ابطال بندهایی از بخشنامه شماره 15088/44253 مورخ 25/1/1389 معاون اول ریاست جمهوری منضم به شیوه‌نامه خدمات حقوقی در دستگاه‌های اجرایی (رأی شماره‌های 280-281 مورخ 3/8/1389 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)
تاریخ: 3/8/1389
شماره دادنامه: 281-280
کلاسه پرونده: 89/222-121
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شکات: آقایان 1ـ کیومرث عزتی‌پور 2ـ سیدمحمد جندقیکرمانیپور و بهمن کشاورز (عضو انجمن کانون وکلاء دادگستری)
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 15088/44253 مورخ 25/1/1389 معاون اول ریاست جمهوری اسلامی ایران
گردشکار:
شکات به شرح دادخواست‌های تقدیمی اعلام داشتهاند، معاون اول ریاست جمهوری اسلامی ایران طی بخشنامه شماره 15088/44253 مورخ 25/1/1389، منضم به شیوه‌نامه خدمات حقوقی در دستگاه‌های اجرایی مقرر نمودهاند که وکلای مورد نیاز دستگاه‌های اجرایی کشور از سوی معاونت حقوقی ریاست جمهوری گزینش و برای آنان پروانه وکالت صادر گردد. لذا بخشنامه صدرالاشاره و شیوه‌نامه منضم به آن با اصل تفکیک قوا، مصرح در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین مصوبه جاریه مغایرت دارد زیرا:
الف- اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران حق وضع آییننامه و صدور بخشنامه را صراحتاً و منحصراً به هر یک از وزیران و یا کمیسیونی متشکل از چند وزیر اعطاء نموده و این مصوبات در محدوده قوانین پس از تایید رئیس جمهور ضمن ابلاغ برای اجراء میبایست به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد، با ذکر دلیلی برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستد و در هیچ یک از اصول 122 الی 139 قانون اساسی چنین اختیاری به معاون اول رئیس جمهور داده نشده است.
ب- بر طبق اصول کلی حقوقی، کلیه مصوبات قانونی قوه مجریه باید در چهارچوب قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی باشد و از آنجا که برابر لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری و اصلاحات بعدی آن و ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه، کانونهای وکلا و مرکز امور مشاوران حقوقی، وکلا و کارشناسان قوه قضائیه تحت نظارت عالیه قوه قضائیه عهدهدار این مسئولیت گردیدهاند، لذا اقدام قوه مجریه در گزینش وکیل به شرح شیوه‌نامه موصوف که مسئولیت این امر را به عهده دبیرخانه ریاست جمهوری گذارده، خلاف قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سایر قوانین مصوب میباشد.
ج- برابر قوانین مصوب، مستخدمین دولتی و دستگاههایی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت است، در حین اشتغال به خدمت از تصدی به امر وکالت در دادگستری ممنوع میباشند، در حالی که اعطای پروانه وکالت موضوع این بخشنامه به شرح تبصره ذیل بند (3ـ1ـ 5) از ماده پنجم شیوه‌نامه به کارمندان دولت اختصاص داده شده است.
د- از اصول اولیه و اساسی برای خدمات عمومی در قوای سه گانه نظام جمهوری اسلامی ایران، دارا بودن تابعیت ایرانی است. در حالی که بند (1ـ3ـ 5) شیوه‌نامه مزبور، اجازه وکالت به اشخاص حقیقی غیر ایرانی را نیز اعطاء نموده است.
هـ- وکالت در محاکم قضایی از سوی اشخاص حقیقی که برابر قوانین مصوب موفق به اخذ پروانه وکالت گردیده باشند اعطاء گردیده و میگردد، ولیکن در شیوه‌نامه موصوف وکالت در دعاوی دولتی به اشخاص حقوقی و آن هم از نوع غیر ایرانی داده شده است.
و- برابر قوانین مصوب، لغو پروانه وکلای دادگستری خاطی به موجب تشریفات قانونی و از سوی محاکم انتظامی وکلا معمول میگردد. در حالی که در شیوه‌نامه صدرالاشاره مسئولیت تنبیه و برخورد با وکلای متخلف را به دستگاه‌های اجرایی سپرده است.
ز- تبصره 18 از قانون الحاق دو تبصره به قانون متمم بودجه سال 1347 کل کشور مقرر داشته: « وزارتخانهها و موسسات دولتی و وابسته به دولت میتوانند از وکلای دادگستری برای دفاع و تعقیب دعاوی مربوطه بدون هیچ‌گونه حصری استفاده کنند، ولیکن شیوه‌نامه فوق مغایر این بخش از قانون مصوب میباشد که وکالت در دعـاوی دولتی و موسسات وابسته را منحصر بـه دارندگان پروانه وکالت صادره از سوی قوه مجریه نموده است.
ح- اجرایی ساختن شیوه‌نامه خدمات حقوقی در دستگاه‌های اجرایی به شرح مواد فصل دوم آن، موجب ایجاد تشکیلات و ساختار مفصل اداری در تهران و مرکز استانها خواهدشد که این امر ضمن مغایرت با اصل کوچک‌سازی تشکیلات دولتی، موجب تداخل قوا و ایجاد سازمانهای موازی میگردد. علیهذا، بخشنامه و شیوه‌نامه فوق‌الاشاره خارج از اختیارات مصرحه قوه مجریه و خلاف ماده 32 قانون آیین دادرسی مدنی و بر خلاف سایر قوانین مدونه میباشد.
در خصوص شکایت شکات مبنی بر ابطال بخشنامه فوقالذکر، دفتر امور حقوقی دولت طی نامه شماره 76990/10948 مورخ 7/4/1389 و قائم مقام معاون حقوقی رئیس جمهور طی نامههای شماره 87347/10948 مورخ 30/4/1389 و شماره 134257/10948 مورخ 17/6/1389، اعلام داشتهاند:
الف- در خصوص مرجع صدور بخشنامه و اختیار رئیس‌جمهور برای صدور بخشنامه: یکی از مسئولیت‌های رئیس جمهور اصل 134 قانون اساسی « اتخاذ تدابیر لازم برای هماهنگ ساختن تصمیم وزیران» میباشد که یکی از روش‌های روشن هماهنگی وزراء صدور بخشنامه است. مطابق اصل 138 قانون اساسی نیز هر یک از وزراء حق صدوربخشنامه را دارند که به طریق اولی، رئیس جمهور میتواند برای هماهنگی دستگاههایاجرایی بخشنامه صادر نماید و با توجه به اصل 124 برخی وظایف خود را از طریق معاونان به انجام رساند. امضای بخشنامهها نیز توسط رئیس جمهور به استناد اصل 124 قانوناساسی به معاون اول محول شده است. کما اینکه در قوانین نیز صدور دستورالعمل توسطمعاونین رئیس جمهور نیز پیشبینی شده است که از جمله بندهای (وـ4) بند 2 قانون بودجه سال 1389 قابل ذکر است و طبعاً اگر مطابق اصل 138 قانون اساسی صدور بخشنامه به وزراء اختصاص داشت، موارد یاد شده مورد تایید شورای محترم نگهبان قرار نمیگرفت.
ب- گزینش وکیل توسط دستگاه‌های اجرایی: عقد وکالت از عقود جایز است و در انعقاد آن، صرف داشتن پروانه وکالت دادگستری کافی نیست در نتیجه موکل میتواند از میان کسانی که دارای پروانه هستند وکیل موردنظر را انتخاب نماید. مضافاً اینکه جایز بودن این عقد اقتضاء میکند هرگاه موکل نظر داشت عقد وکالت را فسخ نماید و دیگری را به وکالت انتخاب نماید. از طرفی وکلاء از جهت اطلاعات تخصصی مورد نیاز دستگاهها در یک سطح نیستند. ممکن است وکیلی در قراردادهای نفتی و دیگران حسب مورد در قراردادهای کار و یا قراردادهای حمل و نقل هوایی و امثال آن، از تجربه و اطلاع بیشتر برخوردار باشند. در نتیجه انتخاب وکیل متبحر، هم به دلیل قانونی در حفظ مصلحت عمومی و هم به جهت شرعی و نیز به دلیل عقلی لازم و عدم رعایت جهات یادشده در انتخاب وکیل، موجب اضرار به بیت‌المال میباشد، با توجه به مراتب فوق شیوه‌نامه ابلاغی از این جهت که دستگاه‌های اجرایی را مکلف نموده تا در انتخاب وکیل، فرد آگاهتر و مجربتر را ملاک قرار دهند، کاملاً منطبق با قانون بوده و قوانین راجع به استقلال وکلاء و یا ماده 187 برنامه توسعه سوم هم هیچ گاه در مقام حذف وکیل (در انتخاب وکلای دارای پروانه) نبوده و نیست.
در نتیجه بر خلاف استنباط شکات و مطالب مندرج در دادخواست‌های تقدیمی، در بخشنامه مورد شکایت صدور پروانه وکالت مقرر نشده است بلکه این بخشنامه صرفاً ناظر بر تایید صلاحیت اشخاص برای استفاده از خدمات حقوقی آن ها در دستگاه‌های اجرایی میباشد.
ج- ممنوعیت وکالت توسط کارمندان: ماده 5 شیوه‌نامه از جمله بند (3ـ1ـ 5) آن اصولاً ناظر بر همکاران قراردادی موضوع ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری است. این افراد اصولاً کارمند رسمی نبوده و بلکه قرارداد کار معین با آنها تنظیم میشود و از این جهت هیچ گونه ممنوعیتی در قوانین برای انعقاد قرارداد با آنان منظور نشده است. ثانیاً بند (3ـ1ـ5) شیوه‌نامه اصولاً ناظر به انعقاد قرارداد کار است نه عقد وکالت. دستگاه‌های اجرایی در موارد مشابه نیازمند استفاده از خدمات حقوقی اشخاص حقیقی شدهاند و این امر مختص وکالت در دادگستری نمیباشد.
د- در مورد استفاده از وکلاء و موسسات حقوقی خارجی: خدمات حقوقی موضوع این نامه خدمات حقوقی در دستگاه‌های اجرایی است که اکثر آنها ارتباطی به وکالت در دادگاهها ندارد. ثانیاً، قانون وکالت و نیز لایحه قانونی استقلال وکلای دادگستری ناظر به وکالت در محاکم ایرانی است و در محاکم خارجی یا مراجع رسیدگی در دیگر کشورها و سازمانهای بینالمللی، استفاده از وکیل تابع قوانین و مقررات کشور یا سازمان بینالمللی مربوط است و در هیـچ کدام از مواد شیوه‌نامه نیز اجازه وکالت در محاکم ایرانی بـه افراد یادشده داده نشده است بلکه مطابق ماده20 استفاده از وکلاء و موسسات حقوقی خارجی مقید به «دعاوی بینالمللی» شده است. به علاوه در قوانین متعدد به دولت اجازه استفاده از وکلای خارجی برای این موارد داده شده که از جمله « قانون استفاده از خدمات اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی و خارجی… مصوب 1360» ذکر است. هـ ـ انحصار وکالت در دعاوی دولتی به دارندگان پروانه وکالت صادره از سوی قوه مجریه: در بخشنامه و شیوه‌نامه مورد بحث اساساًموضوع صدور پروانه وکالت از سوی قوه مجریه مطرح نمیباشد. از سوی دیگر مفاد تبصره مورد استناد و نیز ماده 32 قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی با درج واژه « میتوانند» دلالت بر « اختیار» دستگاه‌های اجرایی به استفاده از وکلای دادگستری دارند.
و- لغو پروانه وکالت و برخورد با وکلای متخلف: اکثر خدمات حقوقی موضوع این شیوه‌نامه ارتباطی به وکالت دادگستری ندارد. به علاوه ماده 25 شیوه‌نامه نیز مقید شده است به تخلفات کارشناسان وکلاء و موسسات حقوقی موضوع این شیوه‌نامه که ناظر به خدمات حقوقی در دستگاه‌های اجرایی است نه در محاکم، ثانیاً، حق انتخاب وکیل با موکل است و عقد وکالت عقدی جایز است و موکل در هر زمان میتواند حتی بدون ذکر دلیل، وکیل را عزل نماید و دستگاه‌های اجرایی نیز تکلیفی ندارند که برای انجام خدمات حقوقی موضوع شیوه‌نامه صرفاً از وکیل استفاده نمایند و در مواردی که موضوع خدمت وکالت در دادگاه باشد نیز میتوانند قرارداد وکیل را تمدید ننموده و وکالت را به وکیل دیگر که آگاهتر و با تجربه بیشتر است محول نموده یا از بین کارمندان « نماینده قضایی» انتخاب نمایند.
ز- در مورد اختیار وزارتخانهها و موسسات دولتی در انتخاب وکیل: متن تبصره 18 الحاقی به قانون بودجه سال 1347 ذیلاً نقل میگردد: « وزارتخانهها و موسسات دولتی و وابسته به دولت میتوانند علاوه بر استفاده از وکلای دادگستری برای دفاع و تعقیب دعاوی مربوط ازکارمندان رسمی خود با داشتن یکی از شرایط ذیل به عنوان نماینده قضایی استفادهنمایند.» چنانکه ملاحظه میشود تبصره 18 الحاقی یادشده، نه تنها وزارتخانهها وموسسات دولتی را مقید به استفاده از وکلای دادگستری ننموده بلکه اصولاً در مقام آناست که به دستگاه‌های یادشده اجازه بدهد با شرایطی از کارمندان رسمی خود به عنواننماینده‌قضایی برای دفاع و تعقیب دعاوی استفاده کنند. لـذا خدمات حقوقی موضوعشیوهنامه عموماً مربوط به وکالت در محاکم نیست و از این جهت ایجاد هماهنگی درتصمیمات وزراء و برای استفاده از افراد ذیصلاح، جزء اختیارات رئیس جمهور مندرج در اصل 134 قانون اساسی است.
ح- اجرایی ساختن شیوه‌نامه خدمات حقوقی در دستگاه‌های اجرایی: اصولاً در هیچ یک از قوانین، اصلاح تشکیلات اداری نه تنها ممنوع نشده بلکه در مواد قانون مدیریت خدمات کشوری نیز به این اصل تصریح شده است. مضافاً اینکه اجرای شیوه‌نامه مستلزم استخدام افراد یا ایجاد اداره و ساختار سازمانی نیست بلکه تشکیل کمیسیونی مرکب از افراد صاحب نظر از دستگاه یا اعضای هیأت علمی دانشگاهها و دیگر ارگان‌ها پیشبینیشده که این امر جزء ابتداییترین اختیارات دستگاه‌های اجرایی برای انجام بررسی موضوعات و تنظیم فرآیند تصمیمگیریها میباشد.
ط- تعرفه حق‌الوکاله و هزینه سفر وکلا: صرف نظر از اینکه مستندات ذکرشده در این بند از شکوائیه، قانونی نیست. اصولا، ماده 26 آییننامه ناظر به تهیه دستورالعمل دیگری برای خدمات حقوقی در دستگاه‌های اجرایی موضوع شیوه‌نامه است و اختصاص به وکلاء (آن هم وکالت در دادگاهها) ندارد. در آن قسمت که ماده 26 ناظر به وکیل دادگستری نیز میشود ماده 26 برای تهیه دستورالعمل، اجازه عدم رعایت مقررات مربوط را نداده است. بدیهی است نمیتوان قبل از تهیه دستورالعمل نسبت به مغایرت یا عدم مغایرت دستورالعمل با قانون نظر داد. لذا چنانچه دستورالعمل دیگری صادر شد و احیاناً در دستورالعمل ضابطهای مغایر مصوبات فوق منظور شد، آن گاه میتوان ادعای مغایرت آن را با قوانین مطرح نمود. بنابراین در حال حاضر که دستورالعملی تنظیم نشده موضوعی برای طرح مغایرت آن با قانون وجود ندارد.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رأی مینماید.
رأی هیأت عمومی
الف- نظر به اینکه معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری به موجب نامه شماره 242926 مورخ 8/12/1388، شیوه‌نامه مورد شکایت را تنظیم و برای اخذ موافقت رئیس‌جمهوری به حضورشان ارسال و ایشان نیز ضمن موافقت با مفاد بخشنامه وشیوهنامه پیوست آن مرقوم فرمودهاند: « جناب آقای رحیمی ابلاغ نمایند.» و با توجه به حکم انتصاب معاون اول ریاست جمهوری به شماره 125070 مورخ 22/1/1388 که در آن اجازه امضاء تصویبنامهها، بخشنامهها، مقررات و تصمیمات هیأت وزیران بـه ایشان محول گردیده است، لذا ابلاغ بخشنامه شماره 55088/44253 مورخ 25/1/1389 در 5 بند و شیوه‌نامه مورداعتراض از طرف معاون اول رئیس‌جمهوری به کلیه وزارتخانهها و سازمانها و موسسات دولتی و نهادهای عمومی انقلاب اسلامی، با توجه به اصل 126 قانون اساسی و مراتب فوقالذکر در حدود اختیارات قانونی مقامات مذکور تشخیص میگردد.
ب- با توجه به اینکه در ماده 2 قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری، شرایط عمومی و اختصاصی لازم برای دریافت پروانه وکالت و انجام کارآموزی مقرر شده است، همچنین مواد 8، 9، 10 و 11 لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری، شرایط اعطای پروانه وکالت، چگونگی ترفیع و طبقهبندی صلاحیت آنان را مشخص نموده است و در ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اجازه تایید صلاحیت فارغ‌التحصیلان رشته حقوق برای تاسیس موسسات حقوقی و مشاوره به قوه قضائیه تجویز شده است بندهای 9ـ1، 10ـ1 و 12ـ1 ماده یک و بند 5 ـ1 ماده 5 و ماده 14 و تبصرههای ذیل بند 3 شق (الف) و (ب) ماده 15 و بندهای 4، 5 و 8 ماده 16 و بند یک شق (ب) ماده 16 و مواد 18ـ 20ـ 25ـ 26 شیوه‌نامه مورد شکایت که به تعیین صلاحیت و چگونگی رتبهبندی و تعقیب انتظامی وکلای دادگستری و نیز به دریافت‌کنندگان مجوز تاسیس موسسه حقوقی از قوه قضائیه ناظر است، مغایر قانون تشخیص و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردند.
ج- مطابق ماده واحده قانون استفاده از خدمات اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی و یا خارجی به منظور استیفای حقوق ملت ایران در دعاوی ایران علیه خارجیان و بالعکس مصوب 1360، استفاده از اشخاص حقیقی و حقوقی که برای دعاوی موضوع قانون مذکوراستفاده میشوند، محدود به شرایط و سقف معینی گردیده است. نظر به اینکه نوع سوم ازماده 4 شیوه‌نامه که بدون لحاظ شرایط مذکور، اشخاص حقیقی و حقوقی غیر ایرانی رامجاز به همکاری با دستگاه‌های اجرایی اعلام نموده در حدی که رعایت سقف افراد موردنظر قانونگذار را بلااثر مینماید، مغایر قانون و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد.
د- نظر به اینکه در اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دولت برای اجرای قوانین و مقررات مربوط دارای اختیار تنظیم و تصویب آییننامهها و تصویبنامهها میباشد و اینکه به موجب اصل 126 قانون اساسی مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور مستقیماً به عهده رئیس جمهور قرار گرفته است. لذا تعیین تکلیف برای نهادها و موسسات عمومی غیردولتی خارج از حدود اختیارات دولت و رئیس‌جمهور میباشد، از این جهت الزام نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی به رعایت شیوه‌نامه فوق‌الاشاره خارج از حدود اختیارات تصویب‌کننده تشخیص و بند 2ـ1 ماده یک شیوه‌نامه مورد شکایت به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری