طرح استفساریه ماده واحده ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان (در حال تصویب در مجلس شورای اسلامی)
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس:
اظهارنظر كارشناسي درباره: «طرح استفساریه ماده واحده قانون ممنوعیت به‌كارگیری بازنشستگان»
چكیده
به موجب ماده واحده قانون ممنوعيت به‌كارگيري بازنشستگان، به‌كارگيري افرادي كه در اجراي قوانين و مقررات مربوطه بازنشسته یا بازخرید شده یا بشوند، در دستگاه‌هاي اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات كشوري و كليه دستگاه‌هایی كه به نحوي از انحا از بودجه عمومی كل كشور استفاده می‌كنند، ممنوع شده است. طرح حاضر ماده واحده قانون ممنوعيت به‌كارگيري بازنشستگان را مورد استفسار قرار داده است تا بدین‌ترتيب افرادي كه اعاده به خدمت شدهاند را نيز در دامنه شمول قانون قرار دهد. متن طرح استفساریه بدین‌شرح است:
«آیا ممنوعيت به‌كارگيري بازنشستگان موضوع قانون ممنوعيت به‌كارگيري بازنشستگان مصوب 20/2/139۵ با اصلاحات و الحاقات بعدي، با عنایت به عبارت «بازنشسته یا بازخرید شده یا بشوند» در صدر ماده واحده شامل افرادي كه اعاده به خدمت شدهاند یا می‌شوند، نيز می‌گردد؟
پاسخ: بلی، ممنوعيت به‌كارگيري بازنشستگان موضوع ماده واحده قانون ممنوعيت به‌كارگيري بازنشستگان مصوب 20/2/139۵ با اصلاحات و الحاقات بعدي، شامل همه مصادیق به‌كارگيري از جمله افرادي كه اعاده به خدمت شدهاند یا می‌شوند، نيز می‌گردد.»
بررسی طرح پيشنهادي نشان می‌دهد اشكال‌ها و ابهام‌هاي متعددي به طرح وارد است كه در ادامه ارزیابی شده است.
ارزیابي طرح پیشنهادی
اول- تحلیل موضوع
استفاده از وجود بازنشستگان در دستگاه‌هاي اجرایی در قوانين متعدد تحت عناوین بسيار متنوعی صورت پذیرفته و در بعضی موارد نيز این معنا بدون كاربرد واژه خاصی تبيين شده است. پركاربردترین اصطلاحات در این مورد «اشتغال»، «اعاده به خدمت»، و «به‌كارگيری» بوده، اما در عين حال منحصر به این اصطلاحات هم نبوده است. لذا به جاي آنكه فقط یك واژه (اصطلاح) مبهم و فاقد تعریف قانونی، مانند اعاده به خدمت را براي بيان مقصود استفاده كنيم، بهتر است علاوه بر كاربرد اصطلاح مورد نظر محتوي و آثار مهم آن را هم در متن پيشنهادي خود ذكر كنيم. به منظور رعایت اختصار و تسهيل درك مطب ذیلاً صرفاً در مورد «اعاده به خدمت» توضيحاتی اعلام میشود. هر چند توضيح سایر اصطلاحات بالا هم می‌تواند به فهم بهتر اصطلاح مذكور كمك كند.
اصطلاح «اعاده به خدمت» در مورد بازنشستگان فاقد تعریف عام و واحد در ادبيات حقوق اداري است و لذا استعمال آن در طرح پيشنهادي كه نقش كليدي و مركزي را در اجراي این طرح دارد می‌تواند به هنگام اجراي قانون با اشكال‌هاي بسيار مواجه شود. براي پرهيز از بروز ابهام و اشكال در اجراي قانون و در عين حال دقت اجراي آن در مورد جامعه هدف توضيحات زیر در مورد اصطلاح مذكور به آگاهی می‌رسد تا با عنایت به آنها متن پيشنهادي ارزیابی شود:
1- از نظر زمانی اولين كاربرد اصطلاح «اعاده به خدمت» در مورد بازنشستگان در یك متن قانونی در ماده (91) اصلاحی قانون استخدام كشوري مصوب 28/12/13۵3 اتفاق افتاده است كه دامنه شمول آن صرفاً مستخدمين رسمی مشمول قانون استخدام كشوري را دربرگرفته است. متن این ماده اصلاحی به شرح زیر است:
ماده (91)- از تاریخ تصویب این اصلاحیه (28/12/13۵3) اشتغال مستخدمين رسمی بازنشسته در مقامات مذكور در تبصره ماده (32) یا ریاست مؤسسات و شركتهاي دولتی كه انتصاب آنان مستلزم امضاي وزیر آن وزارتخانه است، مشروط به آنكه به سن بازنشستگی اجباري نرسيده باشند اعاده به خدمت تلقی و مدت اشتغال به شرط پرداخت كسور بازنشستگی مقرر جزء خدمت رسمی محسوب میشود.
مستفاد از متن فوق آن است كه اعاده به خدمت موجب نفی حالت بازنشستگی مستخدم، بازگشت وي به حالت اشتغال، پرداخت كسور بازنشستگی و لزوم اجراي كليه قوانين و مقررات لاحق (متأخر) در مورد بازنشستگی (سن، سابقه خدمت، ميزان حقوق، بازنشستگی و…) مجدد وي است. باید توجه داشت كه ماده مذكور شامل دستگاه‌ها و مستخدمين غيرمشمول قانون استخدام كشوري نبوده و لذا در این قبيل دستگاه‌ها كه تعداد آنها كم نيست، امكان دارد بازنشستگان تحت عناوین دیگر یا بدون اطلاق عنوان خاص به مفهوم بالا «اعاده به خدمت» شده باشند.
2- در بند «چ» ماده (87) قانون برنامه ششم آمده است:
چ) جانبازانی كه قبل از تصویب این قانون به‌صورت پيش از موعد یا عادي و بدون سنوات ارفاقی بازنشسته شدهاند با رعایت شرط سنی كمتر از 6۵ سال می‌توانند به خدمت اعاده و با تكميل خدمت 3۵ ساله خود و با رعایت شرایط عمومی به بازنشستگی نائل آیند.
3- در بند »ز« ماده (87) قانون برنامه ششم آمده است:
ز) آزادگانی كه به دليل استفاده از دو برابر شدن سابقه اسارت زودتر از خدمت سی سال بازنشسته شدهاند، می‌توانند براي یك بار و با رعایت شرط سنی زیر 6۵ سال با بازگشت به خدمت، حسب مورد 30 یا 3۵ سال خدمت خود را تكميل كنند و سپس با لحاظ عين سوابق اسارت به بازنشستگی نائل آیند.
4- ماده (4) قانون تسهیلات استخدامی اجتماعی جانبازان مصوب 31/3/1374
ماده (4)- دستگاه‌هاي مشمول این قانون مكلفند حسب درخواست جانبازانی كه تا تاریخ تصویب این قانون در خدمت دستگاه بوده‌اند فقط براي یك بار نسبت به اعاده به خدمت آنان اقدام نمایند.
۵- بعضی از مستخدمين بازنشسته به موجب رأي دیوان عدالت اداري بازنشستگی‌شان منتفی و به خدمت اعاده شدهاند.
6- گروهی از مستخدمين بازنشسته كه برخلاف قوانين و مقررات مربوط بازنشسته شده و دستگاه متبوع آنان با پی بردن به اشتباه خود بازنشستگی را منتفی و آنان را به خدمت اعاده نموده‌اند.
7- ممكن است فهرست بالا كامل نباشد و در قوانين و مقررات مربوط احكام دیگري راجع به اعاده به خدمت پيش‌بينی شده باشد كه در اینجا ذكر نشده یا در اجراي مقررات استخدامی دستگاه‌هاي مختلف اتفاقاتی روي داده باشد كه منجر به لغو حالت بازنشستگی و اعاده مستخدم به حالت اشتغال شده باشد.
با توجه به توضيحات بالا مصادیق بازنشستگان اعاده به خدمت‌شده روشن میشود كه این امر در فرایند هرگونه قانون‌گذاري می‌تواند راهنماي عمل قرار گيرد.
دوم- استفساریه
با توجه به اینكه اعاده به خدمت مستخدمين بازنشسته در موارد مشروحه بالا موجب نفی حالت بازنشستگی میشود، لذا اشخاصی كه به خدمت اعاده شدهاند مشمول وصف «بازنشسته» نيستند تا از این طریق ممنوعيت موضوع قانون ممنوعيت به‌كارگيري بازنشستگان مصوب 20/2/139۵ با اصلاحات و الحاقات بعدي آن شامل حال آنان باشد. بنابراین آن‌چه به عنوان محور اصلی طرح استفساریه مذكور مقرر شده است، تخصصاً از گستره مفهومی قانون ممنوعيت به‌كارگيري بازنشستگان خارج می‌باشد.
بر این اساس با تصویب این طرح، عمالً در قلمرو شمول قانون موضوع استفسار، توسعه مفهومی ایجاد خواهد نمود و لاجرم نوعی اصلاح قانون قلمداد شده و مغایر اصل هفتادوسوم قانون اساسی و نيز نظریه تفسيري شوراي محترم نگهبان در خصوص این اصل خواهد بود. بر فرض كه در آینده طرحی در این خصوص تهيه و پيشنهاد شود باید توضيحات بند «اول» را در تدوین متن پيشنهادي مراعات كند تا در مرحله اجراي قانون ابهامی بروز ننماید.
همچنين طرح استفسار در صورت پذیرش، در مغایرت با بندهاي «چ» و «ز» ماده (87) قانون برنامه ششم توسعه قرار می‌گيرد، زیرا در این احكام اعاده به خدمت جانبازان و آزادگان با رعایت برخی شرایط مجاز اعلام شده است كه طرح حاضر عملاً به‌كارگيري این گروه از افراد را نيز ممنوع اعلام می‌دارد.
جمع‌بندی
طرح پیشنهادی علاوه بر اینكه از لحاظ محتوا با اشكال‌ها و ابهام‌هایي روبه‌رو است، با بندهای «چ» و «ز» ماده (87) قانون برنامه ششم توسعه نیز مغایرت دارد، همچنین از این جهت كه دامنه شمول قانون مصوب را توسعه مي‌دهد قانون‌گذاری جدید است و از این جهت مغایر با اصل هفتادوسوم قانون اساسي و نظریه تفسیری شماره 1583/21/76 مورخ 10/3/1376 شورای نگهبان است.
1. نظریه تفسيري شماره ۵83/21/76 درخصوص اصل هفتادوسوم قانون اساسی در پاسخ به استفسار ریاست‌جمهوري تاریخ 10/3/1376:
«1. مقصود از تفسير، بيان مراد مقنن است بنابراین تضييق و توسعه قانون در مواردي كه رفع ابهام قانون نيست، تفسير، تلقی نمی‌شود.
2. تفسيري از زمان بيان مراد مقنن در كليه موارد لازم‌الاجراست. بنابراین در مواردي كه مربوط به گذشته است و مجریان برداشت دیگري از قانون داشته‌اند و آن را به مرحله اجرا گذاشته‌اند تفسير قانون به موارد مختومه مذكور تسري نمی‌یابد».
متن کامل طرح استفساریه:
این طرح در جلسه علنی شماره 255 روز یکشنبه مورخ 13/8/1397 مجلس شورای اسلامی به صورت عادی مطرح گردید و به صورت عادی اعلام وصول گردید.
مقدمه (دلایل توجیهی):
جوانان ایرانی در دوران مبارک انقلاب اسلامی به اثبات رساندند که کار ناممکن برای آنها وجود ندارد. (مقام معطم رهبری 18/7/1379)
مجلس شورای اسلامی با تصویب قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان مصوب 30/2/1395 به به‌کارگیری یا مدیریت مادام‌العمر و به شرط حیات برخی از مدیران پایان داد و با هدف‌گذاری به‌کارگیری افراد کارآزموده جوان‌تر در نظام اداری کشور و ایجاد فرصت‌های اشتغال در عرصه‌های مختلف خدمت، موجب استقبال گسترده اقشار مختلف اعم از جوانان و اندیشمندان حوزه‌های مختلف علمی گردید و از این رهگذر بر اعتماد مردم به عملکرد و انگیزه‌های مجلس شورای اسلامی در گره‌گشایی از مشکلات اجتماعی افزود.
لیکن از آن‌جا که این امر موجب تضاد منافع است، ناگزیر مستمسکی برای تفاسیر شخصی، سلیقه‌ای و دور زدن قانون ایجاد می‌کند. بنابراین، برخی افراد بدون توجه به فلسفه وضع قانون با نادیده گرفتن اطلاق و جامعیت واژه «به‌کارگیری» در متن و عنوان قانون، تلاش می‌کنند تا حکم قانون را بی‌اثر نمایند.
از این رو، تلاش گسترده در مستثنی دانستن برخی از سازمان‌ها و تفسیر شخصی از «به‌کارگیری» از جمله این تفاسیر شخصی برای عدم اجرای قانون است. این درحالی است که این کلمه با لحاظ عبارت «بازنشسته یا بازخرید شده یا بشوند»، همه انواع همکاری یا گمارندن اشخاص مشمول که در هر حال سابقاً بازنشسته یا بازخرید شدهاند و یا خواهند شد، را منع می‌کند.
از این رو جهت رفع ابهام و جلوگیری از نقض غرض قانون‌گذار، طرح استفساریه قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان مصوب 20/3/1395 به شرح ذیل تقدیم مجلس شورای اسلامی می‌گردد.
استفساریه ماده واحده قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان
موضوع استفساریه:
آیا ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان موضوع قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان مصوب 20/2/1395 با اصلاحات و الحاقات بعدی، با عنایت به عبارت «بازنشسته یا بازخرید شده یا بشوند» در صدر ماده واحده شامل افرادی که اعاده به خدمت شدهاند یا می‌شوند، نیز می‌گردد؟
پاسخ:
بلی، ممنوعیت بکارگیری بازنشستگان موضوع ماده واحده قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان مصوب 20/2/1395 با اصلاحات و الحاقات بعدی، شامل همه مصادیق به‌کارگیری از جمله افرادی که اعاده به خدمت شدهاند یا می‌شوند، نیز می‌گردد.
مقررات مرتبط:
– قانون اصلاح قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان