مأموریت به سازمان مناطق آزاد تجاری – صنعتی برای کارکنان دستگاه های اجرایی ممنوع نیست (دادنامه شماره ۱۴۲۰ مورخ ۱۷؍۸؍۱۴۰۱ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۲۰
تاریخ دادنامه: ۱۷؍۸؍۱۴۰۱
شماره پرونده: ۰۱۰۱۴۵۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سرپرست معاونت حقوقی و امور مجلس شورای عالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی
موضوع شکایت و خواسته: رفع ابهام از آرای شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۲۸- ۱۲؍۹؍۱۳۹۹ و ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۵۶۰- ۷؍۱۰؍۱۴۰۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
مأموریت به سازمان مناطق آزاد تجاری – صنعتی برای کارکنان دستگاه های اجرایی ممنوع نیست
گردش کار: ۱- هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مقام رسیدگی به ابطال بند ۳ تصویب نامه شماره ۱۰۳۸؍ت۲۸۳۹۳هـ- ۱۶؍۱؍۱۳۸۲ هیأت وزیران، به موجب دادنامه شماره ۱۰۲۸- ۱۲؍۹؍۱۳۹۹ چنین رأی صادر کرده است:
” با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال می باشند و مطابق ماده ۱۲ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب ۱۳۷۲ اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی به موجب آیین نامه های مصوب هیأت وزیران خواهد بود و هیأت وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده ۱۱ و بند (ث) ماده ۱۲۴ قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده ۱۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده ۵ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳؍۱۰؍۱۳۸۸ هیأت وزیران، مأموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مأمور به انجام وظیفه خاصی گردیده و مأموریت کارمندان مشمول قانون به دستگاه های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق‌العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مأمور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده ۱۸۸ قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قـوانین و مقررات خـاص استخـدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند ۳ مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوق الذکر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود “
۲- متعاقباً در پی شکایت از تصویب نامه شماره ۲۴۰۱۵؍ت۵۸۸۱۶هـ- ۴؍۳؍۱۴۰۰ هیأت وزیران، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۲۵۶۰- ۷؍۱۰؍۱۴۰۰ اعلام کرده است:
” اولاً: براساس بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۰؍۱۱؍۱۳۹۵: «… سازمانهای مناطق آزاد منحصراً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره می‌‌شوند.» ثانیاً: به موجب رأی شماره ۱۰۲۸- ۳۰؍۹؍۱۳۹۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده است که : «با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال می‌باشند و مطابق ماده ۲۳ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی مصوب ۲۴۸۳ اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی به موجب آیین‌نامه‌های مصوب هیأت وزیران خواهد بود و هیأت وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده ۲۲ و بند (ث) ماده ۲۳۴ قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده ۲۳۱ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۳ ماده ۳۲ و ماده ۲۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳؍۱۰؍۱۳۸۸ هیأت وزیران، مأموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مأمور به انجام وظیفه خاصی گردیده و مأموریت کارمندان مشمـول قانون به دستگاه های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچگونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مأمور در دستگاه دیگر از جمله درخصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده ۲۹۹ قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قـوانین و مقررات خـاص استخـدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند ۴ مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوق‌الذکر است و مستند به بند ۲ ماده ۲۳ و ماده ۹۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۲۴۰۳ ابطال می‌شود» و برمبنای رأی مزبور، مأموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ به دستگاه های دیگر با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق‌العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده و در قوانین و مقررات هیچگونه اختیاری درخصوص تغییر قانون مشمول مستخدم مأمور در دستگاه دیگر از جمله در رابطه با حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته است. بنا به مراتب فوق، تصویبنامه شماره ۲۴۰۱۵؍ت۸۸۱۶- ۴؍۳؍۱۴۰۰ هیأت وزیران که مأموریت کارمندان دستگاه های اجرایی را به سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی، بدون حفظ پست سازمانی و با دریافت حقوق و مزایا براساس سطح پست سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد از محل اعتبار سازمانهای یادشده و مطابق قانون حاکم بر نظام پرداخت دستگاه مبدأ مجاز دانسته و متضمن تغییر قانون مشمول مستخدم مأمور در دستگاه دیگر بوده، خارج از حدود اختیار و مغایر با قانون و مفاد رأی شماره ۱۰۲۸-۳۰؍۹؍۱۳۹۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. “
۳- در پی صـدور آرای مـذکور، سرپرست معاونت حقوقی و امـور مجلس شورای عالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی به موجب نامه شماره ۵۳۳۴؍۶۰؍۱۴۰۱۲- ۱۹؍۷؍۱۴۰۱ به شرح زیر رفع ابهام از دادنامه های شماره ۱۰۲۸- ۱۲؍۹؍۱۳۹۹ و ۲۵۶۰- ۱۰؍۷؍۱۴۰۱ را خوستار شده است.
” پیرو جلسه مورخ ۱۶؍۷؍۱۴۰۱ در خصوص آرای صادره هیأت عمومی به شماره ۱۰۲۸- ۱۲؍۹؍۱۳۹۹ و ۲۵۶۰- ۷؍۱۰؍۱۴۰۰ و رأی اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۰۷۳۸- ۱۴؍۴؍۱۴۰۱ پیرامون ابطال مصوبات هیأت وزیران ناظر بر نحوه پرداخت حقوق و مزایای کارکنان دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مأمور به سازمان های مناطق آزاد تجاری-صنعتی همان گونه که استحضار دارید آرای هیأت عمومی مذکور صرفاً پرداخت حقوق و مزایای کارکنان مشمول قانون به سایر دستگاه‌های غیر مشمول را به دلیل تغییر قانون مشمول مستخدم مأمور در دستگاه دیگر بر اساس مقررات دستگاه مقصد مورد ابطال قرار داده ولیکن به نظر اصل مأموریت کارکنان مشمول قانون به سایر دستگاه اجرایی خارج از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری (سازمان های مناطق آزاد) از هرگونه ایراد قانونی مصون مانده است. همان طور که مصوبات مورد ابطال صرفاً در مقام بیان نحوه پرداخت حقوق و مزایای مأمورین به سازمان های مناطق آزاد بوده و شاکی نیز در شکایت خود اساساً مقررات و ضوابط پرداخت حقوق و مزایا به مأمورین را مورد شکایت خود قرار داده است. این در حالی است که: دستگاه های نظارتی (سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات) و سایر دستگاه های اجرایی که کارکنان خود را به سازمان های مناطق آزاد مأمور نموده اند ابطال اساس مأموریت به سازمان های مناطق آزاد را از آرای هیأت عمومی استنباط نموده اند.
گرچه مداقه در آرای مذکور حکایت از پذیرفته شدن اصل مأموریت به سازمان های مناطق آزاد داشته و صرفاً ضوابط پرداخت حقوق و مزایای مأمور در سازمان های مناطق آزاد مورد ابطال قرار گرفته است، دادنامه اصداری هیأت تخصصی استخـدامی نیز به شمـاره ۱۱۱۸- ۱۶؍۹؍۱۴۰۰ پیرامون رد شکایت از بخشنامـه دبیر وقت شـورای عالی که مأموریت کارکنان دستگاه های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به سازمان های مناطق آزاد را بر اساس ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری و آیین نامه اجرایی آن مجاز دانسته مؤید این مطالب است که اجازه کلی مأموریت کارکنان دستگاه های مشمول قانون به سازمان های مناطق آزاد مورد خدشه واقع نگردیده است. علیهذا به منظور رفع ابهام و اختلاف حادث شده و جلوگیری از هرگونه برداشت متفاوت و اختلال بیش از پیش در روند امور جاری در سازمان های مناطق آزاد از باب تعیین تکیف کارکنان مأمور خواهشمند است هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به عنوان صادر کننده آراء مزبور و مرجع رسمی تفسیر این آراء فارغ از اظهار نظر در خصوص هرگونه رعایت ضوابط نحوه پرداخت حقوق و مزایا به مأمورین، اعلام نمایند آیا مراد از آرای صادره خصوصاً در دادنامه اخیرالصدور، ممنوعیت مطلق در اصل مأموریت کارکنان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به سازمان های مناطق آزاد بوده است یا خیر؟”
۴- متعاقب درخواست مذکور، حسب دستور معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و هیأت های تخصصی، موضوع رفع ابهام از آرای مذکور برای بررسی به هیأت تخصصی استخدامی ارجاع شد و پس از بررسی موضوع و صدور نظریه در آن هیأت، رسیدگی به درخواست مطروحه در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۷؍۸؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً براساس ماده ۱۲۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ : «… موارد سکوت در این قانون به ترتیبی است که در قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب (در امور مدنی) و قانون اجرای احکام مدنی مقرر شده است» و به موجب ماده ۲۷ قانون اجرای احکام مدنی مصوب ۱؍۸؍۱۳۵۶: «اختلافات راجع به مفاد حکم همچنین اختلافات مربوط به اجرای احکام که از اجمال یا ابهام حکم یا محکوم‌به حادث شود، در دادگاهی که حکم را صادر کرده رسیدگی می‌شود» و برمبنای موازین قانونی مذکور، رفع ابهام از آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در صلاحیت خود هیأت عمومی است.
ثانیاً برمبنای بند ۳ تصویبنامه شماره ۱۰۳۸؍ت۲۸۳۹۳ هـ مورخ ۱۶؍۱؍۱۳۸۲ هیأت وزیران مقرر شده بود که کلّیه کارکنان مأمور از سایر دستگاه های دولتی به مناطق آزاد در مدت مأموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات قانون کار قرار دارند و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری براساس رأی شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۲۸- ۱۲؍۹؍۱۳۹۹ با این استدلال که: «…در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مأمور در دستگاه دیگر از جمله درخصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته و در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده ۱۸۸ قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند…»، حکم به ابطال بند ۳ تصویبنامه شماره ۱۰۳۸؍ت۲۸۳۹۳ هـ مورخ ۱۶؍۱؍۱۳۸۲ هیأت وزیران صادر کرد.
ثالثاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رأی شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۵۶۰- ۱۰؍۷؍۱۴۰۰ اعلام کرد که تصویبنامه شمـاره ۲۴۰۱۵؍ت۵۸۸۱۶هـ مـورخ ۴؍۳؍۱۴۰۰ هیأت وزیران که مأموریت کارمندان دستگاه‌های اجرایی را به سازمانهای مناطق آزاد تجاری- صنعتی، بدون حفظ پست سازمانی و با دریافت حقوق و مزایا براساس سطح پست سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد از محل اعتبار سازمان های یادشده و مطابق قانون حاکم بر نظام پرداخت دستگاه مبدأ مجاز دانسته و متضمن تغییر قانون مشمول مستخدم مأمور در دستگاه دیگر بوده، خارج از حدود اختیار و مغایر با قانون است و با همان استدلال مندرج در رأی شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۲۸- ۱۲؍۹؍۱۳۹۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری آن را ابطال کرد.
بنا به مراتب فوق، مدلول آرای مذکور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ناظر بر این است که مقام اداری و اجرایی نمی‌تواند با صدور یا تصویب مقرره، قانون حاکم بر نظام پرداخت حقوق و مزایای مستخدم مأمور در منطقه آزاد را بدون اذن مقنّن تغییر دهد و در آرای شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۲۸- ۱۲؍۹؍۱۳۹۹ و شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۵۶۰ مورخ ۷؍۱۰؍۱۴۰۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اصل مأموریت کارکنان دستگاه های اجرایی به سازمان مناطق آزاد تجاری – صنعتی مشمول ممنوعیت قرار نگرفته است.
حکمتعلی مظفری- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
مطلب مرتبط:
- رد درخواست اصلاح رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبه امکان مأموریت کارمندان دستگاه‌های اجرایی به سازمانهای مناطق آزاد تجاری- صنعتی (دادنامه شماره ۷۳۸ مورخ ۱۴؍۴؍۱۴۰۱ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
- الحاق تبصره (۳) به ماده (۷) آیین‌نامه اجرایی تبصره (۲) ماده (۲۱) و ماده (۱۲۱) قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع: تعیین نحوه مأموریت کارمندان دستگاه های اجرایی به مناطق آزاد (تصویبنامه شماره ۲۴۰۱۵/ت۵۸۸۱۶هـ مورخ ۱۴۰۰/۳/۴ هیئت وزیران)