عدم ابطال بخشنامه شرکت فرودگاه های کشور در خصوص تبدیل وضعیت کارکنان از قرارداد معین به قرارداد شرکتی (پیمانکاری) (دادنامه شماره 466 مورخ 17/5/1396 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)
شماره دادنامه: 466
تاريخ دادنامه: 17/5/1396
کلاسه پرونده: 95/58
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاكی: خانمها: شیرین ناصح، زهرا آقچه کهریزی و گلاره سادات هاشمی دیلمانی و غیره با وکالت آقایان جلیل پورسلیم بناب و محمد یونسی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 83003-21/7/1394 سرپرست معاونت توسعه مدیریت و صنایع شرکت فرودگاههای کشور
گردش کار: آقایان جلیل پورسلیم بناب و محمد یونسی به وکالت از موکلین به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 83003- 21/7/1394 سرپرست معاونت توسعه مدیریت و صنایع شرکت فرودگاههای کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
” با سلام و احترام،
به پیوست 6 برگ وکالتنامه ملصق به تمبر مالیاتی به وکالت از موکلین (109 نفر از پرسنل اطلاعات پرواز) شاغل در شرکت مادر تخصصی فرودگاههای کشور به استحضار می رساند:
1- شرح مختصر موضوع:
پرسنل شاغل در پست سازمان اطلاعات پرواز (فرودگاهها) شرکت مادر تخصصی فرودگاههای کشور بعضاً با 20سال سابقه خدمت در این پست در طول سنوات گذشته در پوشش شرکتهای چند منظوره وابسته به شرکت فرودگاهها و یا شرکتهای پیمانکاری موضوع ماده 17 قانون خدمات کشوری از سال 1391 مشغول به خدمت بوده اند و متعاقباً به موجب تصویب نامه شماره 176441/ت70248هـ هیأت وزیران و بند (ه) ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه به طور مستقیم با عنوان قرارداد معین (مشخص) با شرکت مادر تخصصی فرودگاههای کشور ادامه خدمت داده اند. اخیراً شرکت مادر تخصصی فرودگاههای کشور طی بخشنامه شماره 83003-25/7/1394 حکم به تبدیل وضعیت کارکنان مشاغل تخصصی در واحد اطلاعات پرواز از قرارداد معین به قرارداد شرکتی (پیمانکاری) تا پایان سال جاری (29/12/1394) نموده است. بخشنامه موصوف در حالی صادر و جهت اجرا ابلاغ گردیده است که:
اولاً: شغل اطلاعات پرواز اعم از حضوری یا تلفنی از جمله مشاغل مستمر و حساس در هر فرودگاهی است که از بدو تاسیس فرودگاههای کشور مورد شناسایی و همواره مورد نیاز شرکت مادر تخصصی فرودگاههای کشور بوده و خواهد بود.
ثانیاً: اکثریت پرسنل شاغل در این پست دارای مدارک تحصیلی دیپلم، فوق دیپلم و کارشناسی و بعضاً کارشناسی ارشد و تسلط بر چند زبان خارجی می باشند که از مصادیق مشاغل حجمی (امور نظافت- نامه رسانی- راننده – تلفنچی- فضای سبز و …) خارج می باشد.
2- احکام قانونی و رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مستند خواسته ابطال بخشنامه فوق الاشاره
الف- تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 1386) در شرایط خاص به کارگیری اشخاص به صورت ساعتی یا کار معین برای حداکثر یک سال تا ده درصد پستهای سازمانی مصوب را در دستگاههای اجرایی تجویز نموده است.
ب- بند (ه) ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 به کارگیری افراد در قالب قرارداد معین (مشخص)ساعتی برای انجام وظایف پستهای سازمانی در سقف مقرر در قانون مدیریت خدمات و تمدید قرارداد آنها را مجاز دانسته است.
ج- بر اساس ضوابط مالی لایحه بودجه سال 1395 در بند (الف-4) (بودجه هزینه ای): اعتبار لازم برای قرارداد با اشخاص حقیقی برای انجام کار معین (مشخص) با رعایت قوانین و مقررات حداکثر در سقف تعداد سال 1394 با لحاظ افزایش حقوق و مزایا و در حدود اعتبارات پیش بینی و مجاز گردیده است.
د- بر اساس دادنامه های 874 الی 849-14/7/1392 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اشخاصی که در اجرای ماده 17 قانون مدیریت خدمات کشوری برای شرکتها و موسسات غیر دولتی در دستگاههای اجرایی به کار مشغول شده اند و با توجه به نیاز و درخواست دستگاه اجرایی به انجام امور پستهای سازمانی اشتغال یافته اند، اقدام دستگاه اجرایی در به کارگیری این گونه اشخاص در محدوده حکم مقرر در تبصره ماده 32 قانون یاد شده تشخیص می شود و بر همین اساس دستگاه اجرایی باتوجه به کارگیری این گونه اشخاص در امور مربوط به پستهای سازمانی که حکایت از نیاز به خدمات این اشخاص دارد، با رعایت قیود مقرره فوق الذکر باید نسبت به کارگیری آنان با تنظیم قرارداد ساعتی یا کار معین اقدام نمایند. بنا به مراتب آراء شعب دیوان عدالت اداری به شرح مندرج در گردش کار در حدی که به وارد دانستن شکایت و صدور حکم به تبدیل وضعیت این گونه اشخاص از شرکتی به قرارداد ساعتی یا کار معین با لحاظ قیود مقرر در تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری صادر شده است صحیح و موافق مقررات تشخیص می شود.
ذ- تبصره ذیل ماده 19 تصویب نامه شماره 172556/206-26/12/1393 شورای عالی اداری دستگاههای اجرایی را مکلف نموده است صرفاً آن دسته از نیروهای شرکتی طرف قرارداد دیپلم و پایین تر که در سالهای اخیر به موجب مصوبات دولت که توسط رئیس مجلس شورای اسلامی ملغی الاثر اعلام گردیده، به قرارداد معین (مشخص) و کارگری تبدیل وضع یافته اند را طی سه سال در قالب شرکتهای پیمانکاری ساماندهی نمایند.
3- متن بخشنامه شماره 83003-25/7/1394 (مورد درخواست ابطال)
مدیران محترم ستادی و فرودگاههای کشور
موضوع: نحوه تمدید قرارداد کارکنان معین و کارگری (موقت)
با سلام، پیرو بخشنامه شماره 52749-17/5/1394 در خصوص تمدید قرارداد کارکنان کار معین و موقت (کارگری) و با عنایت به لزوم برنامه ریزی و ساماندهی نیروی انسانی تحقق تصویب نامه شورای عالی اداری به شماره 172556/206-26/12/1393 (موضوع دستورالعمل ساماندهی نیروی انسانی دستگاههای اجرایی) مقتضی است ضمن انجام و رعایت دقیق موارد ذیل نسبت به تمدید قرارداد کارکنان موصوف از تاریخ 1/7/1394 تا 30/9/1394 اقدام لازم به عمل آید.
1- در اجرای سیاستهای کلان دولت و شرکت، تمامی نیروهای کار معین و موقت (کارگری) شاغل در مشاغل حجمی نظیر (امور نظافت، نامه رسانی، راننده، تلفنچی، اطلاعات پرواز، فضای سبز، تعمیر و نگهداری سیستمهای رایانه ای و نگهبان در مناطق عادی) می باید از مورخ 1/10/1394 از طریق پیمان یا شرکتهای پیمانکار به نحوی که منجر به کاهش حقوق و دستمزد شاغلان مذکور یا اخراج آنها نشود واگذار گردند. لذا ضمن تاکید بر عدم تمدید قرارداد به طور مستقیم با شرکت، بعد از تاریخ مزبور لازم است در اسرع وقت تمهیدات و اقدامات لازم پیرامون شناسایی و انتخاب بخش خصوصی ذیصلاح تحت نظر مدیریت ذیربط و با توجه به قوانین و مقررات مربوط صورت پذیرد.
2-1- تمدید قرارداد کارکنان اطلاعات پرواز (اعم از حضوری یا تلفنی) شاغل در فرودگاههای مشهد- امام خمینی(ره)- مهرآباد تا پایان سال جاری صورت پذیرد.
3-1- پیـرو بخشنامه شمـاره 50585-12/5/1394 رئیس هیـأت مـدیره و مدیـرعامل شرکت، پس از واگذاری فعالیتها وکارکنان به بخش خصوصی (شرکتهای پیمانکار ذیصلاح) می باید به نحوی باشد که منجر به افزایش نیرو در بخشهای یاد شده نگردد.
4-1- در صورت عدم تمایل به ادامه همکاری هر کدام از نیروهای موجود نیاز به تامین جایگزین، مراتب می باید با رعایت قوانین و مقررات جذب، پس از انجام هماهنگی و تایید اداره کل آموزش و پرورش و توسعه نیروی انسانی شرکت صورت پذیرد.
2- تمدید قرارداد کارکنان شاغل در حوزه عملیات آتش نشانی و نجات فرودگاهی با توجه به الزام رعایت CAT فرودگاهی تا پایان سال جاری صورت پذیرد.
3- در خصوص کارکنان شاغل در حوزه های تاسیسات، روشنایی باند، سایر مشاغل (اداری و مالی …) و نیروهای مورد اشاره در ردیفهای (2-1 و 2) ضمن ارسال تصویر اولین و آخرین قرارداد منعقده به اداره کل آموزش و توسعه نیروی انسانی به صورت فایل شده با فرمت pdf و همچنین تکمیل اطلاعات مورد نیاز برابر با فایل اکسل پیوست حداکثر تا تاریخ 9/8/1394 اقدام لازم به عمل آید.
4- بدیهی است پس از بررسیهای لازم مراتب چگونگی تمدید قرارداد با کارکنان مورد اشاره در ردیفهای (2-1 و 2 و 3) متعاقباً به اطلاع خواهد رسید.
شایان ذکر است مسئولیت صحت در اقدامات این بخشنامه و ارسال اطلاعات به عهده آن مدیریت خواهد بود و چنانچه تا تاریخ قید شده اطلاعات درخواستی ارسال نگردد، اداره کل آموزش و پرورش و توسعه نیروی انسانی رأساً نسبت به بررسی و برنامه ریزی موضوع اقدام خواهد نمود.
4- شرح مختصر خواسته:
همان گونه که ملاحظه می فرمایند بخشنامه شماره 83003-25/7/1394 صادره از سوی شرکت مادر تخصصی فرودگاههای کشور:
4-1- بدون در نظر گرفتن احکام قانونی و در مغایرت آشکار با تبصره ذیل (ماده 32) قانون مدیریت خدمات کشوری و بند (ه) ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه و رأی هیأت عمومی فوق الاشاره و حتی فراتر از تبصره ذیل ماده 19 تصویب نامه شماره 172556/206-26/12/1393 شورای عالی اداری (که این تبصره نیز به جهت نادیده انگاشتن رأی هیأت عمومی مذکور در خور ابطال است) اصدار و ابلاغ یافته است.
4-2- بخشنامه موصوف بدون توجه به استمرار شغل اطلاعات پرواز- سوابق خدمتی- مدارک تحصیلی- تخصصی بودن شغل مذکور و تلقی حجمی از این شغل در یک حکم کلی و بدون در نظر گرفتن تعداد پستهای سازمانی و اعمال 10 درصد پستهای یاد شده جهت به کارگیری نیروهای قرارداد و لحاظ تبصره ذیل ماده 19 تصویب نامه شورای عالی اداری که صرفاً مقید به نیروهای شرکتی طرف قرارداد دیپلم و زیر دیپلم بوده و به سایر نیروها تسری ندارد اقدام به صدور بخشنامه مذکور کرده است.
4-3- الهنایه از آنجا که شرکت مذکور در بند 1-2 بخشنامه صادره صراحتاً اعلام داشته: « تمدید کارکنان اطلاعات پرواز شاغل در فرودگاههای مشهد- امام خمینی (ره)- مهرآباد تا پایان سال جاری صورت پذیرد» و عدم تمدید قرارداد با نامبردگان موجب تضییع حقوق و خسارات فراوان مادی و معنوی می گردد که در آینده جبران آن پس از اجرای این بخشنامه غیر ممکن یا متعسر خواهد بود لذا بدواً بر اساس ماده 34 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای بخشنامه موصوف- سپس ابطال آن به جهت خروج از احکام قانونی و رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری فوق الاشاره برابر با ماده 80 قانون مذکور مورد استدعاست.”
در پاسخ به شکایت مذکور، عضو هیأت مدیره و سرپرست دفتر حقوقی شرکت فرودگاهها و ناوبری هوایی ایران به موجب لایحه شماره 28421-18/3/1395 توضیح داده است که:
” بر اساس ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری: از تاریخ تصویب این قانون استخدام در دستگاههای اجرایی به دو روش ذیل انجام می پذیرد:
الف: استخدام رسمی برای تصدی پستهای ثابت در مشاغل حاکمیتی
ب: استخدام پیمانی برای تصدی پستهای سازمان و برای مدت معین
بر اساس ماده 32 قانون مذکور: هر یک از کارمندان دستگاههای اجرایی متصدی یکی از پستهای سازمانی خواهند بود و هرگونه به کارگیری افراد و پرداخت حقوق بدون داشتن پست سازمانی مصوب پس از یکسال از ابلاغ این قانون ممنوع است.
ضمناً در اجرای قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و تبصره ماده 32 و تبصره ماده 51 قانون مدیریت خدمات کشوری مذکور: دستگاههای اجرایی می توانند در شرایط خاص با تایید سازمان تا 10% پستهای سازمانی مصوب، بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب، افرادی را به صورت ساعتی یا کار معین برای حداکثر یک سال به کار گیرند.
با استناد به ضوابط اجرایی بودجه سال 1395 کل کشور: هرگونه به کارگیری نیروی انسانی جدید به هر شکل و عنوان در مشاغل و فعالیتهای دستگاههای اجرایی و شرکتها و موسسات دولتی از محل هرگونه اعتبار با رعایت قوانین و مقررات مربوط از جمله قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و قانون مدیریت خدمات کشوری و صرفاً با مجوز سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور امکان پذیر است.
با استناد به بند «هـ» ماده 50 قانون برنامه توسعه پنجم: « به کارگیری افراد در قالب قرارداد کار معین یا ساعتی برای اجرای وظایف پستهای سازمانی فقط در سقف مقرره در قانون مدیریت خدمات کشوری مجاز است.»
در اجرای ماده 10 دستورالعمل ساماندهی نیروی انسانی دستگاههای اجرایی موضوع تصویب نامه شماره 172556/206-26/12/1393 شورای عالی اداری: آن دسته از دستگاههای اجرایی که سقف تعداد نیروهای قـراردادی آنها بیشتر از ظرفیت مقـرر در تبصره ذیل مـاده 32 قانون مـدیریت خـدمات کشوری می باشد باید بـه گونه ای اقدام نمایند که تا رسیدن به حد نصاب تعیین شده (حداکثر ده درصد پستهای سازمانی) سالانه حداقل 15% از نیروهای مازاد بر سقف تعیین شده را کاهش دهند.
استناد به بند 9 ماده 6 دستورالعمل یاد شده: دستگاههای اجرایی برای ساماندهی نیروهای قراردادی اضافه بر نیاز خود با لغو قرارداد با رعایت مفاد قرارداد و یا استفاده از اختیار عدم تمدید قرارداد در پایان مدت قرارداد اقدام خواهند نمود.
رأی وحدت رویه 874-849-14/11/1392 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد استناد وکیل خواهانها به صراحت دلالت بر این امر دارد: « اشخاصی که در اجرای ماده 17 قانون مدیریت خدمات کشوری برای شرکتها و موسسات غیر دولتی در دستگاههای اجرایی به کار مشغول شده اند و با توجه به نیاز و درخواست دستگاه اجرایی به انجام امور پستهای سازمانی اشتغال یافته اند، اقدام دستگاه اجرایی در به کارگیری این گونه اشخاص در محدوده حکم مقرر در تبصره ماده 32 قانون یاد شده تشخیص می شود و بر همین اساس دستگاه اجرایی با توجه به کارگیری این گونه اشخاص در امور مربوط به پستهای سازمانی که حکایت از نیاز به خدمات این اشخاص دارد، با رعایت قیود مقرره در ماده 32 فوق الذکر باید نسبت به بکارگیری آنان با تنظیم قرارداد ساعتی یا کار معین اقدام نمایند. بدیهی است در صورت عدم نیاز به بکارگیری این گونه اشخاص و یا عدم تحقق شرایط مقرر در ماده 32 قانون مذکور و تبصره ذیل آن اشتغال این گونه اشخاص در امور مربوط به پستهای سازمانی مجاز نخواهد بود.» حال آن که خواهانها در زمان انعقاد قرارداد کارمعین با عنوان شغلی متصدی اطلاعات پرواز که منصرف از پست سازمان می باشد فعالیت داشته و هیچ گونه پست ثابت سازمانی مصوب جهت آنها تخصیص داده نشده است. ضمناً با رعایت قیود مقرر در ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری مورد اشاره در رأی وحدت رویه فوق الذکر، خواهانها مازاد بر 10% سقف قانونی مصوب بوده اند.
به موجب بند 2 بخشنامه شماره 16129/92/200- 19/9/1392 ریاست جمهوری که مقرر می دارد: «تبدیل وضع نیروهای شرکتی برای تصدی پستهای سازمانی مصوب صرفاً با رعایت عدالت استخدامی و در یک فضای رقابتی و رعایت شرایط احراز مشاغل از طریق شرکت در آزمونهای استخدامی و با رعایت ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری امکان پذیر است». که بر اجرای قوانین و مقررات مربوط تاکید کرده است.
نیروهای قراردادی کار معین شاغل در بخش اطلاعات پرواز از طریق شرکتهای پیمانکاری خدماتی تامین کننده نیروی انسانی بخش خصوصی با عنوان شغلی متصدی اطلاعات پرواز در فرودگاهها مشغول به کار گردیده و در اجرای تصویب نامه های شماره 43309/42450-13/2/1388 و 21347/ت47643هـ-1/11/1390 هیأت وزیران، همکاری آنها از سال 1391 با انعقاد قرارداد کار معین با این شرکت شروع گردیده، لیکن بر اساس تصویب نامه شماره 130945/ت48702هـ-28/7/1392 هیأت وزیران، مصوبه اخیرالذکر به علت مغایرت صریح با ماده «18» و تبصره ذیل ماده «32» قانون مدیریت خدمات کشوری باطل و ملغی الاثر گردیده است.
به موجب بخشنامه شماره 16129/92/200- 19/9/1392 معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور ابلاغی به تمامی دستگاههای اجرایی کشور ضمن تاکید بر لغو مصوبه یاد شده، چگونگی تداوم فعالیت شرکتهای پیمانکاری و نیز تعیین وضعیت نیروهای شرکتی تبدیل وضع شده در راستای ایجاد وحدت رویه و رعایت الزامات قانونی تشریح و ابلاغ شده است.
بر اساس بند «3» بخشنامه مذکور به دلیل مغایرت قانونی مصوبات هیأت وزیران نسبت به تبدیل وضع نیروهای شرکتهای پیمانکاری بخش خصوصی به قرارداد کار معین (مشخص) یا کارگری دستگاههای اجرایی از جمله مصوبه اخیر هرگونه تبدیل وضع نیروها از شرکتی پیمانکاری به قرارداد مستقیم با دستگاههای اجرایی از جمله مصوبه اخیر هرگونه تبدیل وضع نیروها از شرکتی پیمانکاری به قرارداد مستقیم با دستگاههای اجرایی ممنوع است و صدور و تخصیص شناسه به آنان امکان پذیر نیست.
با عنایت به اینکه نیروهای قراردادی کار معین شاغل در این شرکت بیش از سقف قانونی مصوب مشغول به فعالیت بوده اند و نظر به پیگیریهای موکد دستگاههای نظارتی و از آنجا که خواهانها در امور حجمی (متصدی اطلاعات پرواز) فعالیت دارند در اجرای قوانین و مقررات و دستورالعمل ساماندهی نیروهای انسانی دستگاههای اجرایی و با رعایت قیود مقرر در قوانین و مقررات سابق الذکر، بخشنامه صدرالاشاره این شرکت در راستای اجرای تکالیف قانونی محوله و ساماندهی وضعیت نیروهای قراردادی شاغل با رعایت سقف قانونی مصوب و اعتبارات تخصیص داده شده صادر شده است با عنایت به مراتب فوق و با توجه به تکلیف قانونی این شرکت مبنی بر رعایت دقیق قوانین و مقررات مربوطه تقاضای رد ادعای واهی و فاقد توجیه مقررات خواهانها مورد استدعاست. ضمناً نظر به ضرورت ارائه توضیحات تکمیلی مربوط به این موضوع دعوای مطروحه توسط نمایندگان مطلع این شرکت، خواهشمند است اجازه حضور آنها در جلسه رسیدگی را صادر فرمایند.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 17/5/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هيأت عمومي
نظر به اینکه بخشنامه مورد شکایت با مقررات مورد استناد شاکی مغایرت ندارد، بنابراین قابل ابطال تشخیص نشد.
محمدکاظم بهرامی- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری