عدم ابطال مصوبه انتصاب نیروهای قرارداد کار معین در پست‌های مدیریتی

در خصوص درخواست ابطال مصوبات شورای عالی اداری مبنی بر جواز انتصاب نیروهای قرارداد کار معین در پست های مدیریتی (دادنامه های شماره 463- 464 مورخ 10/7/1398 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)

شماره پرونده :هـ ع؍ 9702787 و 9701777

شماره دادنامه:464- 9809970906010463

تاریخ: 10/7/98

*شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی و خانم فرزانه صادقی

*طرف شکایت: شورای عالی اداری کشور

*موضوع شکایت: ابطال بخشی از مصوبات شماره های 6643؍206 مورخ 23؍3؍1390، 579095 مورخ 1؍4؍1395 و 578606 مورخ 1؍4؍1395 شورای عالی اداری کشور 

* شاکی دادخواستی به طرفیت شورای عالی اداری کشور به خواسته ابطال بخشی از مصوبات 6643؍206 مورخ 23؍3؍1390، 579095 مورخ 1؍4؍1395 و 578606 مورخ 1؍4؍1395 شورای عالی اداری کشور به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده است که ناظر بر امکان انتصاب نیروهای قرارداد کار معین در پست های مدیریتی به شرح زیر می باشد.

1- مصوبه شماره 6643؍206 مورخ 23؍3؍1390 شورای عالی اداری تحت عنوان «دستورالعمل اجرایی شرایط عمومی شایستگی های عمومی و تخصصی و نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه ای»، بخشی از جدول ذیل ماده 3 درخصوص شرایط عمومی انتصاب به پست مدیریت حرفه ای که مقرر داشته : نوع استخدام رسمی یا پیمانی

2-مصوبه شماره 579095 مورخ 1؍4؍1395 شورای عالی اداری تحت عنوان «دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه ای» ، بخشی از ماده 2 درخصوص شرایط عمومی انتخاب و انتصاب مدیران حرفه ای که مقرر داشته : دارا بودن رابطه استخدامی رسمی، پیمانی یا قرارداد کار معین (مشخص) در سقف تبصره ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری با دستگاه

3- مصوبه شماره 578606 مورخ 1؍4؍1395 شورای عالی اداری تحت عنوان «دستورالعمل اجرایی شرایط عمومی و اختصاصی نحوه انتخاب و انتصاب فرمانداران و بخشداران» ،بخشی از جدول شماره 1 درخصوص شرایط احراز انتخاب و انتصاب فرمانداران و بخشداران که مقرر داشته : نوع استخدام رسمی ، پیمانی و قراردادی 

*دلایل شکات برای ابطال مقرره های مورد شکایت :

1- شورای عالی اداری در راستای مواد 54 و 57 قانون مدیریت خدمات کشوری، در دو عنوان مصوبه: 1)نوع استخدام؛ 2)دارابودن رابطه استخدامی رسمی، پیمانی یا قرارداد کار معین (مشخص) در سقف تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری با دستگاه؛ انتصاب نیروهای قراردادی را به سمت‌های مدیریتی مجاز دانسته است؛ حتی فحوای دادنامه شماره 116 مورخ 21؍2؍94 کلاسه پرونده 418؍92 هیئت عمومی دیوان درباره شرایط عمومی و تخصصی و نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای، دائر بر این موضوع صادر گردیده که با توجه به قوانین و فلسفه وجودی به‌کارگیری نیروی قراردادی در دستگاه‌های اجرایی، انتصاب آنها در پست‌های مدیریتی امکان‌پذیر نیست و نافی فلسفه ایجاد پست سازمانی و کاربرد آن می‌باشد.

2- با توجه به فراز اول بند الف ماده 54 قانون مدیریت خدمات کشوری: «درانتخاب و انتصابافراد به پست‌های مدیریت حرفه‌ای …» قانون‌گذار مشخص نموده که انتخاب و انتصاب باید در پست‌های مدیریت حرفه‌ای صورت پذیرد. لذا با توجه به ماده 6 همین قانون کهپست سازمانیرا تعریف کرده و وفق ماده 32 قانون مذکور که هر یک از کارمندان دستگاه‌های اجرایی، متصدی یکی از پست‌های سازمانی دانسته‌شده و هرگونه به‌کارگیری افراد و پرداخت حقوق، بدون داشتن پست سازمانی مصوب، پس از یک سال از ابلاغ این قانون ممنوع بوده و همچنین مستفاد از تبصره همین ماده، نیروهای قراردادی نمی‌توانند همانند کارمندان رسمی و پیمانی، پست اشغال نمایند و باید فارغ از شرح وظایف مصرح پست‌ها، خدمت کنند. وقتی نیروهای قراردادی امکان تصدی پست را ندارند، امکان انتصاب به پست‌های مدیریتی را هم نخواهند داشت.

3- چنانچه پذیرفته شود امکانانتصاب(و نه اشغال پست)، برای نیروهای قراردادی در پست‌های مدیریتی وجود دارد، این انتصاب می‌تواند تنها براساسابلاغ داخلیصورت بگیرد و عملاً پست سازمانی مدیریتی پُر نمی‌گردد؛ ممکن است افرادی از نیروهای رسمی و پیمانی که قبلاً عهده‌دار پست مدیریتی بوده‌اند، بدون تغییر پست، از فعالیت در آن پست مدیریتی منع شده و با ابلاغ داخلی، تصدی این پست به عهده نیروی قراردادی قرار بگیرد.

4- طبق تعریف پست سازمانی در ماده 6 قانون مدیریت خدمات کشوری،دو نوع پستِ مدیریتی و غیرمدیریتی وجود دارد که در دستگاه‌های اجرایی، به دو صورت کلی (دارای متصدی) و (عدم تصدی متصدی) می‌باشد.

5- از آنجایی که به استنادتبصره ماده 32 و بند الف و ب ماده 45 قانون مذکور، نیروهای قراردادی،بدون تعهد استخدام، از آنها استفاده می‌شود و دو نوع استخدام رسمی و پیمانی برای مشاغل ثابت و موقت درنظر گرفته شده، لذا غیر از کارمندان رسمی و پیمانی، گروه دیگری حائز تصدی، انتصاب، اشتغال یا به‌کارگیری در پست سازمانی نخواهد بود. ضمناً حکم به تصدی پست‌های مدیریتی حرفه‌ای به نیروهای قراردادی، مغایر با تبصره ماده 5 قانون استخدام کشوری می‌باشد.

6- با عنایت به تعریف امور حاکمیتی در ماده 8 قانون مدیریت خدمات کشوری، فراز پایانی ماده 6 قانون مذکور و مستفاد از تصریح بخشی از ماده 101 همین قانون، اطلاق خاص و تصریح‌شده درخصوص تصدی انحصاری مستخدمین رسمی در مشاغل حاکمیتی وجود دارد و به نظر می‌رسد علاوه بر نیروهای قراردادی، حتی نیروهای پیمانی هم نتوانند در پست‌های حاکمیتی (اعم از مدیریتی یا غیر مدیریتی) منصوب بشوند؛ چراکه در بند ج ماده 54 قانون اخیرالذکر، دوره خدمت در پست‌های مدیریت حرفه‌ای، 4 سال عنوان شده و نیروهای قراردادی و پیمانی، تابع قرارداد (سالانه) و مدت‌دار هستند و طبیعتاً عدم تمدید قرارداد و پیمان، نافی تحقق «ثبات در مدیریت» و «استمرار پست» خواهد بود. لذا تصدی کارمند پیمانی در پست‌های مدیریت حرفه‌ای که حاکمیتی باشند، عملاً با متن و روح نصوص یادشده، مغایرت دارد. قرینه دیگر، تبصره 2 ماده 46 این قانون درخصوص تفکیک مشاغل حائز شرایط تصدی مستخدمین پیمانی است.

7- درج نوع استخدام «رسمی؍پیمانی؍قراردادی» در دستورالعمل‌های موضوع شکایت، درباره شرایط عمومی انتصاب به پست‌های مدیریتی، بدون مستثنی‌کردن عدم امکان تصدی کارمندان پیمانی در پست‌های مدیریتی حاکمیتی، برخلاف قانون است.

8- در فرازی از بخشنامه شماره 1538390 مورخ 7؍9؍1396 معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان امور استخدامی کشور مقرر شده: «یادآوری می‌گردد نیروهای قرارداد کار معین، نیروهای موقتی می‌باشند که در اجرای تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری، حسب ضرورت، بدون تعهد استخدامی و برای حداکثر یک سال، برای تأمین نیروی انسانی در برخی از وظایف و مشاغلی که جنبه موقتی داشته و نیاز سریع به تأمین نیرو در آنها وجود دارد، به کار گرفته می‌شوند.» عبارت «در برخی از وظایف و مشاغلی که جنبه موقتی داشته» گویای ماهیت مشاغلی است که دستگاه‌ها درخصوص آن نیروی قراردادی جذب می‌کنند و پست‌های مدیریت حرفه‌ای و به‌ویژه پست‌های مدیریتی حاکمیتی، متفاوت از ویژگی موقت هستند.

* در پاسخ به شکایت مذکور ، رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 634187 مورخ 15؍11؍1397 به طور خلاصه اعلام داشته :

1- براساس مفاد مواد 7 و 32 قانون مدیریت خدمات کشوری و بند 1 بخشنامه شماره 173707 مورخ 27؍12؍1393 (نحوه ساماندهی کارکنان قراردادی و کارگران مشمول قانون کار)، کارکنان قراردادی مانند سایر کارکنان دستگاه‌های اجرایی، متصدی یکی از پست‌های سازمانی خواهند بود.

2- با عنایت به مستندات فوق و براساس دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای (تصویبنامه شماره 579095 مورخ 1؍4؍1395 شورای عالی اداری) انتصاب کارکنان قراردادی در پست‌های مدیریتی با رعایت ضوابط مربوط، بلامانع است. لذا ضرورتی مبنی بر به‌کارگیری نیروهای قراردادی در پست‌های مدیریتی، صرفاً از طریقابلاغ داخلی، وجود ندارد.

3- با توجه به قید «قرارداد» در ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری: «کارمند دستگاه اجرایی فردی است که براساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیت‌دار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می‌شود»، کارکنان قراردادی در زمره کارمندان دستگاه تلقی شده وانتصابآنان در پست‌های مدیریتی بلامانع است. بدیهی است که مفاد ماده 1 و شرایط پیش‌بینی‌شده در جدول شماره 1 مصوبه شماره 579095 مورخ 1؍4؍1395 شورای عالی اداری، الزامی است.

4- دادنامه شماره 116 مورخ 21؍2؍1394 هیئت عمومی، مؤید همین موضوع است.

* پرونده در جلسه مورخ 27؍5؍1398 هیأت تخصصی استخدامی مطرح گردید و پس از استماع گزارش عضو هیات و رسیدگی به موضوع ، اعضاء هیأت با اکثریت قریب به اتفاق مفاد مقرره های مورد شکایت را به شرح زیر قابل ابطال ندانستند.

الف) در خصوص مصوبه شماره 6643؍206 مورخ 23؍3؍1390 شورای عالی اداری تحت عنوان «دستورالعمل اجرایی شرایط عمومی شایستگی های عمومی و تخصصی و نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه ای»، بخشی از جدول ذیل ماده 3 درخصوص شرایط عمومی انتصاب به پست مدیریت حرفه ای که مقرر داشته : نوع استخدام رسمی یا پیمانی ، با توجه به اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 116 مورخ 21؍2؍94 موضوع را قابل ابطال تشخیص نداده است لذا به علت اعتبار امر مختومه مشمول ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری می باشد و درخواست ابطال آن قابل استماع نمی باشد. 

ب) درخصوص ابطال بخشی از مصوبات 579095 مورخ 1؍4؍1395 و 578606 مورخ 1؍4؍1395 شورای عالی اداری کشور شکایت رد و بنابراین به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به شرح زیر مبادرت به صدور رأی می شود.

رأی هیات تخصصی استخدامی

با توجه به اینکه اولاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 116 مورخ 21؍2؍94 در رسیدگی به اعتراض نسبت به مصوبه شورای عالی اداری با رد شکایت اعلام داشته : «مطابق تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری، دستگاه‌های اجرایی می توانند در شرایط خاص با تایید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تا 10 درصد پستهای سازمانی، بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب، افرادی را به صورت ساعتی یا کار معین برای حداکثر یک سال به کارگیرند. نظر به این که مصوبه مورد اعتراض نیز در مقام انتصاب و به کارگیری است و نه استخدام از طرفی در قوانین دلیلی مبنی بر این که لزوماً مدیر حرفه ای باید از مستخدمین رسمی انتخاب شود وجود ندارد»، ثانیاً بند ب ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه مصوب 1395 نیز انتصاب نیروهای قراردادی را در پست‌های سازمانی به طور مطلق تجویز نموده است و به موجب ماده 6 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 پست سازمانی:« عبارت است از جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاه های اجرایی برای انجام وظایف و مسئولیت های مشخص پیش بینی و برای تصدی یک کارمند در نظر گرفته می شود. پست‌های ثابت صرفا برای مشاغل حاکمیتی که جنبه استمرار دارد ایجاد خواهد شد.» لذا اعم از پست های حاکمیتی و غیر حاکمیتی می باشد و ثالثاً ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری در مقام بیان شرایط استخدام رسمی و پیمانی است، درحالی که انتصاب کارکنان اعم از رسمی، پیمانی و قراردادی در پست های سازمانی موضوعی متفاوت از استخدام می باشد و صرفاً در مواردی که قانونگذار تصریحاً یکی از شروط انتصاب به پستی را رسمی بودن مقرر داشته باشد رعایت این شرط لازم است و در سایر موارد انتصاب نیروهای پیمانی و قراردادی به پست های سازمانی منع قانونی ندارد، بنابراین با توجه به مراتب فوق و به تبعیت از رأی هیات عمومی مقرره های مورد شکایت  مغایرتی با قانون نداشته و قابل ابطال تشخیص داده نمی شود و رأی به رد شکایت صادر می شود.

این رأی مستند به بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صادر و ظرف بیست روز پس از صدور، از سوی ده تن از قضات یا رئیس محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض می باشد.

رضا فضل زرندی- رئیس هیات تخصصی استخدامی