ابطال دستورالعمل شماره ۴۰ روابط کار وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی (دادنامه شماره ۵۰۶ مورخ ۱۳۹۶/۵/۳۱ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۵/۳۱
شماره دادنامه: ۵۰۶
کلاسه پرونده: ۶۱۹/۹۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت زرنشان زرند با وکالت خانم‌ها کافیه نظیری و الهام اهردهی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل شماره (۴۰) روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به شماره ۴۹۲۰۷ ـ ۱۳۹۴/۳/۱۹
گردش‌کار: خانم‌ها کافیه نظیری و الهام اهردهی به وکالت از شرکت زرنشان زرند به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل شماره (۴۰) روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به شماره ۴۹۲۰۷ ـ ۱۳۹۴/۳/۱۹ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام به استحضار می‌رساند: معاون روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی دستورالعملی تحت عنوان «دستورالعمل شماره ۴۰ روابط کار» به شماره ۴۹۲۰۷ ـ ۱۳۹۴/۳/۱۹ صادر نموده که مبتنی بر این است:
ماده ۱ـ از تاریخ ابلاغ این دستورالعمل و به استناد اصل دائمی بودن قرارداد کار در کارهای با ماهیت مستمر، مستنبط از ماده ۷ قانون کار، انعقاد قرارداد کار مدت موقت زیر یکسال در کارهای ماهیتاً مستمر مشروط به بقای کارگاه و کار، ممنوع است و کارفرمایان مکلف هستند در صورت انعقاد قرارداد مدت موقت، قرارداد مزبور را حداقل به مدت یکسال منعقد نمایند.
ماده ۲ـ چنانچه قراردادی کمتر از یکسال منعقد شود، با لحاظ شرایط مذکور در ماده (۱) در حکم قرارداد یک ساله محسوب خواهد شد. اینک نظر به اینکه به دلایل زیر این دستورالعمل در مغایرت آشکار با قانون کار و قانون رفع برخی از موانع تولید و رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۷۹ـ ۱۳۷۵/۸/۱۲ بوده و نتیجه اجرای آن تخلف در اجرای قوانین و مقررات و رأی هیأت عمومی مزبور می‌باشد، لذا مستنداً به بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال دستورالعمل مزبور مورد استدعاست.
۱ـ در دستورالعمل شماره ۴۰ مزبور، با استنباط ناصحیح از ماده ۷ قانون کار، دائمی بودن قرارداد را در قراردادهای کار با ماهیت مستمر به عنوان یک اصل قرار داده و بر مبنای آن انعقاد قرارداد کار برای کمتر از یکسال را ممنوع اعلام کرده است و حال آن که در ماده ۷ قانون کار، در تعریف قرارداد کار صراحتاً «مدت موقت» مورد تأیید قرار گرفته است و سپس وفق تبصره ۲ آن در کارهای با طبیعت مستمر، تنها در صورتی که «مدت» در قرارداد ذکر نشود، قرارداد دائمی تلقی می‌گردد. که مفهوم مخالف آن این است که در کارهایی که ماهیتاً جنبه مستمر دارند، اگر در قرارداد کار «مدت» ذکر گردد، قرارداد «موقت» محسوب خواهد شد. به این ترتیب قانون کار اجازه داده است که قرارداد کار موقت با کارگران منعقد گردد و هرگز محدودیت یا سقفی برای مدت قرارداد، قائل نشده که کمتر یا بیشتر از آن، موجب عدم اعتبار قرارداد و یا تعیین مدت مشخص برای قرارداد، برخلاف مدت مذکور در قرارداد باشد. به عبارت دیگر دستورالعمل شماره ۴۰ مورد نظر که کارفرمایان را مکلف به انعقاد قرارداد به مدت حداقل یک سال نموده و در فراز بعدی، حتی فراتر از این تکلیف، قراردادهای کمتر از یکسال را در حکم قرارداد یکساله محسوب نموده است، و در واقع اعتبار قرارداد کمتر از یکسال را خدشه‌دار نموده و اراده طرفین را در تنظیم آن بی‌اعتبار نموده است، در مغایرت آشکار با ماده ۷ قانون کار و تبصره ۲ آن می‌باشد.
۲ـ در هیچ یک از مواد قانون کار و بویژه در موادی که به قراردادهای کار موقت اشاره صریح یا ضمنی گردیده است، هرگز مدت مشخص و معینی تعیین نشده است و قراردادهای کار موقت با هر مدت که مورد نظر طرفین قرارداد باشد، معتبر تلقی گردیده است که در چند مورد به آنها اشاره می‌شود:
۱ـ۲ـ بند «و» ماده ۱۰ قانون کار که تعیین مدت قرارداد را (بدون تعیین سقف یا محدودیت) از موارد ضروری در تنظیم قرارداد کار دانسته است.
۲ـ۲ـ بند «د» ماده ۲۱ قانون کار که انقضاء مدت را در قراردادهای کار با مدت موقت، یکی از طرق خاتمه قرارداد کار شناخته است. که در این ماده نیز به محدودیت سقف قرارداد کار (یکساله بودن) اشاره ای نشده است.
۳ـ۲ـ ماده ۲۴ قانون کار که پرداخت مزایای پایان کار (سنوات خدمت) را تنها برای مواردی که کارگر با قرارداد کار موقت، یکسال یا بیشتر به کار اشتغال داشته و برای هر سال سابقه، اعم از متوالی و اوب، «یک ماه» حقوق تعیین نموده است، دلالت صریح دیگری بر مغایرت بین و آشکار دستورالعمل شماره ۴۰ با قانون دارد زیرا ماده مزبور با پیش‌بینی قرارداد کار برای یکسال یا بیشتر و استحقاق کارگر در این حالت برای دریافت مزایای پایان کار، در واقع قرارداد کار برای کمتر از یکسال را نیز تأیید و تنفیذ نموده لکن چنین کارگری را مستحق دریافت مزایای پایان کار ندانسته است.
۳ـ از سوی دیگر به منظور پایمال نشدن حقوق حقه کارگرانی که قرارداد کار برای کمتر از یکسال دارند، قانون رفع برخی از موانع تولید مصوب سال ۱۳۸۷ که مجدداً در اردیبهشت ماه سال ۱۳۹۴ تمدید گردید، در ماده ۸ قانون مزبور مصوب سال ۱۳۸۷ و ماده ۴۱ همان قانون مصوب سال ۱۳۹۴، در رابطه با اصلاحات مربوط به قانون کار، در تبصره ۴ مواد مزبور، کارفرمایان را موظف نموده است که به کارگران با قرارداد موقت به نسبت مدت کارکرد، مزایای قانونی پایان کار را به مأخذ هر سال «یک ماه» آخرین مزد پرداخت نمایند. به این ترتیب دستورالعمل شماره ۴۰ با قانون رفع برخی از موانع تولید نیز در تعارض آشکار می‌باشد، زیرا اگر طبق این دستورالعمل، قرارداد کار کمتر از یکسال معتبر نبوده و عملاً از دیدگاه مقام صادرکننده این دستورالعمل، قرارداد کار کمتر از یکسال باید تا یکسال ادامه یابد، قانون رفع برخی از موانع تولید که پرداخت مزایای پایان کار (بازخرید خدمت) را برای کارگران قراردادی با کمتر از یکسال نیز پیش‌بینی و مبلغ آن را اسب با مدت کارکرد تعیین نموده است، سالبه به انتفاء موضوع بوده و محملی نمی یافت وگرنه در واقع قانونگذار با تصویب قانون مزبور عمل لغو نموده است که عمل لغو از قانونگذار بعید است.
۴ـ همچنین در خصوص مغایرت دستورالعمل مزبور با دادنامه شماره ۱۷۹ ـ ۱۳۷۵/۸/۱۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز معروض می‌دارد که همان گونه که هیأت دیوان عدالت اداری اشراف دارند، دادنامه مزبور متعاقب شکایتی با موضوع درخواست ابطال بخشنامه ۳۵۷۲۲/ن ـ ۱۳۷۳/۲/۱۵ اداره کل نظارت و تنظیم روابط کار و امور اجتماعی، صادر گردید، که بخشنامه مزبور مبتنی بر این بود «در صورت تمدید مدت قراردادهای کار مدت معین برای مدت معین دیگر، قرارداد کار نامحدود و یا به عبارت دیگر مستمر نخواهد بود.» این دادنامه فوق‌الذکر هیأت عمومی با این استدلال که مستفاد از مفهوم مخالف تبصره ۲ ماده ۷ قانون کار سال ۱۳۶۹ این است که در صورت ذکر مدت در قرارداد کار، قرارداد تنظیمی موقت و غیر دائمی خواهد بود، دستورالعمل مورد اعتراض را خلاف قانون تشخیص ندادند. بنابراین دادنامه صادره از هیأت عمومی نیز که دستورالعمل مربوط به تمدید قراردادهای کار را (بدون اینکه برای مدت هر قرارداد سقفی یا مدت معینی تعیین شده باشد) پذیرفته است و اگر بنا بود که مدت مشخصی (حداقل یک سال بنا به دستورالعمل شماره ۴۰) در قرارداد کار ذکر شود تا آن قرارداد معتبر باشد، یقیناً از دید تیزبین قضات دیوان عدالت اداری پنهان نمی‌ماند.
در خاتمه با عنایت به موارد پیش گفته که مغایرت دستورالعمل شماره ۴۰ روابط کار را با قانون کار و قانون رفع برخی از موانع تولید و رأی شماره ۱۷۹ـ ۱۳۷۵/۵/۱۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اثبات می‌نماید، تقاضای ابطال دستورالعمل مزبور را استدعا نموده و اضافه می‌نماید که برخلاف آنچه که در مقدمه دستورالعمل مزبور آمده که صدور آن را به منظور ساماندهی قراردادهای کار مدت موقت و صیانت از نیروی کار و صیانت از بنگاههای اقتصادی اعلام نموده اند، به نظر می‌رسد که نتیجه اجرای چنین دستورالعملی دقیقاً معکوس بوده و نه تنها در قراردادهای کار با مدت موقت تشتت و ناهماهنگی ایجاد خواهد نمود بلکه در تداوم و تعالی فعالیتهای بنگاههای اقتصادی که بالطبع در صیانت و امنیت شغلی نیروی کار، عامل تعیین‌کننده می‌باشد نیز اثرات سوء و زیانباری خواهد گذارد.»
دستورالعمل مورد اعتراض به قرار زیر است:
«مدیران کل محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی استانها
سلام علیکم
به منظور ساماندهی قراردادهای کار مدت موقت و برای صیانت از نیروی کار که در نهایت صیانت از بنگاههای اقتصادی را نیز در بر دارد، این دستورالعمل برای اجرا ابلاغ می‌گردد. مقتضی است دستور فرمایید به طور دقیق مفاد این دستورالعمل رعایت شود.
ماده ۱ـ از تاریخ ابلاغ این دستورالعمل و به استناد اصل دائمی بودن قرارداد کار در کارهای با ماهیت مستمر، مستنبط از ماده (۷) قانون کار، انعقاد قرارداد کار مدت موقت زیر یک سال در کارهای ماهیتاً مستمر مشروط به بقای کارگاه و کار، ممنوع است و کارفرمایان مکلف هستند در صورت انعقاد قرارداد مدت موقت، قرارداد مزبور را حداقل به مدت یک سال منعقد نمایند.
ماده ۲ـ چنانچه قراردادی کمتر از یک سال منعقد شود، با لحاظ شرایط مذکور در ماده (۱) در حکم قرارداد یک ساله محسوب خواهد شد.
ماده ۳ـ مدیران کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استانها مکلف هستند بر اجرای مفاد این دستورالعمل نظارت نمایند.ـ معاون وزیر»
مدیرکل دفتر حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره ۱۶۴۴۰۳ـ۱۳۹۴/۸/۲۴، نامه شماره ۱۵۸۹۱۴ ـ ۱۳۹۴/۸/۱۷ اداره کل روابط کار و جبران خدمت وزارت مذکور را ارسال کرده است که آن به قرار زیر است:
«جناب آقای ولی پور
مدیرکل محترم حقوقی
با سلام و احترام
بازگشت به نامه شماره ۱۴۱۹۱۷ـ۱۳۹۴/۷/۲۱ در خصوص دادخواست خانم کافیه نظری به خواسته ابطال دستورالعمل شماره (۴۰) روابط کار به آگاهی می‌رسانم:
دستورالعمل مزبور با توجه به دستور معاون روابط کار هامش نامه شماره ۳۱۰ـ ۱۵۴۵۸ ـ ۱۳۹۴/۳/۲۵ آقای محسن خلیلی عراقی رئیس هیأت مدیره کانون عالی انجمنهای صنفی کارفرمایی ایران لغو گردیده است، لذا دادخواست خواهان سالبه به انتفاء موضوع می‌باشد و در نتیجه تقاضای رد شکایت خواهان را دارم. خواهشمندم دستور فرمایید موضوع به دیوان عدالت اداری منعکس گردد.»
نامه شماره ۳۱۰ـ ۱۵۴۵۸ـ ۱۳۹۴/۳/۲۵ رئیس هیأت مدیره کانون عالی انجمنهای صنفی کارفرمایی ایران به قرار زیر است:
«جناب آقای مهندس هفده تن
معاون محترم روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
با سلام و احترام
به استحضار می‌رساند: حفظ اشتغال موجود و امنیت شغلی کارگران شریف از موارد بسیار مهمی است که این کانون عالی نیز سعی می‌نماید به هر نحو ممکن در جهت تحقق آنها همه گونه همکاری را به عمل آورد.
لذا چون به نظر می‌رسد اجرای مفاد دستورالعمل شماره (۴۰) روابط کار نیاز به بررسی بیشتر با حضور نمایندگان کارفرمایان و نمایندگان کارگران و مسئولین وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی دارد. تقاضا می‌نماید تا انجام جلسات مربوطه در این زمینه و حصول نتیجه قابل عمل، دستور فرمایید در صورت امکان فعلاً مفاد دستورالعمل اشاره شده اجرا نگردد.ـ ریاست هیأت مدیره»
معاون وزیر در هامش این نامه نوشته است که:
«مدیران کل محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی
با سلام
احتراماً، نظر به درخواست کانون عالی انجمنهای صنفی کارفرمایی ایران مبنی بر برگزاری جلسات کارشناسی بیشتر سه جانبه تا اجماع کامل شرکاء اجتماعی دولت پیرامون موضوع دستور فرمایید اجرای دستورالعمل شماره ۴۰ عجالتاً کان لم یکن و متوقف گردد. ـ معاون وزیر»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۵/۳۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
از تبصره ۲ ماده ۷ قانون کار مصوب سال ۱۳۶۹ مبنی بر اینکه درکارهایی که طبیعت آنها جنبه مستمر دارد در صورتی که مدتی در قرارداد ذکر نشود، قرارداد دائمی تلقی می‌شود، مستفاد می‌شود که در صورت ذکر مدت در قرارداد کار ولو آن که طبیعت آن جنبه مستمر داشته باشد، قرارداد کار موقت تلقی می‌شود، بنابراین احکام مقرر در دستورالعمل شماره ۴۰ روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که انعقاد قرارداد کار موقت زیر یکسال در کارهای با طبیعت مستمر را ممنوع اعلام کرده و کارفرمایان را به انعقاد قرارداد حداقل یکساله تکلیف کرده است مغایر حکم تبصره ۲ ماده ۷ قانون کار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی