ابطال بند ۵ دستورالعمل شماره ۲۲ روابط کار در خصوص تعیین ساعات نوبت‌های کاری خارج از اراده قانونگذار (دادنامه شماره ۲۱۷۹-۲۱۸۰ مورخ ۲۷/۷/۱۴۰۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
شماره دادنامه: ۲۱۷۹-۲۱۸۰
تاریخ دادنامه: ۲۷/۷/۱۴۰۰
شماره پرونده: ۰۰۰۰۳۲۰ و ۹۹۰۳۲۳۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان محسن کریمی زندی و عیسی حسن زاد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۵ دستورالعمل شماره ۲۲ معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به شماره ۱۲۸۷۷۶ مورخ ۱۹/۱۱/۱۳۹۰
ابطال بند ۵ دستورالعمل شماره ۲۲ روابط کار
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال بند ۵ دستورالعمل شماره ۲۲ معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به شماره ۱۲۸۷۷۶ مورخ ۱۹/۱۱/۱۳۹۰ را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
“دستورالعمل شماره ۲۲ روابط کار
مدیران کل محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان ها
۱- درخواست ابطال دستورالعمل مورد شکایت، در راستای حمایت از تولید است.
۲- نظر به اینکه در خصوص نوبت‌کاری موضوع مواد ۵۵ و ۵۶ قانون کار، برداشت‌ها و رویه‌های مختلفی وجود دارد، که موجب تشتت وحدت رویه شده است، مصوبه اقدام به تصویب بند ۵ دستورالعمل به این صورت نموده است: مصوبه مواد ۵۵ و ۵۶ قانون کار را به میل خود تفسیر نموده است، که چنانچه نیم یا بیش از نیمی از ساعات هر نوبت کاری با هر یک از نوبت‌های پیش‌فرض مقنن منطبق باشد، همان نوبت تلقی می‌گردد و مثال‌هایی نیز زده شده است.
۳- قانون اساسی: الف) تعارض با اصل ۵۸: اقدام به قانونگذاری صرفاً در صلاحیت مجلس شورای اسلامی می‌باشد؛ حال آنکه واضع مصوبه مورد شکایت، اقدام به قانونگذاری کرده است.
ب) تعارض با اصل ۷۳: در حالی که تفسیر قانون در صلاحیت مجلس است، اما مصوبه مورد شکایت، اقدام به تفسیر مواد ۵۵ و ۵۶ قانون کار نموده است؛ به نحوی که در نوبت‌کاری در ساعت ۱۹ عصر تا ۷ صبح به گونه¬ای اقدام کرده که به نوعی تفسیر قانون محسوب می¬گردد.
ج) تعارض با اصل ۱۳۸: مفهوم مخالف اصل ۱۳۸، آن است که سایر مراجع (غیر از هیأت وزیران و وزرا) مانند معاونت‌های هر یک از وزارتخانه‌ها –همچون معاونت روابط کار که واضع مقرره مورد شکایت است-، حق صدور تصویب‌نامه، آیین‌نامه و دستورالعمل را ندارد.
۳- سایر قوانین: الف) ماده ۹۰ قانون دیوان عدالت اداری: با توجه به اینکه عدم وجود مجوز قانونی برای معاونت روابط کار مبنی بر صدور دستورالعمل اجرایی طبق دادنامه‌های هیأت عمومی به شماره ۴۸۲ (مورخ ۱۹/۳/۱۳۹۳)، ۴۷۳ (مورخ ۲۵/۱۱/۱۳۹۱)، شماره ۱۶۹۲ (مورخ ۱/۸/۱۳۹۷)، ۵۳۷ (مورخ ۱۸/۸/۱۳۹۵) و شماره ۵۳۸ (مورخ ۱۸/۸/۱۳۹۵) دلالت بر این دارند که معاونت روابط کار، خارج از اختیارات خود اقدام به صدور تصویب-نامه، دستورالعمل یا بخشنامه نموده است، بنابراین درخواست می‌گردد ضمن پذیرش ایرادات مذکور، به استناد ماده ۹۰ قانون دیوان عدالت، نسبت به طرح موضوع در هیأت عمومی و ابطال دستورالعمل شماره ۲۲ روابط کار رای مقتضی صادر گردد.
ب) نظر به شرح وظایف ۲۹ گانه اداره کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی (مرقوم در سایت وزارتخانه‌های مذکور) که به تأیید معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس ¬جمهور رسیده است، معاونت روابط کار، صلاحیتی در جهت تفسیر، تصویب و ابلاغ دستورالعمل اجرایی ندارد.
بنابراین به لحاظ مغایرت با قانون و خارج از حدود اختیار بدون ابطال مصوبه از زمان تصویب مورد استدعاست. در تصویب دستورالعمل مورد شکایت، اقدام به بسط و گسترش دامنه شمول قانون به خصوص در بند ۵ در رابطه با ماده ۵۶ قانون کار گردیده است و با طرح فرض قانونی مذکور در ماده ۵۳ قانون کار، سعی در تطبیق فرض ۱۲ ساعت کار با ۸ ساعت کار و تعریف ضابطه عقلایی برای آن نموده است تا به نتیجه مورد نظر خود مبنی بر تعلق فوق¬العاده نوبت¬کاری ۵؍۲۲ درصدی به آن برسد. لذا صدور مصوبه، خارج از صلاحیت واضع آن است. “
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای یکی از شاکیان به نام آقای عیسی حسن زاد ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۹۹-۳۲۳۷-۷ و ۶ مورخ ۲۹/۲/۱۴۰۰ ثبت دفتر هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:
“احتراماً نظر به پرونده کلاسه ۹۹۰۳۲۳۷ در خصوص شکایت اینجانب مبنی بر ابطال دستورالعمل شماره ۲۲ معاونت روابط کار و عطف به اخطاریه رفع نقص مورخ ۲۷/۲/۱۴۰۰ مبنی بر اعلام درخواست ابطال کل دستورالعمل و یا قسمتی از آن با عنایت به اینکه معاونت روابط کار به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی و شرح وظایف و اختیارات ۲۹ گانه مصوب معاونت منابع انسانی ریاست جمهوری این معاونت اختیار تدوین و صدور هیچ گونه دستورالعملی را ندارد. لذا بدین وسیله و دادخواست تقدیمی تقاضای ابطال بند ۵ آیین نامه مذکور به جهت نقض اصل ۷۳ قانون اساسی و تفسیر و توسعه مواد ۵۵، ۵۳ و ۵۶ قانون کار نموده است. همان گونه که استحضار دارید، اصل ۷۳ قانون اساسی تفسیر قوانین و مقررات با مرجع واضع آن یعنی مجلس شورای اسلامی است، لذا تفسیر قوانین و بسط و گسترش آن صرفاً از طریق تفسیر قانون یا وضع قانون جدید توسط مجلس باید صورت گیرد.
لیکن متاسفانه در تدوین دستورالعمل شماره ۲۲ معاون روابط کار با صدور و ابلاغ دستورالعمل مذکور اقدام به بسط و گسترش دامنه شمول قانون به خصوص در بند ۵ دستورالعمل در رابطه با ماده ۵۶ قانون کار نموده و با طرح فرض قانونی مذکور در ماده ۵۳ سعی در تطبیق فرض ۱۲ ساعت کار با ۸ ساعت کار و تعریف ضابطه عقلایی برای آن نموده است تا به نتیجه مورد نظر خود مبنی بر تعلق فوق العاده نوبت کاری ۵/۲۲ درصدی به آن نماید. لذا صدور چنین دستورالعملی از جانب هر یک از مقامات به غیر از مرجع واضع آن مورد پذیرش قانون و هیأت دیوان عدالت اداری نبوده و بنابراین خارج از اختیارات هیأت وزیران و وزیر کار، تعاون و رفاه اجتماعی و به طریق اولی معاون روابط کار می باشد که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه های شماره ۵۳۷ و ۵۳۸ مورخ ۱۸/۸/۱۳۹۵ به این موضوع صحه گذشته و اقدام به ابطال بندهای ۵، ۴ و ۳ دستورالعمل شماره ۳۸ و بندهای ۵، ۲ و ۱ بخشنامه شماره ۳ روابط کار نموده است. علی ایحال خواهشمند است به جهت تضییع حقوق سرمایه گذاران بخش تولید و پیشگیری از آسیب و تحمیل هزینه های مازاد به صنعت، ضمن بررسی دادخواست تقدیمی حکم به ابطال بند ۵ دستورالعمل شماره ۲۲ روابط کار از تاریخ تصویب آن به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صادر فرمایید.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“دستورالعمل شماره ۲۲ روابط کار
مدیران کل محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی استانها
«۵- با عنایت به اینکه تعیین ساعات شروع و پایان کار در نظام حقوق کار فعلی امری قراردادی است و به این ترتیب در هر کارگاه بنا به مقتضیات مربوط تعیین می‌گردد، مآلاً نوبت‌های تعیین‌شده در موارد کار نوبتی الزاماً بر ساعات پیش‌فرض مقرر قانونی که در بند ۲ فوق ذکر گردید دقیقاً منطبق نمی‌باشد و صور متنوع و گوناگونی دارد. در این گونه موارد برای تطبیق وضعیت نوبت کاری هر کارگاه با مفاد ماده ۵۶ قانون کار و تعیین فوق‌العاده مربوط لازم است معلوم گردد که هر یک از نوبت‌های کار مقرر با کدام یک از نوبت‌های پیش‌فرض مقنن در مواد ۵۵ و ۵۶ قانون کار قابل انطباق است. برای این انطباق ملاک و ضابطه عقلایی و مقرر در این دستورالعمل این است که چنانچه نیم یا بیش از نیمی از ساعات هر نوبت کاری مقرر با هر یک از نوبت‌های پیش‌فرض مقنن منطبق باشد، همان نوبت تلقی خواهد شد. برای مثال نوبتی که از ساعت ۸ صبح تا ۱۶ عصر تعیین شده است، نوبت صبح تلقی می¬شود؛ زیرا شش ساعت از آن در صبح و فقط ۲ ساعت از آن در عصر واقع شده است و به این ترتیب مطابق ضابطه فوق‌الذکر از آنجا که بیش از نیمی از ساعات این نوبت در صبح واقع است نوبت صبح تلقی می‌شود.
مثالی دیگر: چنانچه در یک کارگاه نوبت‌های کار در دو نوبت سامان داده شده باشد و ساعت شروع و پایان کار در نوبت اول از ساعت ۷ صبح تا ۱۹ عصر و در نوبت دوم از ۱۹ عصر تا ۷ صبح باشد، هفت ساعت از نوبت دوازده ساعته اول در صبح و پنج ساعت آن در عصر واقع است و لذا نوبت صبح تلقی می‌شود. در نوبت دوم نیز که ساعت شروع کار، ۱۹ عصر و پایان آن، ۷ صبح روز بعد می‌باشد، ۳ ساعت از آن نوبت در عصر و ۸ ساعت در شب و ۱ ساعت در صبح قرار می‌گیرد و به این لحاظ نوبت شب تلقی شده و با صورت نوبت کاری صبح و شب منطبق بوده و فوق‌العاده مربوط ۵/۲۲% می‌باشد». “
در پاسخ به شکایت مذکور، اداره کل حقوقی( معاونت امور مجلس، حقوقی و استانها) وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره ۳۴۰۰۱- ۲۹/۲/۱۴۰۰ نامه شماره ۳۰۰۶۱- ۲۵/۲/۱۴۰۰ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
“الف- در خصوص صلاحیت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در صدور دستورالعمل: ۱- با توجه به اصل ۱۳۸ قانون اساسی هر یک از وزیران در حدود وظایف خویش حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد لیکن مفاد این مقررات نباید با متن و روح قانون مخالف باشد.
۲- علاوه بر مقررات موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی، هر یک از وزرا حق صدور بخشنامه ها و دستورالعمل هایی را دارند که جنبه تبیین و تشریح قوانین و یا تنظیم امور داخلی و نظارت بر حسن اجرای قوانین را دارد. چنانچه در کتب حقوقی در تعریف بخشنامه یا دستورالعمل چنین آمده است: دستوراتی است که مقام مافوق در دستگاه های اجرایی خطاب به همکاران شاغل در قلمرو ماموریت خود صرفاً در مقام تبیین و بیان شیوه اجرای قوانین و مقررات و یا به منظور حسن اجرا و تنظیم امور داخلی صادر می نماید. بر همین مبنا معاونین وزیر در اداره وزارتخانه برای تمشیت امور حق صدور دستورالعمل را دارند.
۳- نظر به اینکه مراجع حل اختلاف کار در خصوص رسیدگی به دعاوی مربوط به نوبت کاری با سردرگمی روبرو بوده و در این خصوص همواره تشتت آراء وجود داشت. معاون وقت روابط کار وزارت متبوع، دستورالعمل شماره ۲۲ روابط کار را در راستای شفاف سازی صادر نموده که حاوی حکم جدیدی نیست بلکه صرفاً بیان و تشریح قواعد و مقررات موجود برای رفع ابهام و ایجاد وحدت رویه است. لذا صدور دستورالعمل مذکور نه تنها در صلاحیت مقام مزبور بوده بلکه امری ضروری و در راستای انجام وظایف است چرا که جلوگیری از صدور آراء متناقض و متعارض در موارد مشابه و جلوگیری از تبعیض بین کارگران با شرایط کار یکسان از وظایف اصلی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی می باشد.
ب- در خصوص بند ۵ دستورالعمل شماره ۲۲ روابط کار: ۱- با عنایت به ماده ۵۵ قانون کار «کار نوبتی عبارت است از کاری که در طول ماه گردش دارد، به نحوی که نوبت های آن در صبح یا عصر یا شب واقع می شود.» در ماده مذکور به صورت کلی و بدون قید ساعت کار عبارت صبح و عصر و شب به کار رفته است.
۲- ماده ۵۱ قانون کار حداکثر ساعت کار قانونی کارگر را ۸ ساعت در روز اعلام نموده است. از طرفی ماده ۵۳ این قانون نیز کار روز را کارهایی دانسته که زمان انجام آن از ساعت ۶ بامداد تا ۲۲ می باشد و کار شب را کارهایی می داند که زمان انجام آن بین ۲۲ تا ۶ بامداد قرار دارد، با جمع مواد مذکور با محاسبه هر ۸ ساعت برای هـر اوقات کاری، منظور از صبح از سـاعت ۶ بامداد تا ۱۴ بعدازظهر و منظور از عصـر از سـاعت ۱۴ تا ۲۲ و منظور از شب از ساعت ۲۲ تا ۶ بامداد است. لیکن با توجه به ماده ۵۶ قانون کار درکارهای نوبتی الزاماً ساعت کار بر ساعات پیش فرض مذکور دقیقاً منطبق نمی شود و صور متنوع و گوناگونی دارد. برای جلوگیری از تشتت آراء و تضییع حقوق کارگران و کارفرمایان، در مواردی که چارچوب و اساس خاص وجود ندارد رجوع به قاعده منطقی می تواند راهگشا باشد. لذا با لحاظ ضابطه منطقی چنانچه نیم یا بیش از نیمی از ساعات هر نوبت کار مقرر به هر یک از نوبت های پیش فرض مقنن منطبق باشد همان نوبت تلقی می شود. برای مثال نوبتی که از ساعت ۸ صبح تا ۱۶ عصر تعیین شده است نوبت صبح تلقی می شود زیرا شش ساعت آن در صبح و فقط دو ساعت از آن در عصر واقع شده است. به نظر می رسد قاعده ای غیر از این منشاء بی عدالتی و بروز اختلاف در جامعه کارگری و کارفرمایی باشد.
بنابراین با عنایت به مراتب فوق درخواست رد شکایت شاکی مبنی بر ابطال دستورالعمل شماره ۲۲ را از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می نمایم. در ضمن در صورت صلاحدید هیأت مزبور، خواهشمندم دستور فرمایید نماینده این اداره کل به جلسه دادرسی دعوت گردد.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۷/۷/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیأت عمومی
اولاً: طبق بند ۲۶ اختیارات بیست و نه گانه اداره کل روابط کار و جبران خدمت، یکی از اختیارات آن اداره کل «ایجاد هماهنگی و وحدت رویه در واحدهای اجرایی و مراجع حل اختلاف» است و با عنایت به اینکه براساس رای شماره ۱۱۳۷ مورخ ۱۰/۱۱/۱۳۹۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری: «اختیار حاصل از اصل ۱۳۸ قانون اساسی برای وزرا جهت تدوین آیین‌نامه و بخشنامه علاوه بر آنچه قانون مستقیماً آنها را مأمور تدوین آیین‌نامه اجرایی قوانین نموده، دلالتی بر نفی امکان صدور دستورالعمل و بخشنامه به عنوان یکی از لوازم اعمال مدیریت و اختیارات از سوی سایر مقامات وزارتخانه در چارچوب شرح وظایف و اختیارات تفویض شده به آنها ندارد»، بنابراین تصویب دستورالعمل شماره ۲۲ روابط کار که در جهت ایجاد وحدت رویه درخصوص ساعتهای کاری نوبت کاری بوده است، خارج از حدود اختیار نیست.
ثانیاً: با توجه به اصل هفتاد و سوم قانون اساسی که مقرر می‌دارد: «شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است»، تبیین ساعتهای کاری نوبت‌های صبح، عصر و شب در ماده ۵۵ و ۵۶ و سایر مواد قانون کار مصوب سال ۱۳۶۹ که در قالب بند ۵ دستورالعمل مورد شکایت و برمبنای تعیین ساعتهای صورت گرفته و در صورت قرار داشتن قسمت‌های مربوط به ساعتهای کاری در نوبت‌های مختلف، با تعیین ضوابطی ساعات کاری را در یکی از نوبت‌های یادشده قرار داده، در حکم تفسیر قانون است
و لذا بند ۵ دستورالعمل شماره ۲۲ معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
حکمتعلی مظفری- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری