلی دست پیدا کرده و عملکرد آنها
را ارتقا دهیم؟
بالطبع، سیاستگذاری در موضوعات پیشگفته بهتنهایی هدف نیست و هدف اصلی از اجرای این
موارد، ارتقای عملکرد شرکت و توانمندسازی آن در راستای دستیابی به اهداف مورد انتظار است. این در
حالی است که پاسخ به پرسشهای فوق در بهترین حالت مبهم است. لذا بهنظر میرسد اولویت
نخست در موارد پیشگفته، ارتقای کیفیت سیاستگذاری در حوزه شرکتهای دولتی و سپس
تعمیم آن به تعداد بیشتری از شرکتهاست. به بیان دیگر، تا زمانی که سیاستگذاری در موارد فوق،
در ارتقای عملکرد شرکتهای دولتی ناکام باشد، افزایش دامنه شمول شرکتهای دولتی نیز تغییری در
دستیابی به اهداف مورد نظر ایجاد نمیکند و میتواند حتی مشکلاتی را نیز بههمراه داشته باشد.
در جمعبندی میتوان گفت علیرغم اینکه در یک تعریف اصولی از شرکت دولتی، میبایست مفهوم
کنترل و سهامداری غیرمستقیم لحاظ شود، اما بهنظر میرسد در حال حاضر، مفید بودن تغییر تعریف
۱ . موضوعات مربوط به بیرون از شرکت مانند قواعد حاکم بر بازار، قوانین و مقررات حاکم بر بودجهریزی دولت و شرکتهای
دولتی، الزامات افشا و انتشار عمومی اطلاعات توسط سازمانهای دولتی و مواردی از این دست.
۲۳
)بهمعنای بیشتر بودن منافع تغییر تعریف از مضرات آن( مبهم است. البته در این شرایط نیز میتوان به
رویکردهای میانه، از طریق پیشبینی تعاریف تکمیلی، اندیشید. بر این اساس، در صورت تصمیم به لحاظ
کردن مفاهیمی مانند کنترل یا سهامداری غیرمستقیم، میتوان از تعریفهای مکمل در کنار تعریف فعلی
شرکت دولتی (و نه تغییر تعریف شرکت دولتی( استفاده کرد (مشابه آنچه در مورد تعریف شرکت تحت
کنترل دولت پیش از این عنوان شد(. البته بدیهی است که این راهبرد، یک راهبرد کوتاهمدت یا میانمدت
بوده و در بلندمدت و با افزایش کیفیت سیاستگذاری، بهتر است اصل تعریف مورد اصلاح قرار گیرد.
۳ . طبقهبندی شرکتهای دولتی
اولین نکتهای که درخصوص طبقهبندی شرکتهای دولتی باید عنوان شود عبارت است از اینکه طبعاً
طبقهبندی هدف نبوده، بلکه یک ابزار است. اساساً طبقهبندی شرکتهای دولتی به دلایل گوناگونی انجام
میشود که از مهمترین آنها میتوان به تعیین ضوابط متفاوت برای سنجش عملکرد، تقسیم سود،
گزارشدهی و افشای اطلاعات و… اشاره کرد.
۱ – ۳ . طبقهبندی شرکتهای دولتی در ایران
در ایران، سه نوع طبقهبندی از شرکتهای دولتی تاکنون طراحی شده است:
اولین طبقهبندی، طبقهبندی برحسب کوچک، متوسط و بزرگ است که در بخشنامهها و
دستورالعملهای مختلفی طی سالهای گذشته از آن استفاده شده است؛ مهمترین مورد استفاده این
نوع از طبقهبندی، در موضوع تعیین حقوق و مزایای مدیران شرکتهای دولتی بوده است. ۱ با وجود
سادگی و سهولت استفاده از این نوع طبقهبندی، ملاحظاتی بر آن مترتب است. نکته مهم در این
طبقهبندی، تعیین معیارهایی برای تشخیص شرکت بزرگ از کوچک است، این در حالی است که برای
هر معیاری، ملاحظاتی قابل ذکر خواهد بود؛ بهعنوان مثال، حجم نیروی انسانی، حجم تولید و حتی
شاخصهایی مانند گردش مالی، لزوماً برای طبقهبندی شرکتها کافی نیست و شاخصهایی مانند
پیچیدگی و حساسیت فعالیت نیز تا حد بالایی تفسیرپذیر خواهند بود. لذا تعیین معیارهای تشخیص در
این نوع از طبقهبندی تاحدی چالشی است. علاوه بر این، در نظر گرفتن تمامی شاخصها و جمعبندی
نتیجه نیز مشکل دیگری خواهد بود، زیرا ممکن است یک شرکت از منظر یک معیار بزرگ و از منظر
معیاری دیگر کوچک باشد؛ در این حالات، جمعبندی احتمالاً نیازمند وزندهی به شاخصهاست که
تنظیم همین وزنها نیز میتواند چالشبرانگیز باشد. مسئله دیگر، لزوم بهروزرسانی طبقهبندی در فواصل
.۱ در موارد دیگری مانند دستورالعمل شرایط احراز پستهای مدیریتی کلیه مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره شرکتهای
« دولتی، موضوع جزء ۲ « تبصره » ط« بند » ۲ قانون بودجه سال » ۱۳۹۸ نیز از این نوع طبقهبندی استفاده شده است.
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۲۴
زمانی نهچندان بلند است، زیرا ممکن است شرکتها در طول زمان در این سه طبقه جابهجا شوند. البته
دور از انتظار نیست که در این چارچوب، شرکتها برای قرار گرفتن در طبقات مورد نظر خود به
چانهزنیهای مستمر بپردازند.
نکات فوق بهمعنای رد کردن مطلق استفاده از این طبقهبندی نیست، بلکه احتیاط در استفاده از
آن و همچنین سنجش دقیق تناسب طبقهبندی با هدف، میبایست مورد توجه جدی قرار گیرد. در
همین زمینه نیز، سنجش تناسب طبقهبندی با هدف، میتواند موضوع ارزیابی جداگانهای باشد؛ عنوان
شد که این نوع از طبقهبندی تاکنون عمدتاً برای تعیین حقوق و مزایای مدیران استفاده شده است، اما
این مسئله که آیا طبقهبندی برحسب کوچک، بزرگ و متوسط، طبقهبندی مناسبی برای تعیین حقوق
و مزایا هست یا خیر، همچنان مبهم است.
ماده ( » ب« طبقهبندی دیگر شرکتهای دولتی که در بند ۱۳ ( قانون اجرای سیاستهای کلی
اصل چهلوچهارم ( ۴۴ ( قانون اساسی ۱ مادرتخصصی و « پیشبینی شده، طبقهبندی در دو سطح
است. در این تقسیمبندی، شرکت مادرتخصصی یا اصلی شرکتی است که سهامدار » فرعی « و » اصلی
آن مستقیماً دولت بوده و شرکت فرعی شرکتی است که سهامداران آن شرکتهای مادرتخصصی یا اصلی
باشند. اگرچه این نوع طبقهبندی کاملاً ضروری و مفید است، لیکن یکی از ایرادات طبقهبندی فوق، عدم
تمایز میان شرکتهای مادرتخصصی و شرکتهای اصلی است. به بیان دقیقتر، شرکتهایی هستند که
سهامدار آنها دولت بوده، لیکن هیچ شرکت زیرمجموعهای ندارند (شرکت اصلی(، این دسته از شرکتها
میبایست از شرکتهای مادرتخصصی که دارای شرکتهای زیرمجموعه هستند تفکیک شوند. لذا این
طبقهبندی برای کامل شدن، نیاز به سه سطحی شدن خواهد داشت. نکته قابل ذکر دیگر اینکه در
طبقهبندی فوق، بانکها و بیمههای دولتی لحاظ نشدهاند. ۲
تقسیمبندی دیگر شرکتهای دولتی در ایران که در پیوست شماره سه لوایح بودجه سنواتی در نظر
گرفته میشود، تقسیمبندی برحسب امور ۳ (برحسب نظام طبقهبندی وظایف دولت COFOG۴( است
که تناسب چندانی با کارکردهای شرکتهای دولتی نداشته و عملاً حاوی دلالت خاصی برای سیاستگذاری
در این زمینه نیست و تاکنون در قوانین و مقررات این حوزه نیز مورد استفاده قرار نگرفته است.
۱ . ب( شرکتهایی که دولتی باقی میمانند و یا براساس این قانون دولتی تشکیل میشوند، بهاستثنای بانکها و بیمهها
صرفاً در دو قالب فعالیت خواهند کرد:
۱ . شرکت مادرتخصصی یا اصلی که سهامدار آن مستقیماً دولت و یا رئیس مجمع عمومی آن رئیسجمهور است.
۲ . شرکتهای عملیاتی یا فرعی که سهامداران آنها شرکتهای مادرتخصصی یا اصلی هستند.
۲ . بهدلیل اینکه زیرمجموعههای بانکها و بیمههای دولتی شرکت دولتی محسوب نشده و در ادامه ماده ( ۱۳ ( مذکور احکامی
برای شرکتهای دولتی فرعی بیان شده است.
.۳ امور خدمات عمومی؛ امور دفاعی و امنیتی؛ امور اقتصادی؛ امور مسکن، عمران شهری و روستایی؛ امور فرهنگ،
تربیتبدنی و گردشگری؛ امور سلامت و امور رفاه اجتماعی.
۴. Classification of the Functions of Government
۲۵
۳-۲ . ضرورت و نحوه طبقهبندی شرکتهای دولتی برحسب اهداف
یکی از مهمترین و کاربردیترین انواع طبقهبندی شرکتهای دولتی، طبقهبندی شرکتها برحسب اهداف
است. در این نوع از طبقهبندی، شرکتهای دولتی برحسب هدفی که دولت بهعنوان مالک برای آنها تعیین
میکند دستهبندی میشوند. این هدفها عبارتند از: کسب حداکثر درآمد یا سود، دنبال نمودن یک هدف
سیاستی خاص مانند تنظیم بازار، ارائه خدمات عمومی با کیفیت مورد انتظار (حتی به قیمت زیاندهی( و
سایر اهدافی که برای یک شرکت قابل تصور خواهد بود.
باید توجه داشت که تعیین هدف برای تملک سهام یک شرکت توسط دولت، بهعنوان یک موضوع
مستقل، فارغ از بحث طبقهبندی نیز قابل بررسی است. همانطور که در بخش اول عنوان شد، در برخی از
» سیاستهای مالکیت دولتی « کشورها، اهداف دولت از شرکتداری در اسنادی تحت عنوان ۱ تهیه و منتشر
میشود. در این اسناد، اهداف کلی دولت از بنگاهداری، تشریح میگردد. اما حتی اگر ضرورت چندانی برای
مدون و مکتوب نمودن اهداف کلی دولت از شرکتداری قائل نباشیم، ضرورت شفاف نمودن اهداف مورد
انتظار دولت از تأسیس و تملک هریک از شرکتهای دولتی را نمیتوان انکار کرد. شفاف نبودن این اهداف،
اختلال عمدهای را هم برای سنجش عملکرد شرکت ازسوی عموم مردم و هم برای خود دولت بهعنوان
مالک و هم برای پاسخگویی مدیران شرکتها ایجاد میکند. بهعنوان مثال، تا وقتی که مشخص نباشد
دولت از یک شرکت انتظار کسب حداکثر سود دارد یا هدف دیگری را دنبال میکند، سنجش عملکرد
شرکت با هر معیاری بیمعنا خواهد بود.
براساس آنچه عنوان شد، شفاف بودن اهداف تعیین شده برای هریک از شرکتهای دولتی، چه در
قالب یک طبقهبندی و چه در هر قالب دیگر، یک ضرورت اجتنابناپذیر است. برای ورود به محتوای این
نوع از طبقهبندی، ارائه چند مثال موضوع را کاملاً روشن خواهد کرد.
بهعنوان یک نمونه، بانک توسعه آمریکای لاتین، ۲ طبقهبندی شرکتهای دولتی از منظر اهداف را
در قالب چهار گروه به شرح زیر پیشنهاد کرده است:
شرکتهای دولتی که با هدف اجرای سیاستهای استراتژیک ایجاد شدهاند (بهعنوان مثال،
بانکهای توسعه مسکن(.
شرکتهای دولتی که مسئول ایجاد زیرساختها یا خدمات عمومی (مانند آب، برق، گاز و مانند
اینها( هستند.
شرکتهای دولتی که منحصرا کالاها یا خدمات مورد نیاز دولت (مانند تجهیزات نظامی( را تأمین میکنند.
شرکتهای دولتی که مسئول تولید درآمد برای دولت بوده و در یک فضای برابر، در حال رقابت
با بخش خصوصی در بازار هستند (هدف کسب حداکثر سود(.
۱. State Ownership Policy
۲. Development Bank of Latin America (CAF)
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۲۶
یادآوری نکتهای که در ابتدای این بخش عنوان شد مفید است و آن اینکه طبقهبندی شرکتهای
دولتی یک ابزار است؛ برای مثال در همین نمونه، بانک توسعه آمریکای لاتین هدف از طبقهبندی
پیشگفته را تعیین مدل بهینه حاکمیت شرکتی برای هریک از شرکتهای فوق در دستیابی به اهداف
مشخص شده میداند که در نمودار ۷ به تصویر کشیده شده است (شایان ذکر است که در این گزارش
قصد پرداختن به مبحث حاکمیت شرکتی در شرکتهای دولتی را نداریم و نمودار مذکور صرفاً بهمنظور
تبیین هدف مورد نظر از طبقهبندی پیشگفته ارائه شده است(.
نمودار ۷ . تعیین رویکرد حاکمیت شرکتی برای شرکتهای دولتی با اهداف متفاوت
مأخذ: برنال ۱ و همکاران ( ۲۰۱۲ ؛ گزارش بانک توسعه آمریکای لاتین(.
بهنظر میرسد طبقهبندی فوق، طبقهبندی نسبتاً کاملی از این نوع باشد که در تجربه سایر کشورها
نیز کموبیش قابل مشاهده است. در کادر ۲ نمونههایی از طبقهبندی برحسب اهداف ارائه شده است.
۱. Bernal
رویکرد حاکمیت شرکتی
انتظارات اقتصادی
۲۷
کادر ۲ . نمونههایی از طبقهبندی شرکتهای دولتی برحسب اهداف
لیتوانی: دولت لیتوانی در سال ۲۰۱۲ یک راهنمای مالکیت دولتی را به تصویب رساند که یکی از موارد مندرج در آن،
تقسیمبندی شرکتهای دولتی برحسب اهداف بود. در این راهنما، شرکتهای دولتی به سه گروه به شرح زیر تقسیم
شدهاند. شایان ذکر است که تعقیب اهداف ذیل ازسوی شرکتها، توسط نهادهای مالکیت دولتی ۱ مورد پایش قرار میگیرد.
گروه ۱A : شرکتهایی که دولت از آنها انتظار رشد ارزش تجاری و سود سهام دارد (هدف کسب حداکثر سود(.
گروه ۱B : شرکتهایی که دولت از آنها (علاوه بر رشد ارزش تجاری و سود سهام( انتظار حفاظت از منافع استراتژیک
ملی (امنیت اقتصادی ملی، اجرای پروژههای استراتژیک، تأمین زیرساختهای باکیفیت و دیگر اهداف( را دارد.
گروه ۲ : شرکتهایی که در آنها، دولت به اجرای اهداف اجتماعی و سیاسی اولویت داده و سودآوری در اولویت دوم آنها
قرار دارد. شرکتهای این گروه میبایست در فعالیتهای غیرتجاری که سایر شرکتها از ورود به آنها امتناع میکنند یا
برای انجام آن نیاز به جبران دارند، ورود کنند.
نروژ: این کشور نیز شرکتهای دولتی خود را برحسب جهتگیری آنها طبقهبندی کرده است. بهنحوی که شرکتهای
دولتی در دو دسته کلی جای میگیرند؛ دسته اول، شرکتهای با اهداف تجاری (که خود به سه دسته تقسیم میشوند(
و دسته دوم، شرکتهای با اهداف سیاستی بخشی.
گفتنی است برخی دیگر از کشورها مانند سوئد و مجارستان نیز طبقهبندیهای نسبتاً مشابهی (صریح یا ضمنی)
دارند که از ذکر آنها صرفنظر میکنیم.
مأخذ: گزارشهای OECD ( ۲۰۱۲ و ۲۰۱۵ .)
در همین زمینه، مرور تجربه چین نیز بسیار مفید است. این کشور یک برنامه پنجساله اصلاحات
( ۲۰۱۶ الی ۲۰۲۰ ) طرحریزی نمود که رئوس کلی آن با توجه به اهداف هر شرکت متفاوت تنظیم شده
بود. جدول ۱ ، برنامه اصلاحات را برای هریک از شرکتها با اهداف متفاوت ارائه میکند. نکته قابل توجه
اینکه نه تنها معیارهای ارزیابی، بلکه برنامه اصلاحات و ساختار مالکیتی هر شرکت نیز برحسب اهداف
تنظیم شده است. این نمونه تأییدی بر گزاره پیشگفته مبنیبر لزوم تعیین اهداف برای شرکتها بهمنظور
ارزیابی عملکرد آنهاست. ۲
در این طبقهبندی، شرکتهای دولتی به دو گروه کلی تقسیم شدهاند: شرکتهای تجاری و
غیرتجاری. شرکتهای تجاری خود به دو زیرگروه تقسیم شدهاند. شرکتهای تجاری استراتژیک (مانند
جهانی « شرکتهای حوزه دفاعی، مخابرات و شرکتهای بزرگ حوزه انرژی)، استراتژیهای ملی مانند
را (احتمالاً از طریق تحصیل » شدن ۳ و ادغام) دنبال میکنند. در این شرکتها، دولت کماکان اکثریت
سهام را حفظ خواهد کرد. شرکتهای تجاری رقابتی نیز شرکتهایی هستند که فعالیت آنها کاملاً تجاری
است و در بازار به رقابت با دیگر شرکتها خواهند پرداخت. شرکتهای دولتی با کارکردهای اجتماعی
نیز وظیفه ارائه خدمات عمومی را برعهده دارند.
۱. Ownership Entity
۲ . یادآوری مجدد این نکته لازم است که موضوع این گزارش، ساختارهای مالکیتی یا ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی نیست،
بلکه هدف از ارائه جدول ذیل، نمایش اهمیت طبقهبندی شرکتهای دولتی برحسب اهداف، در سایر موضوعات است.
۳ . بهدست گرفتن مالکیت و کنترل یک شرکت توسط شرکت دیگر.
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۲۸
جدول ۱ . طبقهبندی شرکتهای دولتی در چین
شرکتهای دولتی تجاری
شرکتهای دولتی با کارکرد اجتماعی
شرکتهای دولتی رقابتی شرکتهای دولتی استراتژیک
اهداف تجاریمحور (مهم بودن افزایش
سرمایه(
دنبال کردن استراتژی ملی ارائه خدمات اجتماعی باکیفیت و بهبود
استانداردهای زندگی
برنامه
اصلاحات
تبدیل این شرکتها به
شرکتهای سهامی؛ بهبود
حاکمیت شرکتی
قطع اثرگذاری حضور دولت در
شرکت بر مدیریت روزمره آن؛ اتخاذ
اقدامات خاص متفاوت برای هر
صنعت
معرفی مکانیسمهای بازاری برای بهبود
کارایی خدمات عمومی
ساختار
مالکیت
تشویق شرکتها برای حرکت به
سمت یک ساختار متفاوت مالکیت
)شامل تملک اکثریت سهام توسط
دولت و پذیرش سهامدار خصوصی(
حفظ اکثریت سهام توسط دولت
و مجاز شمردن وجود سهامدار
غیر از دولت (بهشرط اقلیت
بودن(
امکان حفظ مالکیت کامل دولت (البته با
امکان پذیرش سهامدار خصوصی(؛ حضور
بخش خصوصی میتواند به شکل نمایندگی،
خرید یا اعطای امتیاز خاص باشد.
معیارهای
ارزیابی
نرخ بازدهی داراییها؛ سود
سرمایه؛ رقابتپذیری بازاری
توانایی تأمین امنیت ملی و اهداف
استراتژیک؛ بازدهی معقول سرمایه
توانایی انجام کارکردهای اجتماعی (کیفیت
خدمات، بازخورد اجتماعی، کارایی
عملیاتی(؛ اولویت کمتر بازدهی سرمایه
مأخذ: لام ۱ و همکاران ( ۲۰۱۷ .)
۳-۳ . نمونهای از طبقهبندی شرکتهای دولتی در ایران برحسب اهداف
منطق تقسیمبندی بیان شده در بخش قبل، برای شرکتهای دولتی در ایران نیز بهراحتی قابل
پیادهسازی است. در جدول ۲ مثالهایی از شرکتهای دولتی در ایران در قالب طبقهبندی برحسب
اهداف ارائه شده است. همین طبقهبندی میتواند مبنایی برای تعیین معیارهای ارزیابی عملکرد، ضوابط
تقسیم سود، برنامهریزی اصلاحات و… قرار گیرد.
ذکر یک نکته درخصوص جدول زیر ضروری است و آن اینکه قرار دادن برخی شرکتها در زمره
شرکتهای با هدف کسب حداکثر سود در ایران تا حد بالایی چالشی است. توضیح اینکه بسیاری از
شرکتهای این گروه، در حال رقابت با شرکتهای خصوصی در بازار هستند (درخصوص بیمه ایران و
شرکت ایرانایر این موضوع کاملاً محسوس است(؛ اما دولت در حال حاضر، دنبال کردن برخی اهداف
سیاست عمومی یا انجام برخی وظایف غیرتجاری را از شرکتهای مذکور مطالبه کرده در حالی که برای
این وظایف جبرانی در نظر نمیگیرد (بهعنوان مثال تکلیف دولت به شرکت بیمه برای بیمه کردن یک
قشر خاص بهصورت رایگان یا با تخفیف قابل توجه بدون اینکه حق بیمه متناظر آن را به شرکت بیمه
پرداخت کند(. اینگونه رابطه دولت با شرکتهای مذکور موجب مخدوش شدن تعیین هدف برای
شرکتها خواهد شد، بهنحوی که دولت از یکسو هدف سودآوری را برای آنها تعیین کرده و ازسوی
دیگر در مسیر سودآوری آنها اختلالات جدی ایجاد میکند. بهعبارت بهتر نمیتوان از این شرکتها
انتظار کسب حداکثر سود داشت و همزمان وظایف غیرتجاری بر آنها تحمیل کرد. لذا پیشبینی چنین
۱. Lam
۲۹
گروهی، مستلزم جبران کامل دولت برای وظایف سیاستی و غیرتجاری تحمیل شده به شرکتها یا
حداقل، تفکیک دقیق بار مالی وظایف مذکور در ارزیابی عملکرد مالی شرکتها (بهمنظور معنادار شدن
» مشروط « سنجش تحقق اهداف( است. به همین دلیل، برای شرکتهای گروه چهارم در جدول زیر، کلمه
درج شده است.
نکته دیگر آنکه معدودی از شرکتهای دولتی در تقسیمبندی ارائه شده نمیگنجند، بهطور خاص،
بانک مرکزی، بیمه مرکزی و تا حدودی سازمان حسابرسی خارج از این چارچوب قرار میگیرند. دلیل
این موضوع، وجود شأن تنظیمگری در این شرکتهاست. بهدلیل اینکه این موارد استثنا بوده و بهنوعی
خارج از چارچوب این طبقهبندی قرار میگیرند، در جدول به آنها اشاره نشده، اما در اصل این موارد
میبایست در یک گروه جداگانه قرار گرفته و البته در مواردی مثل سازمان حسابرسی، نسبت به تفکیک
وظایف تنظیمگری از تصدیگری و قرار دادن شرکت در چارچوب این طبقهبندی اقدام شود.
جدول ۲ . نمونهای از طبقهبندی شرکتهای دولتی در ایران برحسب اهداف
هدف مثالهایی از شرکتهای دولتی در ایران
اجرای سیاستهای استراتژیک
سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران
سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران
سازمان بیمه سلامت ایران
کلیه بانکهای توسعهای (بانک مسکن، بانک صنعت و معدن، بانک توسعه
صادرات، بانک توسعه تعاون و…(
ارائه خدمات عمومی
شرکتهای آبمنطقهای
شرکتهای برق منطقهای
شرکتهای تولید نیروی برق
شرکتهای گاز استانی
تأمین کالا یا خدمات مورد نیاز دولت
کلیه شرکتهای زیرمجموعه وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح
)سازمان هوایی نیروهای مسلح؛ شرکت طراحی و ساخت موتورهای هوایی؛
شرکت صنایع الکترونیک ایران و…(
کلیه شرکتهای زیرمجموعه سازمان انرژی اتمی (شرکت تولید مواد اولیه
و سوخت هستهای ایران؛ شرکت اکتشاف و تأمین مواد اولیه صنعت هستهای
ایران؛ شرکت پسمانداری صنعت هستهای ایران و…(
کسب سود و ایجاد درآمد برای دولت
)مشروط(
بیمه ایران
شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران
شرکت پالایش نفت آبادان/ شرکت پالایش نفت اراک
شرکت لولهگستر اسفراین
شرکت تولید آلومینای ایران
شرکت صنایع چوب و فلز و پلاستیک (سیماچوب( ۱
۱ . شایان ذکر است که شرکتهایی مانند لولهگستر اسفراین، تولید آلومینا و سیماچوب در فهرست واگذاری قرار داشته و
میبایست واگذار شوند؛ لذا درج اسامی این شرکتها ذیل جدول فوق بهمعنای این نیست که ادامه فعالیت دولت در این
شرکتها دارای توجیه است، بلکه مقصود صرفاً ارائه نمونهای از تقسیمبندی شرکتهای دولتی موجود بوده است.
مرکز پژوهش جلس شورای اسلامی م
ها
۳۰
یک دلالت مهم بیان مثالهای فوق این خواهد بود که شفاف نمودن اهداف دولت درخصوص هریک
از شرکتها، بهنوعی پیشنیاز تحقق اهداف مورد نظر است. بهعنوان مثال، هنگامی که دولت از یک
شرکت، انتظار سرمایهگذاری در زیرساختها بهمنظور تأمین خدمات عمومی را داشته باشد، باید شرایطی
را فراهم کند که توان مالی سرمایهگذاری شرکت مذکور برای سرمایهگذاری در سطح مطلوب حفظ شود؛
یکی از راههای پیادهسازی چنین راهبردی، احتمالاً حفظ سود سهام در داخل شرکت بهمنظور
سرمایهگذاری است. طبیعتاً این اقدام از رهگذر تمایز قائل شدن میان ضوابط پرداخت سود این شرکت
از سایر شرکتهایی است که با هدف کسب درآمد برای دولت ایجاد شدهاند. این در حالی است که
دریافت درصد یکسانی از سود سهام از هر دو گروه شرکتها عملاً در مسیر تحقق سرمایهگذاری شرکت
اول اختلال ایجاد میکند. این قبیل موضوعات (بهمعنای موارد استفاده از این طبقهبندی در موضوعات
مختلف( در گزارشهای آتی بیشتر تشریح خواهد شد.
جمعبندی
نقش و جایگاه غیرقابل انکار شرکتهای دولتی در اقتصاد جهانی، شناخت ماهیت و مختصات این پدیده و
همچنین آسیبهای استفاده از آن را ضروری مینماید. شواهد ارائه شده در بخش اول گزارش نشان از آن
داشت که شرکتهای دولتی در بسیاری از کشورها و بهطور کلی در اقتصاد جهانی دارای نقش برجستهای
بوده و برخی از آنها به بازیگران مهم جهانی تبدیل شدهاند. لذا میتوان گفت شرکت دولتی یک ابزار با
پتانسیلهای بالقوه مثبت و منفی بالاست که دانش استفاده از آن، تعیینکننده میزان انتفاع از آن است. بر
و همچنین شناخت آسیبهای شرکتهای » شرکت دولتی « این اساس، تبیین دقیق مفاهیم حول پدیده
دولتی و ارائه راهکار برای رفع آنها موضوع اصلی این مجموعه گزارشها را تشکیل میدهد.
در این گزارش تلاش شد تا مفاهیم مؤثر در تعریف شرکت دولتی و طبقهبندی آنها برحسب اهداف
تبیین گردد. با تمرکز بر اجزای تعریف شرکت دولتی، مشخص شد که دو مفهوم کنترل و سهامداری
غیرمستقیم، مفاهیمی هستند که علیرغم اهمیت، در تعریف شرکت دولتی در ایران لحاظ نشدهاند. اما ازسوی
دیگر عنوان شد که تغییر تعریف با هدف گنجاندن مفاهیم فوق، بهدلیل عدم وجود دانش کافی در بهرهبرداری
در کشور و سیاستگذاریهای نادرست انجام شده درخصوص شرکتهای دولتی فعلی، » شرکت دولتی « از ابزار
با تردیدهای جدی مواجه است؛ لذا حتی در صورت تصمیم به در نظر گرفتن مفاهیم مذکور در قوانین و
مقررات، استفاده از تعاریف مکمل میتواند یک راهبرد منطقی تلقی گردد. در بخش پایانی گزارش نیز بر لزوم
طبقهبندی شرکتهای دولتی برحسب اهداف تأکید و عنوان شد در صورت فقدان این نوع از طبقهبندی،
مسائل مهمی همچون سنجش عملکرد با اختلال جدی مواجه خواهد شد، ضمن اینکه تحقق اهداف شرکتها
نیز میتواند تاحدی در گرو وجود همین طبقهبندی باشد.
۳۱
منابع و مآخذ
۱. Abramov, A., Radygin, A., & Chernova, M., ۲۰۱۷. State-owned enterprises in the Russian market: Ownership structure and their role in the economy. Russian Journal of Economics, ۳(۱), ۱-۲۳.
۲. Baum, A., Medas, P. A., Sy, M., & Soler, A., ۲۰۲۰. Managing Fiscal Risks from State-Owned Enterprises, IMF working paper (WP/۲۰/۲۱۳).
۳. Bernal, A., Oneto, A., Penfold, M., Schneider, L & Wilcox, J., ۲۰۱۲. Corporate Governance in Latin America. Importance for Sate Owned Enterprises-SOEs, Development Bank of Latin America, Public Policy and Productive Transformation Series No.۶/۲۰۱۲.
۴. European Communities, International Monetary Fund, Organisation for Economic Cooperation and Development, United Nations and World Bank.۲۰۰۹. System of National Accounts ۲۰۰۸. Printed at the United Nations, New York.
۵. International Monetary Fund (IMF). ۲۰۲۰. Fiscal Monitor: Policies to Support People During the COVID-۱۹ Pandemic. Washington, April.
۶. KPMG Baltics SIA (۲۰۱۹), State Ownership Policy review in Latvia. European Commission Structural Reform Support Service.
۷. Lam, W.R., Rodlauer, M. & Schipke, A., ۲۰۱۶. Modernizing China: investing in soft infrastructure, Washington, DC: International Monetary Fund.
۸. OECD (۲۰۱۱), Corporate Governance of State-Owned Enterprises: Change and Reform in OECD Countries since ۲۰۰۵, OECD Publishing.
۹. OECD (۲۰۱۲), Ownership Oversight and Board Practices for Latin American State-Owned Enterprises.
۱۰. OECD (۲۰۱۵), OECD Review of the Corporate Governance of State-Owned Enterprises: Lithuania.
۱۱. OECD (۲۰۱۸), OECD Review of the Corporate Governance of State-Owned Enterprises: Argentina.
۱۲. OECD (۲۰۱۹), OECD Review of the Corporate Governance of State-Owned Enterprises: Bulgaria.
۱۳. Stiefel, D. ۲۰۰۰. “Fifty Years of State-owned Industry in Austria, ۱۹۴۶–۱۹۹۶.” In: P. A. Toninelli (ed.), The Rise and Fall of State-owned Enterprise in the Western World. Cambridge: Cambridge University Press.
۱۴. Toninelli, P. ۲۰۰۰. The Rise and Fall of State-owned Enterprise in the Western World. Cambridge: Cambridge University Press.
۱۵. World Bank & Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF). ۲۰۱۷. Who Sponsors Infrastructure Projects: Disentangling public and private contributions.
۱۶. World Bank. ۲۰۱۴. Corporate Governance of State-Owned Enterprises: A Toolkit. DOI: ۱۰.۱۵۹۶/۹۷۸-۱-۴۶۴۸-۰۲۲۲-۵. Washington, DC: World Bank.
۱۷. Zhang, Chunlin. ۲۰۱۹. How Much Do State-Owned Enterprises Contribute to China’s GDP and Employment? World Bank, Washington, DC.
شناسنامه گزارش شماره مسلسل:
۱۷۷۸۳
عنوان گزارش: شرکتهای دولتی: ۱ . مبانی، تعریف و طبقهبندی
نام معاونت: مطالعات بخش عمومی (گروه شرکتهای دولتی و مؤسسات عمومی(
تهیه و تدوین: سید محمدحسین فاطمی
همکار: علی افضلی
ناظران علمی: سیدعلی روحانی، داریوش ابوحمزه
واژههای کلیدی:
۱ . شرکت دولتی
۲ . بنگاه
۳ . تعریف
۴ . طبقهبندی
تاریخ انتشار: ۱۲ / ۷ / ۱۴۰۰
امکانش هست فایل پی اف رو قرار بدید؟متن بسیار به هم ریخته است