نظرات مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص اصلاحات جدید طرح ساماندهی کارکنان دستگاه‌های اجرایی

نظرات مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص اصلاحات جدید طرح ساماندهی کارکنان دستگاه‌های اجرایی

شناسنامه قانون- اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح ساماندهی کارکنان دستگاه‌‌های اجرایی موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» (اعاده شورای نگهبان ۱) منتشر شد.

نظرات مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص اصلاحات جدید طرح ساماندهی کارکنان دستگاه‌های اجرایی

مقدمه

«طرح ساماندهی کارکنان دستگاه‌‌های اجرایی موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» که در ابتدا با عنوان «طرح ساماندهی کارکنان دولت» و سپس با عنوان «طرح ساماندهی نیرو‌های طرف قرارداد با شرکت‌های پیمانکاری تأمین نیروی انسانی در دستگاه‌‌های اجرایی موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» با هدف تعیین تکیلف و سامان دادن به نیرو‌های شرکتی شاغل در دستگاه‌‌های اجرایی در تاریخ ۱۴۰۱/۱۲/۱ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

مصوبه مذکور پس از ارسال به شورای نگهبان با ابهامات و ایرادات شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌‌های کلی نظام مواجه گردید. کمیسیون اجتماعی در جهت رفع ابهامات و ایرادات مذکور در تاریخ ۱۴۰۲/۴/۲۶ مصوبه «ساماندهی کارکنان دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» را با اصلاحاتی به تصویب رساند که در ادامه مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

تبیین ابهامات و ایرادات شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام شورای محترم نگهبان نسبت به مصوبه مجلس دو ایراد و هشت ابهام مطرح نموده است و هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام نیز سه ایراد به مصوبه مجلس وارد دانسته است. در ادامه ضمن تبیین ابهامات و ایرادات شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام اصلاحات کمیسیون اجتماعی مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

مشاهده گزارش اصلاحی کمیسیون اجتماعی مجلس

ماده واحده- ابهام در واژه «به‌کارگیری» و واژه «مستمر»

شورای نگهبان در اولین ابهام خود در رابطه با ماده واحده مصوبه مجلس مقرر نموده است: «منظور از واژه «به‌کارگیری» از این جهت که شامل استخدام‌های رسمی و پیمانی و شامل به‌کارگیری مستقیم و غیرمستقیم نیروی انسانی‌ می‌شود یا خیر، ابهام دارد». شورای نگهبان واژه «به‌کارگیری» را از دو منظر واجد ابهام دانسته است: اولاٌ اینکه مشخص نیست منظور از واژه «به‌کارگیری» معنای لغوی آن بوده است و شامل هر نوع به‌کارگیری اعم از استخدام رسمی، استخدام پیمانی، به‌کارگیری قراردادی، کار معین و… می‌شود یا با منظور از «به‌کارگیری» مفهومی در مقابل «استخدام» بوده است. ثانیاً مشخص نیست منظور قانونگذار از این واژه، فقط شامل موارد مستقیم به‌کارگیری‌ می‌شود یا موارد غیرمستقیم به‌کارگیری مانند به‌کارگیری با واسطه شرکت‌های تأمین نیرو را نیز دربرمی‌گیرد.

شورای نگهبان در ابهام دوم خود نسبت به ماده واحده بیان نموده است: «منظور از واژه «مستمر»، با توجه به عدم تعریف قانونی و روشن نبودن مصادیق آن، ابهام دارد». درواقع از این جهت که در ادبیات تقنینی حوزه اداری و استخدامی کشور، مفهوم به‌کارگیری «مستمر» فاقد تعریف قانونی است؛ لذا شورای نگهبان واژه مذکور را واجد ابهام دانسته است.

کمیسیون اجتماعی در جهت رفع ابهامات شورای نگهبان نسبت به ماده واحده، عبارتی که سابقاً در ماده واحده ذکر شده بود را حذف نمود و تبصره یک سابق را جایگزین ماده واحده نمود و ماده واحده را به‌شرح ذیل ‌اصلاح کرد: «از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، انعقاد هر نوع قرارداد توسط دستگاه‌های موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۵/۱۲/۱۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی و سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه و وابسته به آنها به‌منظور تأمین نیروی انسانی با شرکت‌ها و اشخاص حقیقی و حقوقی دولتی و غیردولتی ممنوع‌ می‌باشد». با توجه به ‌اصلاح صورت گرفته در کمیسیون و حذف عبارت‌های مورد ابهام شورای نگهبان، ابهامات مذکور نسبت به ماده واحده رفع شده است؛ لذا پیشنهاد‌ می‌گردد مصوبه کمیسیون تصویب شود.

تبصره «۱»- مغایرت بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی

شورای نگهبان ذیل تبصره «۱» مصوبه مجلس مقرر نموده است: «‌اطلاق حکم تبصره «۱»، درخصوص ممنوعیت مطلق انعقاد قراردادهای مذکور، مغایر بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی شناخته شد». درواقع با توجه به اینکه در تبصره «۱» به‌صورت مطلق دستگاه‌های اجرایی از تأمین نیرو از طریق شرکت‌ها و اشخاص حقوقی غیردولتی منع شده‌اند و این ممنوعیت مطلق مغایر با نظام اداری صحیح و بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی شناخته شده است. با این توضیح که در مواردی ممکن است مصلحت دستگاه‌های اجرایی از جهت مالی یا مدیریتی اقتضا کند که برخی از امور غیرحاکمیتی همچون طبخ غذا برای کارکنان یا باغبانی محوطه دستگاه را به شرکتی واگذار کند تا این شرکت از طریق نیروی انسانی مورد نیاز به تعهد خود وفا کند. لذا در این موارد وضع ممنوعیت برای دستگاه و الزام مدیران آن به به‌کارگیری مستقیم نیروها مغایر با نظام اداری صحیح است.

کمیسیون اجتماعی به‌منظور رفع ایراد شورای نگهبان یک تبصره با عنوان تبصره «۱» به‌شرح ذیل به مصوبه الحاق نمود: «فعالیت‌های مؤسسات و شرکت‌های پیمانکاری طرف قرارداد دستگاه‌های موضوع این قانون که فعالیت‌های مربوط به طرح‌های عمرانی یا تملک دارایی سرمایه‌ای با استفاده از امکانات و تجهیزات مؤسسه یا شرکت را بر عهده دارند از شمول این قانون مستثنی‌ می‌باشند».

با وجود ‌اصلاح اعمال شده در کمیسیون اجتماعی با توجه به اینکه همچنان مواردی که مد نظر شورای نگهبان بوده است از شمول مصوبه مستثنا نگردیده است، به‌نظر‌ می‌رسد ایراد شورای نگهبان رفع نشده است. توضیح اینکه اگرچه ‌اطلاق ممنوعیت به‌کارگیری نیروهای شرکتی برداشته شده است؛ اما مصوبه مذکور همچنان مشمول نیروهای شرکتی‌ می‌‌گردد که مصلحت دستگاه اجرایی از جهت مالی و مدیریتی اقتضا‌ می‌‌کند برخی از امور غیرحاکمیتی همچون طبخ غذا برای کارکنان یا باغبانی محوطه دستگاه را به شرکتی واگذار کند تا از این شرکت از طریق نیروی انسانی مورد نیاز به تعهد خود وفا کند و این امر از این جهت که مطابق برداشت شورای نگهبان افزودن نیروی جدید و مدیریت آن منجر به اشتغال بیشتر مدیران به امور اجرایی و کاستن از توجه به مأموریت‌های اصلی‌ می‌‌گردد، مغایر با نظام اداری صحیح است. لذا با توجه به اینکه ایراد شورای نگهبان به‌صورت کامل رفع نشده است و رفع ایراد شورای نگهبان نیاز به بررسی کارشناسی بیشتر و در نظر گرفتن ابعاد مختلف و استفاده از نظرات کارشناسان دستگاه‌های مختلف و سازمان اداری استخدامی و سایر ذینفعان است. بنابراین پیشنهاد‌ می‌‌گردد مصوبه کمیسیون با رعایت قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی برای بررسی بیشتر به کمیسیون ارجاع گردد.

تبصره «۲»- ابهامات شورای نگهبان و ایرادات هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام

شورای نگهبان نسبت به تبصره «۲» به چهار ابهام اشاره نموده است. در ابهام اول شورای نگهبان مقرر نموده است: «منظور از عبارت «نیروهای شاغل» از این جهت که شامل نیروهایی که در استخدام دستگاه هستند و یا به‌صورت غیرمستقیم در دستگاه مشغول هستند می‌شود یا خیر، ابهام دارد». درواقع روشن نیست مقصود قانونگذار از عبارت «نیروهای شاغل در دستگاه»، تنها نیروهایی است که مستقیماً با دستگاه ارتباط استخدامی دارند و از جهت قانونی شاغل در دستگاه اجرایی محسوب‌ می‌‌شوند یا با هدف اعلامی مصوبه مقصود نیروهای شرکتی هستند که محل خدمت آنها دستگاه اجرایی است و با توجه به عدم ارتباط استخدامی با دستگاه، از جهت قانونی شاغل در شرکت خصوصی تلقی‌ می‌شوند.

شورای نگهبان در ابهام دوم بیان نموده است: «درخصوص مالک دانستن سابقه بیمه‌پردازی، از این جهت که روشن نیست چنانچه کارفرما، در بیمه‌پردازی اشخاص قصور داشته است، تکلیف اشخاص مشمول این تبصره چه خواهد بود، ابهام دارد». توضیح اینکه تقیید حکم این تبصره به لزوم دو سال «بیمه‌پردازی»، از این حیث که در مواردی که کارگر قصوری در عدم واریز حق بیمه نداشته است و صرفاً کارفرما با تخلف از تکلیف قانونی خود حق بیمه را واریز نکرده است، چگونه عمل خواهد شد، دارای ابهام است. چه اینکه در این قبیل موارد، قصوری متوجه کارگر نبوده است و محرومیت وی از انعقاد قرارداد کار معین با دستگاه بلاوجه است.

در ابهام سوم شورای نگهبان آمده است: «منظور از «خدمت مستمر» مذکور با توجه به عدم تعریف قانونی ابهام دارد». همانگونه که قبلاً بیان گردید؛ مفهوم کار یا خدمت «مستمر» فاقد تعریف قانونی است. بنابراین عبارت «سابقه خدمت مستمر» در این تبصره نیز واجد ابهام است.

شورای نگهبان در آخرین ابهام خود نسبت به این مصوبه مقرر نموده است: «با توجه به ابهامات مصوبه ازجمله دامنه شمول مصادیق آن، اظهارنظر درخصوص بار مالی پس از رفع ابهامات مذکور صورت خواهد گرفت». درواقع با توجه به اینکه دایره مشمولان این مصوبه از این حیث که به‌صورت دقیق شامل چه نیروهایی‌ می‌شود، روشن نیست. لذا در وضعیت کنونی، طبعاً امکان ارزیابی اینکه اجرای این طرح موجب تحمیل بار مالی بر دولت‌ می‌شود نیز وجود ندارد. بنابراین مصوبه حاضر از حیث مغایرت یا عدم مغایرت با اصل (۷۵) قانون اساسی دارای ابهام است.

هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام تبصره «۲» را واجد سه ایراد دانسته است و چنین بیان نموده است: «مصوبه مجلس شورای اسلامی از حیث افزایش بی‌رویه نیروهای دولت مغایر بند «۱۰» سیاست‌های کلی نظام اداری، از حیث تبعیض در به‌کارگیری نیروهای موضوع آن تبصره مغایر بند «۲» سیاست‌های کلی نظام اداری و از حیث افزایش هزینه‌های عمومی کشور مغایر بند «۱۶» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی تشخیص داده شد».

توضیح اینکه اولاً، تبدیل وضعیت استخدامی نیروهای شرکتی، حجمی، پروژهای و نظایر اینها به قرارداد کار معین و برقراری رابطه شغلی مستقیم میان آنها با دولت به‌شرح مذکور در تبصره «۲» به معنای افزایش تعداد کارکنان دولت است و در نتیجه در مغایرت با بند «۱۰» سیاست‌های کلی نظام اداری قرار دارد.

ثانیاً، با توجه به اینکه نیروهای شرکتی بدون آزمون و بررسی صلاحیت حرفه‌ای در شرکت‌های پیمانکاری به‌کار گرفته شده‌اند، ترجیح آنها بر سایر افراد متقاضی اشتغال (به صرف دارا بودن دو سال سابقه کار) مغایر عدالت‌محوری در جذب نیروی انسانی است که در بند «۲» سیاست‌های کلی نظام اداری مورد تأکید قرار گرفته است. ثالثاً، انعقاد قرارداد مستقیم کارکنان شرکتی و نظایر آنها با دولت، با توجه به بیشتر بودن حقوق و مزایای پرداختی به کارکنان دولت و نیز با توجه به شمول این مصوبه بر شاغللن پاره‌وقت، نهایتاً منجر به افزایش هزینه‌های عمومی خواهد شد که این امر نیز مغایر بند «۱۶» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است.

کمیسیون اجتماعی در جهت رفع ابهامات شورای نگهبان و ایرادات هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، تبصره «۲» را به شرح ذیل اصلاح نمود: «دستگاه‌های موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران موظفند ظرف حداکثر شش‌ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، با نیروهای شرکتی که به صورت غیرمستقیم و تمام وقت تا پایان سال ۱۴۰۱ در دستگاه‌های مربوطه مشغول به‌کار بوده و در سال ۱۴۰۲ نیز در همان دستگاه مشغول به خدمت می‌باشند، قرارداد مستقیم (بیواسطه) منعقد نمایند. انعقاد قراردادهای مذکور بدون تحمیل هرگونه بارمالی جدید از قبیل احتساب مدرک تحصیلی بالاتر خواهد بود. آیین‌نامه اجرایی این تبصره ظرف سهماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون توسط سازمان اداری و استخدامی کشور تهیه‌ می‌شود و به‌تصویب هیئت وزیران‌ می‌رسد و توسط سازمان مذکور به کلیه دستگاه‌ها و سازمان‌های موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ابلاغ می‌گردد».

با توجه به ‌اصلاح کمیسیون به نظر‌ می‌رسد؛ ابهامات شورای نگهبان و ایرادات اول و سوم هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای کلی سیاست‌های نظام مرتفع شده است، اما ایراد دوم هیئت عالی نظارت مبنی بر مغایرت با عدالت محوری در جذب نیروی انسانی و بند «۲» سیاست‌های کلی نظام اداری همچنان رفع نشده است. لذا برای رفع ایراد مذکور و بررسی بیشتر در رابطه با عدالت در جذب نیروی انسانی پیشنهاد می‌گردد مصوبه کمیسیون با رعایت قانون آیین‌نامه داخلی مجلس به کمیسیون ارجاع گردد.

تبصره «۳»- ابهام

شورای نگهبان در تنها ابهام خود نسبت به تبصره «۳» مقرر نموده است: «در تبصره «۳»؛ با توجه به سازوکار پیش‌بینی شده از این جهت که روشن نیست، در به‌کارگیری نیروهای کار معین مذکور، ضوابط ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله محدودیت‌های مربوط به ‌پست‌های سازمانی رعایت خواهد شد یا خیر، ابهام دارد». توضیح اینکه مجلس شورای اسلامی به موجب این تبصره، «قرارداد کار معین» را تنها تابع ضوابط قانون کار مقرر کرده است. از طرفی، مطابق ماده (۱۲۴) قانون مدیریت خدمات کشوری به‌کارگیری نیرو تحت عنوان قرارداد کار معین «در سقف ‌پست‌های سازمانی مصوب» و «مجوز‌های استخدامی» امکان‌پذیر است. در نتیجه نسبت حکم تبصره «۳» با ماده (۱۲۴) واجد ابهام است. چه اینکه در وضع کنونی، نیرو‌های شرکتی رابطه استخدامی مستقیم با دستگاه اجرایی ندارد و در نتیجه پست سازمانی نیز برای آنها تعریف نشده است، حال روشن نیست به‌کارگیری آنها در قالب قرارداد کار معین با توجه به شروط مذکور از جمله تکمیل بودن ظرفیت ‌پست‌های سازمانی دستگاه و در مواردی عدم وجود مجوز‌های استخدامی جدید چگونه خواهد بود.
کمیسیون در جهت رفع ابهام شورای نگهبان تبصره «۳» را به‌شرح ذیل ‌اصلاح نمود: «انعقاد قرارداد مستقیم با کارکنان موضوع تبصره «۲» این قانون که در ‌پست‌های موضوع ماده (۱۲۴) قانون مدیریت خدمات کشوری اشتغال‌ می‌یابند بدون رعایت سقف ‌پست‌های سازمانی و مشمول قانون کار‌ می‌باشد و با کارکنانی که در مشاغل تخصصی مشغول به خدمت‌ می‌گردند، قرارداد کار معین موضوع تبصره ماده (۳۲) قانون مدیریت خدمات کشوری بدون رعایت محدودیت مربوط به سقف ‌پست‌های سازمانی مذکور در این تبصره منعقد‌ می‌گردد». با توجه به ‌اصلاح صورت گرفته در کمیسیون به نظر‌ می‌رسد، ابهام شورای نگهبان ناظر بر محدودیت ‌پست‌های موضوع ماده (۱۲۴) قانون مدیریت خدمات کشوری رفع شده است. لذا تصویب مصوبه کمیسیون پیشنهاد‌ می‌گردد.

تبصره «۴»- ابهام

در تبصره «۴» شورای نگهبان در تنها ابهام خود مطرح نموده است: «در تبصره «۴»؛ از این جهت که آیا مقصود از «سوابق تمام وقت» آن است که صرفاً کسانی که به صورت تمام‌وقت اشتغال داشته اند مشمول این تبصره خواهند بود و یا منظور آن است که سوابق پاره وقت نیز به معیار تمام وقت محاسبه شده و اعمال‌ می‌شود، ابهام دارد».

کمیسیون به‌منظور رفع ابهام شورای نگهبان تبصره «۴» را به شرح ذیل ‌اصلاح نمود: «سوابق غیردولتی آن دسته از کارکنانی که در دستگاه‌‌های موضوع این قانون به‌کارگیری‌ می‌شوند، مشروط به پرداخت کسور مربوط، براساس دستورالعملی که ظرف شش‌ماه توسط سازمان اداری و استخدامی کشور تهیه‌ می‌شود و به‌تصویب هیئت وزیران‌ می‌رسد، به‌عنوان سابقه، جهت بازنشستگی لحاظ‌ می‌گردد».

با توجه به ‌اصلاح اعمال شده در کمیسیون به‌منظور رفع ابهام «سوابق تمام وقت» و حذف آن به نظر‌ می‌رسد، ابهام شورای نگهبان رفع شده است و تصویب مصوبه کمیسیون پیشنهاد‌ می‌گردد.

تبصره «۹»

کمیسیون در جهت رفع ایراد بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی مطرح شده توسط شورای نگهبان در تبصره «۲» اقدام به ‌اصلاح تبصره «۹» به‌شرح زیر نموده است: «عبارت «و تبصره ذیل ماده ۳۲» از تبصره «۹» حذف شد. همچنین عبارت «و استفاده از خدمات کارمندان این‌گونه شرکت‌ها و مؤسسات صرفاً براساس ماده (۱۷) این قانون امکان‌پذیر است» از انتهای ماده (۴۷) قانون مدیریت خدمات کشوری حذف شد». با توجه به اینکه ‌اصلاح کمیسیون در جهت رفع ایراد شورای نگهبان در تبصره «۲» و مغایرت آن با نظام اداری صحیح است، لذا پیشنهاد‌ می‌گردد مصوبه کمیسیون تصویب گردد.

نتیجه‌گیری

بنا به توضیحات فوق‌الذکر به‌نظر‌ می‌رسد تمام ابهامات شورای نگهبان ناظر به مصوبه کمیسیون رفع شده است و تنها ایراد هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌‌های کلی نظام مبنی بر مغایرت مصوبه مجلس با بند «۲» سیاست‌‌های کلی نظام اداری و ایراد شورای نگهبان ناظر بر مغایرت تبصره (۱) با بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی و نظام اداری صحیح به‌صورت کامل مرتفع نشده است، لذا پیشنهاد‌ می‌گردد برای بررسی بیشتر در این موارد مصوبه کمیسیون با رعایت قانون آیین‌نامه داخلی مجلس به کمیسیون ارجاع گردد.