عدم صلاحیت وضع قاعده الزام‌آور از سوی وزارت کار در خصوص بیمه بیکاری
عدم صلاحیت وضع قاعده الزام‌آور از سوی وزارت کار در خصوص بیمه بیکاری (رأی شماره ۱۹۳۲ مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۱۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)
تاریخ دادنامه : ۱۳۹۷/۱۰/۱۸
شماره دادنامه: ۱۹۳۲
شماره پرونده : ۱۷۲۶/۹۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان علی کیانی و افشین کیانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۲۳۱۷۷۷ـ ۱۳۹۴/۱۲/۱ مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
گردش کار: شکات به موجب دادخواستی، ابطال بخشنامه شماره ۲۳۱۷۷۷ـ ۱۳۹۴/۱۲/۱ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
احتراماً به استحضار می‌رساند وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به استناد بخشنامه شماره ۲۳۱۷۷۷ـ ۱۳۹۴/۱۲/۱ یکی از شرایط دریافت مقرری بیمه بیکاری را داشتن کارت خدمت نظام وظیفه عنوان داشته است این در حالی است که مطابق ماده ۱ قانون بیمه بیکاری که به صراحت اشعار داشته است کلیه مشمولین قانون تأمین اجتماعی که تابع قانون کار و کشاورزی هستند مشمول مقررات قانون بیمه بیکاری می‌باشند و با توجه به اینکه قانون صدرالاشاره حمایتی می‌باشد می‌بایست کلیه تفاسیر مواد قانونی آن به نفع بیمه شده باشند و در هیچ یک از مواد قانون بیمه بیکاری برای دریافت مقرری بیمه بیکاری اشاره‌ای به داشتن کارت خدمت ننموده است و همان طور که مستحضر هستید اولویت بر این اساس می‌باشد:
۱ـ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رأس کلیه قـوانین قرار دارد و سپس قانون عـادی توسط مجلس جهت تکمیل و در راستای قانون اساسی تصویب می‌گردد و آیین‌نامه‌ها نیز جهت تکمیل قانون عادی توسط مجلس تصویب می‌شوند و سپس بخشنامه‌ها و دستورات اداری در جهت تکمیل آیین‌نامه‌ها و قوانین عادی توسط سازمانها و ادارات ذی ربط صادر می‌گردد حال آن که بخشنامه فوق‌الذکر بر خلاف قانون عادی (ماده ۱ قانون بیمه بیکاری) صادر گردیده و علاوه بر اینکه به تکمیل قانون کمکی نکرده است بلکه بر خلاف قانون صادر گردیده است.
۲ـ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به استناد ماده ۱۰ قانون خدمات وظیفه عمومی عنوان داشته هر گونه امور مربوط به دریافت مستمری مستلزم ارائه مدرک دال بر رسیدگی وضع مشمولین می‌باشد (ماده ۱۰ قانون خدمت وظیفه عمومی بند ز) حال آن که ماده ۱۰ به صراحت عنوان داشته دریافت مستمری مستلزم داشتن کارت خدمت می‌باشد نـه دریافت مقرری چـرا که مستمری یعنی چیزی که از تاریخ خاصی شروع و تا تاریخ نا معلوم ادامه پیدا می‌کند که ممکن است مستمری حتی بعد از فوت بیمه شده نیز ادامه پیدا کند اما مقرری یعنی اینکه طبق یک قرارداد و شرایط خاص دارای تاریخ شروع و پایان مشخص می‌باشد پس اساساً استناد به ماده ۱۰ بدون پایه و اساس بوده است.
۳ـ مجدداً وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با استناد به ماده۹ قانون کار بنـد الف که در خصوص مشروعیت می‌باشد عدم داشتن کارت پایان خدمت نمی‌تواند باعث ابطال قرارداد منعقده بین کارگر و کارفرما باشد چرا که اولاً: فقط به صرف عدم کارت خدمت یک قرارداد نمی‌تواند ابطال شود و این از موارد ابطال و بطلان نمی‌باشد. دوماً: در صورت اجرایی شدن این بخشنامه روابط کارگر و کارفرما و در نهایت بحث اشتغال دچار هرج و مرج می‌شود به عنوان مثال ماده ۱۴۸ قانون کار کارفرما را مکلف به بیمه نمودن کارگران خود نموده است و هیچ بند و تبصره‌ای وجود ندارد و هزاران رأی در ادارات مختلف کار صادر گردیده مبنی بر مکلف نمودن کارفرما به بیمه نمودن کارگران خود (مطابق آراء وحدت رویه ۲۹ و ۳۰ ـ ۱۳۸۶/۱/۲۶) که بخش زیادی از این افراد فاقد کارت خدمت بـوده‌اند پس امـروز کارفرما می‌توانـد بـه بهانه این مـوضوع و عـدم مشروعیت قرارداد از تکالیف قانونی خود امتناع نماید (به استناد بخشنامه مورد اشاره) و همان طور که مستحضر هستید مقام معظم رهبری به کرات به مسئولین گوشزد کرده که موانع اشتغال جوانان را از بین برده اما در بخشنامه مذکور علاوه بر اینکه موانع اشتغال را مرتفع ننموده بلکه با استناد به امور غیرمرتبط موانعی را نیز برای اشتغال ایجاد نمودند حال اینکه با توجه به وضعیت سیاسی و اجتماعی کنونی کشور که در مسیر پیشرفت می‌باشد نمی‌بایست چنین مانعی برای اشتغال ایجاد شود چرا که امر اشتغال در هر کشور و ملتی یک بحث ملی و فرا ملی می‌باشد و مسائل مربوط به اشتغال کشور می‌تواند حتی در روابط بین‌المللی نیز تأثیرات به سزایی داشته باشد.
لذا در پایان با توجه به مراتب فوق و اینکه در حال حاضر جوانان زیادی به دلایل قهری فرصت شغلی خود را از دست داده‌اند و متقاضی دریافت مقرری بیمه بیکاری می‌باشند، خواستار صدور دستور موقت مبنی بر عدم لحاظ نمودن کارت خدمت در شرایط دریافت مقرری بیکاری و سپس ابطال بخشنامه فوق‌الذکر مورد تقاضاست. در پایان یادآور می‌گردد با توجه به اینکه چنانچه آن مرجع نسبت به صدور دستور موقت اقدام ننماید بدون شک حق و حقوق تعداد زیـادی از بیمه شدگان کـه فاقـد کارت خـدمت و متقاضی دریـافت مقرری بیکاری هستند پـایمال و قابل جبـران نمی‌باشد. »
متن بخشنامه مورد اعتراض به شرح زیر است:
« مدیران کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی سراسر کشور
سلام علیکم
احتراماً، نظر به استعلام واحدهای اجرایی سراسر کشور مبنی بر ضرورت یا عدم ضرورت اخذ کارت پایان خدمت به عنوان یکی از مدارک لازم جهت برقراری بیمه بیکاری و عدم وجود رویه واحد در این زمینه، موضوع به صورت ویژه در جلسه مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۱۷ کمیته هماهنگی ستادی بیمه بیکاری مطرح و پس از بحث و بررسی پیرامون آن، نتیجه به شرح ذیل جهت بهره‌برداری و ابلاغ به کلیه واحدهای تابعه به‌منظور وحدت رویه، ارسال می‌گردد.
۱. به استناد ماده «۱۰» قانون خدمت وظیفه عمومی که مشمولین وظیفه را برای انجام هر گونه امور مستلزم ارائه مدرکی دال بر رسیدگی به وضع مشمولیت آنان در اداره وظیفه عمومی دانسته است.
۲. به استناد مفاد ماده «۹» قانون کار، یکی از شرایط صحت قرارداد کار را مشروعیت آن می‌داند.
لذا با عنایت به ارجحیت نظم و انظباط عمومی و ارتباط نظام مند قوانین و مقررات در این خصوص، مقرر گردید از این پس ارائه کارت پایان خدمت یا مدرکی دال بر رسیدگی به وضعیت مشمولین، جهت تشکیل پرونده بیمه بیکاری الزامی گردد. خواهشمند است دستور فرمایید ضمن اعلام مراتب به واحدهای زیر مجموعه در شهرستانها، پیگیری لازم جهت نظارت بر اجرای آن توسط جنابعالی و همکاران مرتبط صورت پذیرد. ـ مدیر کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری »
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌موجب لایحه شماره ۱۹۲۳۲ـ ۱۳۹۷/۲/۹ توضیح داده است که:
«جناب آقای دربین
مدیر کل محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً بازگشت به ابلاغنامه مورخ ۱۳۹۶/۱۲/۸ در خصوص پرونده به شماره بایگانی ۹۶۰۱۷۲۶ موضوع شکایت آقایان علی کیانی و افشن کیانی به طرفیت این وزارتخانه، به‌خواسته ابطال نامه شماره ۲۳۱۷۷۷ـ ۱۳۹۴/۱۲/۱ اداره کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری، به پیوست تصویر لایحه دفاعیه به شماره ۹۶۷۸ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۸ اداره کل مذکور جهت استحضار ایفاد می‌گردد. »
متن لایحه دفاعیه به شماره ۹۶۷۸ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۸ مدیر کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری، مورد اشاره در لایحه مدیر کل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به شرح زیر است:
«جناب آقای دکتر ولی پور
مدیر کل محترم دفتر حقوقی
سلام علیکم
احتراماً، بازگشت به نامه شماره ۴۰۴۸ ـ ۱۳۹۷/۱/۱۹ در خصوص عدم لحاظ نمودن کارت پایان خدمت جهت برقراری بیمه بیکاری آقایان افشین کیانی و علی کیانی، لایحه دفاعیه به شرح ذیل برای استحضار و صدور دستور مقتضی ارسال می‌گردد.
۱ـ مطابق ماده (۱) قانون بیمه بیکاری؛ «کلیه مشمولین قانون تأمین اجتماعی که تابع قوانین کار و کار کشاورزی هستند مشمول مقررات این قانون می‌باشند.» به عبارتی ماده فوق حوزه مشمولان این قانون را معین کرده بنابراین فرد متقاضی علاوه بر اینکه باید مشمول قانون تأمین اجتماعی باشد باید مشمول قانون کار نیز باشد.
۲ـ همان گونه که استحضار دارید به لحاظ قرار گرفتن رابطه قرارداد کار با وضع قانون کار در حوزه حقوق عمومی و ارتباط تنگاتنگ حقوق عمومی با امنیت اجتماعی و نظام فرهنگ کار حاکم بر کشور مطابق نص صریح ماده (۱۰) قانون کار؛ «برای صحت قرارداد کار در زمان بستن قرارداد رعایت شرایط ذیل الزامی است: الف: مشروعیت مورد قرارداد ب ـ معین بودن موضوع قرارداد ج ـ عدم ممنوعیت قانونی و شرعی طرفین در تصرف اموال یا انجام کار مورد نظر.» بر مبنای استدلال و با عنایت به اینکه قانونگذار به‌ملاحظات مختلف با منشاء حقوق عمومی مطابق بند (ج) ماده (۱۰) قانون کار؛ عدم ممنوعیت قانونی و شرعی طرفین در تصرف اموال یا انجام کار مورد نظر را مقرر نموده در نتیجه افرادی که مطابق ماده ۵۸ مکرر قانون نظام وظیفه در موعد مقرر برای خدمت نظام وظیفه مراجعه ننموده‌اند و هم کارفرمایی که این نوع از افراد را بکارگیری نموده‌اند مرتکب جرم شده‌اند بنابراین افراد فراری از نظام وظیفه مستحق مجازات مقرر و متناسب با بزه انجام شده می‌باشند بنابراین قرارداد افراد مذکور مطابق نص صریح ماده (۱۰) قانون کار ممنوعیت داشته مع ذلک رابطه قرارداد کاری حاکم نه تنها قانونی نبوده بلکه به زبان ساده‌تر پنهانی و به صورت قاچاقی و بر خلاف مصالح ملی و کشور بوده بنابراین قرارداد این نوع از افراد از ابتدا دوره شمول خدمت سربازی مستند به ماده (۱۰) قانون کار و ماده ۵۸ مکرر قانون نظام وظیفه، فاقد صحت و باطل بوده است. مع‌الوصف این نوع از متقاضیان فاقد شرایط ماده (۱) قانون بیمه بیکاری یعنی (شمول قانون کار و قانون تأمین اجتماعی) هستند بنابراین پرداخت بیمه بیکاری به این افراد بر خلاف قوانین و مقررات یادشده و خلاف مصالح ملی و موجب تخریب فرهنگ سالم کاری و تزلزل زنجیره نظام روابط کار و تشویق افراد خاطی و بی‌مسئولیت در قبال مصالح ملی و کشور است.
۳ـ نامه این اداره کل ناظر بر آن دسته از متقاضیان بیمه بیکاری است که یا به سن تکلیفی دوره خدمت نظام وظیفه نرسیده‌اند و به دلایل قانونی مورد تأیید نظام وظیفه از معافیت موقت یا معافیت دائم برخوردارند و یا حتی مشمولان خدمت نظام وظیفه که دفترچه اعزام به خدمت دریافت کرده‌اند و از نظر قانونی فراری محسوب نمی‌شوند نیست، این نوع از متقاضیان مطابق جدول (۷) قانون بیمه بیکاری می‌توانند از این مقرری استفاده نمایند همچنین مطابق ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی بیمه بیکاری؛ مقرری بیمه شدگانی که در حین استفاده از مقرری بیمه بیکاری به خدمت وظیفه عمومی اعزام می‌گردند در صورتی که متأهل باشند قطع نمی‌گردد و در صورتی که مجرد باشند پس از پایان خدمت وظیفه عمومی در صورت عدم اشتغال، با معرفی واحد کار و امور اجتماعی مجدداً نسبت به باقیمانده مدت استحقاقی، مقرری آنان برقرار خواهد شد.
۴ـ با عنایت به مراتب فوق چنانچه ملاحظه می‌فرمایید ارائه مدارکی اعم از دفترچه اعزام به خدمت یا کارت پایان خدمت موقت یا دائم یا معافیت صرفاً برای احراز وضعیت متقاضی از باب عدم ممنوعیت قانونی توضیح داده شده است بنابراین هیچگونه جنبه ایجاد مقررات جدید به تبع نامه این اداره کل متصور نبوده و نخواهد بود. مع الوصف ضمن درخواست رد شکایت نامبرده در صورت صلاحدید، کارشناسان این اداره کل آمادگی حضور در جلسه رسیدگی و پاسخگویی به سوالات احتمالی را اعلام می‌نمایند. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۱۰/۱۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه مطابق ماده ۶۲ قانون خدمت وظیفه عمومی استخدام مشمولان به‌طور کلی در وزارتخانه‌ها و مؤسسات وابسته به دولت و در کارخانه‌ها و کارگاه‌ها و مؤسسات خصوصی بدون داشتن معافیت دائم ممنوع اعلام شده است و به موجب بند ج ماده ۹ قانون کار، عدم ممنوعیت قانونی و شرعی طرفین در تصرف اموال یا انجام کار مورد نظر از جمله شرایط صحت قرارداد کار در زمان بستن قرارداد است و هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری به موجب رأی شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۲۴۸ ـ ۱۳۹۷/۸/۲۰ مصوبه ناظر بر عدم شمول احکام قانون کار بر اشخاص فاقد کارت پایان‌خدمت یا کارت معافیت دائم را ابطال نکرده است و از طرفی به موجب ماده یک قانون بیمه بیکاری، مشمولین قانون تأمین اجتماعی که تابع قانون کار هستند مشمول مقررات قانون بیمه بیکاری قرار گرفته‌اند، در نتیجه کسانی که تابع قانون کار نیستند داخل در شمول قانون بیمه بیکاری قرار نمی‌گیرند. با توجه به مراتب مفاد بخشنامه شماره ۲۳۱۷۷۷ـ ۱۳۹۴/۱۲/۱ مدیر کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منطبق با قانون است و از حیث محتوا و ماهیت قابل ابطال نیست لیکن از آنجا که طبق مفاد رأی شماره ۹۵۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۵۳۸ ـ ۱۳۹۵/۸/۱۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، هر یک از وزیران در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد و چون بخشنامه مورد اعتراض توسط مقام غیرصلاحیتدار صادر شده است، از حیث خارج بودن از حدود اختیارات مقام صادر‌کننده مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
