عدم ابطال پرداخت حق‌الزحمه به افراد بدون سابقه خدمت دولتی اعزامی به کشور عربستان
عدم ابطال پرداخت حق‌الزحمه از سوی سازمان حج و زیارت در خصوص افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند و به کشور عربستان سعودی اعزام می شوند (دادنامه شماره ۳۳۵ مورخ ۱۴۰۱/۰۵/۳۰ هیئت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری)
شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۳۳۵
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۰۵/۳۰
* شماره پرونده : هـ ع؍ ۰۰۰۳۶۴۰
* شاکی : آقای یعقوب محمدی
*طرف شکایت : معاونت حقوقی نهاد ریاست جمهوری
*موضوع شکایت و خواسته : ابطال تصویبنامه شماره ۱۷۱۸۲؍ت ۵۱هـ مورخ ۱۹؍۰۲؍۱۳۷۳ در خصوص افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند و به کشور عربستان سعودی اعزام می شوند و ابطال ماده ۵۷ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات اوقاف و امور خیریه مرتبط با سازمان حج و زیارت هیأت وزیران
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
* شاکی دادخواستی به طرفیت معاونت حقوقی نهاد ریاست جمهوری به خواسته ابطال تصویبنامه شماره ۱۷۱۸۲؍ت ۵۱هـ مورخ ۱۹؍۰۲؍۱۳۷۳ در خصوص افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند و به کشور عربستان سعودی اعزام می شوند و ابطال ماده ۵۷ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات اوقاف و امور خیریه مرتبط با سازمان حج و زیارت هیأت وزیران به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد:
یکم- تصویب نامه هیات وزیران : وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی (سازمان حج و زیارت۹ می تواند از محل بودجه اختصاصی خود معادل فوق العاده ماموریت موضوع بند ۱ تصویب نامه شماره ۵۹۳۶۸ مورخ ۱۳۶۵؍۱۲؍۲۶ به آن دسته از افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند و در موسم حج از خدمات آنان استفاده می شود با رعایت مقررات مربوط حق الزحمه پرداخت نماید.
دوم -ماده ۵۷ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات اوقاف و امور خیریه :«سازمان می‌تواند به منظور تامین پرسنل ضروری در امور حج و زیارت از خدمت کارکنان بازنشسته دولت که صلاحیت آنان مورد تایید بوده و دارای تجربه کافی باشند استفاده نموده و حسب مورد آنان را به همکاری دعوت نموده! و در قبال میزان کار و نوع خدمت و وظیفه ای که به آنان محول می‌شود پاداش مناسبی پرداخت نماید.»
الف-ملاحظه می شود سازمان حج و زیارت با استفاده از تصویبنامه شماره ۱۷۱۸۲؍ت ۵۱ هـ مورخ ۱۹؍۰۲؍۱۳۷۳ به آن دسته از افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند و به کشور عربستان سعودی اعزام می شوند حق الزحمه پرداخت می نماید!
قطع نظر از اینکه سازمان حج و زیارت فقط از کسان و بستگان خود برای اعزام غیرقانونی در اینگونه موارد استفاده می کند خود تصویبنامه بر خلاف قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران و مقررات ماده (۲) قانون مدنی مبنی بر لزوم اجرای قوانین در مهلت پانزده روز پس از انتشار است.
ب- ماده ۵۷ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات اوقاف و امور خیریه مرتبط با سازمان حج و زیارت هیأت وزیران؛ مقرر داشته است: «سازمان می‌تواند به منظور تامین پرسنل ضروری در امور حج و زیارت از خدمت کارکنان بازنشسته دولت که صلاحیت آنان مورد تایید بوده و دارای تجربه کافی باشند استفاده نموده و حسب مورد آنان را به همکاری دعوت نموده! و در قبال میزان کار و نوع خدمت و وظیفه ای که به آنان محول می‌شود پاداش مناسبی پرداخت نماید.»!
*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت :
بدیهی است که نه بکارگیری کارکنان بازنشسته قانونی است و نه پرداخت پاداش. زیرا اولاً: بکارگیری بازنشستگان با ترتیب مقرر در این ماده بر طبق مقررات قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان مصوب ۱۳۹۵؍۲؍۲۰ و اصلاحات و الحاقات آن غیرقانونی است و ثانیاً: بر طبق مقررات اصل پنجاه و سوم (۵۳) قانون اساسی هر گونه پرداخت باید مستند به قانون باشد.
همانگونه که اطلاع دارید مصوبات غیرقانونی باعث بروز اختلال شدید در امور اداری و مالی دولت و ایجاد بار مالی مازاد بر اعتبارت مصوب و تخصیص داده شده می گردد:
۱-مطابق مقررات ماده ۷۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶، در دستگاههای مشمول قانون، کلیه مبانی پرداخت باید مطابق ضوابط و مقررات فصل دهم صورت پذیرد.
۲-برطبق ماده ۶۸ قانون مذکور، علاوه بر پرداخت‌های موضوع ماده ۶۵ و تبصره‌های آن و ماده ۶۶ که حقوق ثابت تلقی شده، پرداخت فوق‌العاده‌هایی در ده بند به کارمندان مشمول قانون قابل پرداخت اعلام گردیده و در هیچ یک از این بندها، اعطای حق الزحمه به افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند یا اعطای پاداش همکاری با سازمان حج و زیارت به کارکنان بازنشسته پیش‌بینی نشده است.
۳-ماده (۶۰) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۹۳ تصریح می دارد: پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاههای اجرائی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (۵) قانون محاسبات عمـومی باید در چهارچوب قوانین موضـوعه کشور باشد و هـرگونه پرداخت بر خلاف مفاد این ماده در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولتی است. کلیه مسؤولان و مقامات ذی‌ربط، مدیران، ذی‌حسابان و مدیران مالی حسب مورد مسؤول اجرای این حکم می‌باشند.
۴-اصل پنجاه وسوم (۵۳) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با صراحت کامل مقرر می دارد: «همه پرداختها ، به موجب قانون انجام می گیرد.»
۵-به استناد مقررات ماده ۵ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴ فقط سازمانهای گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی ایران، شرکت شهرک های کشاورزی و سازمان توسعه ای ذی ربط پتروشیمی در وزارت نفت با رعایت قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی براساس قانون تأسیس و اساسنامه خود اداره گردیده و از شمول قوانین مدیریت خدمات کشوری و محاسبات عمومی کشور به جز در مواردی که از بودجه عمومی استفاده می کنند، مستثنی می باشند. و لاغیر! فلذا نمی توان سازمان حج و زیارت را به استناد قانون تشکیل سازمان حج و زیارت یا اساسنامه آن از شمول اجرای مقررات قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ مستثنی کرد.
۶-رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه های مادی و معنوی و تساوی عموم در برابر قوانین، در بند های (۹) و (۱۴) اصل سوم (۳) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اصل نوزدهم (۱۹) قانون اساسی مورد تأکید قانونگذار قرار گرفته است.
۷-فراز پایانی اصل یکصدو هفتم (۱۰۷) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر می نماید: «رهبر در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است.» حال چگونه می توان سازمان حج و زیارت را از شمول مقررات قوانین استثناء نمود؟
ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ مقرر می دارد: «کلیه دستگاههای اجرائی به استثناء نهادها، مؤسسات و تشکیلات و سازمانهایی که زیرنظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره می‌شوند، وزارت اطلاعات، نهادهای عمومی غیردولتی که با تعریف مذکور در ماده(۳) تطبیق دارند، اعضاء هیأت علمی و قضات، دیوان محاسبات، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری مشمول مقررات این قانون می‌شوند و در خصوص نیروهای نظامی و انتظامی مطابق نظر مقام معظم رهبری عمل می‌شود.»
ماده ۱۲۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ مقرر می نماید: «کلیه قوانین و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب ۱۳۸۶؍۶؍۵ مجلس شورای اسلامی مغایر با این قانون از تاریخ لازم‌الاجراءشدن این قانون لغو می‌گردد.»
۸-بند (۲۴) سیاستهای کلی نظام اداری ابلاغی ۱۳۸۹ بر «ارتقای سلامت نظام اداری و رشد ارزش های اخلاقی در آن از طریق اصلاح فرآیندهای قانونی و اداری، بهره گیری از امکانات فرهنگی و به کارگیری نظام مؤثر پیش گیری و برخورد با تخلفات. » تأکید دارد که به استناد مقررات ماده ۱۲۳ قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و مقررات بند (الف) ماده ۳۷ قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ لازم الاجرا و لازم الاطاعه است.
۹- بند (۱۹) سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی ۱۳۹۲ بر «شفاف‌سازی اقتصاد و سالم‌سازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیت‌ها و زمینه‌های فسادزا در تمام حوزه‌ها» تأمید می نماید که به استناد مقررات ماده ۱۲۳ قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و مقررات بند (الف) ماده ۳۷ قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ لازم المطاع و لازم الرعایه است.
۱۰-بند (۱۷) سیاستهای کلی قانونگذاری ابلاغی ۱۳۹۸بر «ترویج و نهادینه سازی فرهنگ رعایت، تمکین و احترام به قانون و تبدیل آن به یک مطالبه عمومی» تأکید می نماید و همانگونه که معروض شد به استناد مقررات تبصره ماده (۱) قانون حمایت از آمران به معروف و ناهیان از منکر مصوب ۱۳۹۴ و ماده (۱۲۳) قانون برنامه ششم توسعه و ماده (۳۷) قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ ملاک عمل و معیار اساسی در سیاستگذاریها و برنامه ها و احکام؛ خط مشی و نظر معظمٌ له است نه نظر هیأت وزیران!
با التفات به مقررات ماده (۷) فرمان هشت ماده ای رهبر معظم انقلاب اسلامی- مد ظله العالی خطاب به سران قوای سه گانه درباره پرهیز از تبعیض درباره مبارزه با مفاسد، و مقررات ماده (۲) قانون مدنی راجع به لازم الاجرا بودن قوانین در سراسر کشور در مهلت پانزده روز پس از انتشار؛ و توجهاً به مقررات ماده (۶۰) قانون الحاق برخی مواد به مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳ و قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰ اصلاحی ۱۳۹۹ در مورد جرم بودن موضوع؛ پرونده آماده رسیدگی و ابطال فوری است. ابطال تصویبنامه شماره ۱۷۱۸۲؍ت ۵۱ هـ مورخ ۱۹؍۰۲؍۱۳۷۳ در خصوص افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند و به کشور عربستان سعودی اعزام می شوند و ماده ۵۷ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات اوقاف و امور خیریه مرتبط با سازمان حج و زیارت مصوب هیأت وزیران؛ مورد استدعاست.
* در پاسخ به شکایت مذکور ، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره ۳۴۱۰۳؍۴۷۳۶۷ به طور خلاصه توضیح داده است که :
شاکی مدعی مغایرت ماده ۵۷ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف مصوب ۶۵ با قوانین جاری کشور مبنی بر ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان شده است؛ این در حالی است که اولاً، آنچه در این ماده تجویز شده است، صرفاً ناظر بر استفاده از خدمات این دسته از افراد بازنشسته به طور موقت و در قبال پرداخت پاداش مناسب (و نه حقوق و مزایا) است و این تجویز، در زمان وضع مصوبه متکی و مستند به تبصره ماده (۲۱) آیین‌نامه نحوه انتخاب و حدود وظایف و اختیارات ارکان اصلی سازمان حج و زیارت (مصوب ۱۷؍۲؍۱۳۵۹ شورای انقلاب) بوده که مقرر می‌داشت: «وزارت ارشاد ملی (سازمان حج و زیارت) می‌تواند عنداللزوم به منظور تأمین کادر و پرسنل مورد نیاز خود در ایام حج از کارکنان بازنشسته دولت و سازمانهای دولتی به به طور افتخاری و بدون پرداخت حقوق استفاده نموده آنان را به کار دعوت نمایند و فقط در قبال میزان کار و وظیفه ای که انجام می‌دهند بر طبق نظر شورای مدیریت حج و زیارت از حسابهای حج مبلغ مناسبی به عنوان پاداش به آنان پرداخت کنند». مفاد مصوبه مورد شکایت، به لحاظ موضوعی، خارج از احکام عام قانونی ناظر بر پرداخت وجوه از محل بودجه عمومی دستگاههای دولتی بوده و متکی به تجویز قانونی مندرج در مصوبه شورای انقلاب به شمار می‌رود. مضافاً این که چون پرداخت‌های موضوع تصویبنامه هیئت وزیران در قالب حقوق و مزایای مندرج در قوانین استخدامی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری (که مؤخر بر مصوبه هیئت وزیران نیز بوده است) نیست، احکام و قواعد مندرج در قوانین قابل اعمال بر آن نبوده و در نتیجه تحقق مغایرت میان آن ها به دلیل تفاوت در موضوع، منتفی است.
به موجب بند (۵) مصوبه یکصد و بیست و هفتمین جلسه شورای عالی اداری (مصوب ۱۳۸۴ )، «بررسی و تصویب میزان وجوه قابل دریافت از زائران و تعیین نحوه مدیریت و مصرف آن در چارچوب منافع جامع زائران» یکی از وظایف شورای عالی حج و زیارت احصا شده و به تصریح تبصره (۲) ماده مزبور، مازاد احتمالی وجوه دریافت شده از زائران توسط حسابرسان سازمان حج و زیارت مشخص و بنا به پیشنهاد وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی و تأیید رئیس‌جمهور در چارچوب منافع زائران به مصرف امور فرهنگی و خیریه می‌رسد.
پرونده شماره ۰۰۰۳۶۴۰ مبنی بر درخواست ابطال تصویبنامه شماره ۸۲؍۱۷؍ت ۵۱ هـ مورخ ۱۹؍۲؍۱۳۷۳ در خصوص افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند و به کشور عربستان سعودی اعزام می شوند و همچنین ابطال ماده ۵۷ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه (مصوب جلسه مورخ ۱۰؍۲؍۱۳۶۵ هیأت وزیران) متعاقب طرح در جلسه مورخ ۲۱؍۱؍۱۴۰۱ مجدداً در جلسه مورخ ۲۹؍۴؍۱۴۰۱ با حضور نماینده معاونت حقوقی نهاد ریاست جمهوری هیأت تخصصی استخدامی مورد رسیدگی استخدامی مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضای محترم هیأت به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیأت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری
اولاً: جهت بررسی امر مغایرت مقرره های مورد شکایت با قوانین، نمی توان به قوانینی که مؤخر بر این مقرره ها تصویب شده اند استناد نمود به طور کلی چنانچه قوانین مؤخری بر مقرره های مورد بررسی وجود داشته باشد که حکم آن مقرره ها در مغایرت با این قوانین باشد حکم این قوانین ملاک عمل خواهد بود.
ثانیاً: مواد ۱۲ و ۱۳ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امورخیریه (مصوب ۲؍۱۰؍۱۳۶۳ مجلس شورای اسلامی راجع به مصرف وجوه حاصل از برخی درآمدها و هدایای اعطایی به سازمان مزبور می باشد که در تبصره ماده ۱۳ مقرر گردیده نحوه و ترتیب وصول پذیره و اهدایی مطابق آیین نامه مصوب هیأت دولت می باشد.
ثالثاً: ماده ۲۱ آئین نامه نحوه انتخاب و حدود وظایف و اختیارات ارکان اصلی سازمان حج و زیارت (مصوب ۱۷؍۲؍۱۳۵۹ شورای انقلاب) به وزارت ارشاد ملی (سازمان حج و زیارت) اجازه داده بود که عنداللزوم به منظور تأمین کادر و پرسنل مورد نیاز خود در ایام حج از کارکنان بازنشسته دولت و سازمان های دولتی به طور افتخاری و بدون پرداخت حقوق استفاده نموده آنان را به کار دعوت نمایند فقط در قبال میزان کار و وظیفه ای که انجام می دهند بر طبق نظر شورای مدیریت حج و زیارت از حسابهای حج مبلغ مناسبی به عنوان پاداش به آنان پرداخت کنند.
رابعاً ماده ۴ لایحه قانون تشکیل سازمان حج و زیارت ارشاد ملی و انزاع کلیه امور مربوط به حج و زیارت از سازمان اوقاف به سازمان مذکور (مصوب ۱۳۵۸ شورای انقلاب اجازه داده است که وجوهی که بنا به تصویب شورای عالی حج و زیارت از زائران دریافت می شود در حساب مخصوصی متمرکز و هزینه های زائران در ایام حج و زیارت و هزینه های خدمات رفاهی و جنبی از این محل تأدیه گردد.
با عنایت به مراتب فوق تصویب ماده ۵۷ آئین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه و تصویب نامه شماره ۱۷۱۸۲؍ ت ۵۱ هـ خارج از حدود اختیارات هیأت دولت خلاف قانون نبوده فلذا قابل ابطال شناخته نشد این رأی به استناد بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
یداله اسمعیلی فرد- نائب رئیس هیأت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری
