گزارش مرکز پژوهش‌ها: بررسی احکام ایثارگران در لایحه برنامه هفتم توسعه

گزارش مرکز پژوهش‌ها: بررسی احکام ایثارگران در لایحه برنامه هفتم توسعه

بررسی احکام ایثارگران در لایحه برنامه هفتم توسعه

مقدمه

صیانت از آرمان شهدا و تکریم فرهنگ ایثار و شهادت ازجمله مهمترین زیربنا‌های تقویت نظام اسلامی و تحکیم قوای اخلاقی و انسانی در جامعه ایرانی است. یکی از مهمترین مصادیق تحقق این رسالت در نظام حکمرانی جمهوری اسلامی ایران، صیانت از جامعه ایثارگران و خانواده‌های معظم آنان، در قالب ارائه خدمات متنوع شهروندی در ساحت‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی است. به اینمنظور و برای تعیین چارچوب ارائه خدمات به این قشر معزز، قوانین و مقررات متنوعی در کشور وضع شده که یکی از مهمترین آنها، قوانین برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است، که رویکرد کلی حاکم بر نظام تقنینی و نظارتی حوزه ایثارگران را برای یک دوره پنجساله تعیین می‌کند. به این منظور احکام اختصاصیافته به حوزه ایثارگری در قوانین برنامه‌های توسعه باید این قابلیت را داشته باشند تا با پیش‌بینی سازوکار‌های مطلوب سیاستی و ریلگذاری صحیح تقنینی و نظارتی، خلأها و ظرفیت‌های نهفته و بالقوه قوانین بالادستی این حوزه ازجمله «سیاست‌های کلی نظام در امور ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و ساماندهی امور ایثارگران» و «قانون جامع ‌خدمات‌رسانی به ایثارگران» را شناسایی و رفع کند. گزارش حاضر به بررسی احکام اختصاصیافته به حوزه ایثارگری در لایحه برنامه هفتم توسعه خواهد پرداخت و تلاش خواهد کرد تا پس از ارائه آماری از جامعه گسترده ایثارگری کشور، به‌نقد و بررسی احکام لایحه و مقایسه آن با قانون برنامه ششم توسعه بپردازد. درنهایت نیز پیشنهادها سیاستی جهت اصلاح و تقویت نظام سیاستگذاری در حوزه ایثارگران و به‌ویژه احکام پیشنهادی در لایحه برنامه هفتم توسعه ارائه می‌شود.

بررسی آماری

برای درک گستردگی جامعه ایثارگری و لزوم سیاستگذاری متناسب با جمعیت این قشر، اطلاع از آمار دقیق تعداد جانبازان، ایثارگران و خانواده‌های معزز آنان می‌تواند کمک‌کننده باشد.

در جداول ذیل آمار ایثارگران مشمول قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، به تفکیک شهدا، جانبازان، آزادگان و خانواده‌های تحت تکفل ایثارگران، ارائه می‌شود.

۱. با توجه به اینکه اکثر آزادگان، جانباز هم می‌باشند، بنابراین آمار خانواده ‌های آزدگان در آمار خانواده ‌های جانبازان نیز لحاظ شده است.

بررسی احكام حوزه ایثارگری در لایحه برنامه هفتم توسعه

در لایحه برنامه هفتم توسعه بخش مجزایی به حوزه امور ایثارگری اختصاص نیافته است. این حوزه در لایحه واجد دو حکم بوده که در جدول ذیل نشان داده شده است:

مقایسه احكام لایحه برنامه هفتم توسعه با قانون برنامه ششم

احکام حوزه ایثارگری در قانون برنامه ششم توسعه واجد یک بخش مجزا با عنوان «امور ایثارگران» ماده (۸۶ الی۹۱) بوده است و در پنج حوزه اصلی قابل طبقه‌بندی بوده‌اند، که عبارتند از: حوزه «ترویج فرهنگ ایثار و شهادت»، حوزه «بیمه و درمان»، حوزه «معیشت و اشتغال»، حوزه «آموزشی و رفاهی» و حوزه «مسکن». در برنامه هفتم توسعه اولاً هیچ بخشی به‌طور مجزا به حوزه ایثارگری اختصاص نیافته است؛ به این معنا که احکام به شکل پراکنده در ذیل فصول ششم «تأمین اجتماعی، سیاست‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد» و پانزدهم «ارتقا فرهنگ عمومی و رسانه» درج شده‌اند؛ ازسوی دیگر درحالی‌که در برنامه ششم این حوزه واجد بیش از۵۳ حکم در قانون بوده، در لایحه برنامه هفتم، تعداد احکام به دو حکم کاهش یافته و چارچوب پنج‌گانه موضوعی فوق (که منبعث از قانون جامع ‌خدمات‌رسانی به ایثارگران است) در اختصاص احکام این حوزه رعایت نشده است. در جدول ذیل احکام حوزه ایثارگری در لایحه برنامه هفتم توسعه با قانون برنامه ششم از لحاظ کمی و موضوعی مقایسه شده‌اند:

۱. شامل: ده حکم در حوزه (بیمه و بازنشستگي)، نه حکم (اشتغال) ویک‌حکم (حقوق و مستمري).
۲. شامل: دو حکم در حوزه (شهریه تحصیلي)، یک‌حکم (جذب هیئت علمي) و هشت حکم (خدمات رفاهي)
۳. شامل: یک‌حکم در حوزه (اجراي قانون جامع خدمات رساني به ایثارگران)، یک‌حکم (تعیین درصد جانبازي رزمندگان) و یک‌حکم (حمایت از ایثارگران اتباع.)

• تعداد کل شهدا، جانبازان و آزادگان، ۸۹۰.۹۶۹ نفر و تعداد کل اعضا خانواده‌های معزز ایثارگر، ۲.۸۱۹.۹۶۶ نفر است. (بنیاد شهید و امور ایثارگران،۱۴۰۱)

آسیب‌شناسی قوانین برنامه‌های توسعه در حوزه ایثارگران

مرور احکام قانونی، اقدامات انجام شده و نیز ارزیابی عملکرد کمی و کیفی قوانین برنامه‌های توسعه، طی سال‌های اجرای این سند نشان‌دهنده آن است که احکام حوزه ایثارگران در بیشتر محورها، به‌رغم اجرایی شدن در برخی حوزه‌ها، با چالش‌های فراوانی از مرحله سیاستگذاری تا مرحله اجرا مواجه بوده‌اند؛ ازجمله مهمترین این موانع و چالش‌ها عبارتند از:

الف) پراکندگی و ابهام در وظایف دستگاه‌های اجرایی متولی:

بنیاد شهید و امور ایثارگران یکی از نهاد‌های حمایتی است که وظیفه ارائه خدمات به حدود سه میلیون و ۷۰۰هزار نفر از جامعه هدف تحت پوشش ۴را برعهده دارد. مرور احکام قانونی (به‌ویژه احکام مرتبط با شرایط اشتغال ایثارگران، و امتیازات استخدامی و آموزشی برای ایثارگران و خانواده‌هایشان) نشاندهنده پراکندگی دستگاه‌های اجرایی متولی و همچنین ابهام در وظایف این دستگاه‌هاست؛ پراکندگی دستگاه‌های اجرایی متولی، امکان هماهنگی جهت اجرای قوانین و مقررات را دشوار می‌کند و درنهایت به عدم تحقق برخی از اهداف برنامه‌های توسعه می‌انجامد. به‌علاوه، ملزم نبودن دستگاه‌های اجرایی که در قوانین حوزه ایثارگران به‌عنوان دستگاه مسئول شناخته می‌شوند، از دیگر مشکلات این حوزه است.

ب) عدم توازن بین اعتبارات پیش‌بینی شده با قوانین و مقررات حوزه ایثارگری:

دلیل دیگر عدم تحقق یا ضعف در عملکرد این حوزه، محدودیت‌های مالی و عدم تأمین اعتبار برای اجرای بند‌های قانونی است. در این زمینه بین اعتبارات پیش‌بینی شده با وضع قوانین و مقررات این حوزه تناسب لازم وجود ندارد. برای نمونه می‌توان به مواردی همچون ارتقا سطح معیشت ایثارگران حقوق و مستمری‌بگیر، ارائه تسهیلات وام مسکن و مواردی از این دست اشاره کرد که عدم تحقق آنها عمدتاً ناشی از عدم تأمین اعتبار و یا تأمین اعتبار پایین است.

ج) فقدان توجه به توانمندسازی جامعه ایثارگری در ابعاد مختلف:

یکی از کمبود‌های سیاست‌گذاری اجتماعی در حوزه ایثارگران، غفلت از توجه به برنامه‌های توانمندسازی در سطوح مختلف است؛ عمده برنامه‌های این حوزه به شکل ارائه حمایت‌های مالی مستقیم (همچون پرداخت مستمری، هزینه شهریه دانشگاه و )… و ارائه خدماتی مانند تسهیلات مسکن، بیمه و … است و برنامه‌های مرتبط با توانمندسازی شغلی و خوداشتغالی ایثارگران بسیار محدود است که نیازمند توجه بیشتر در قوانین این حوزه است.

د) فقدان توجه به سالمندی جامعه هدف:

مرور احکام قانون برنامه ششم توسعه نشاندهنده عدم توجه به مقوله سالمندی است؛ درحالیکه بخش زیادی از جمعیت هدف سه میلیون و هفتصد هزار نفری بنیاد شهید و امور ایثارگران، هماکنون در سنین سالمندی هستند. شایان ذکر است که در حال حاضر میانگین سنی جامعه جانبازان و آزادگان کشور حدود ۶۰ سال و میانگین سنی والدین شهدا حدود ۸۰ سال است، بنابراین با ورود ایثارگران به سنین سالمندی، توجه به سلامت و مراقبت‌های سالمندی در بین این گروه هدف ضرورت بیشتری می‌یابد.

جمع‌بندی و پیشنهاد

با توجه به وجود ۶ دوره تجربه برنامه‌ریزی توسعه‌ای در حوزه ایثارگران و با توجه به تأکیدات سیاست‌های کلی نظام در امور «ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و ساماندهی امور ایثارگران» ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) پیرامون «شناخت نیاز‌های واقعی و ارائه خدمات مؤثر به ایثارگران و خانواده‌های آنان در ابعاد مختلف فرهنگی، علمی، آموزشی، اجتماعی، بهداشتی، درمانی، بیمهای، معیشتی، اشتغال، مسکن، حقوقی، اداری، رفاهی و استخدامی با حفظ اصول عزتمندی، عدالت و روحیه خود اتکایی و شئون ایثارگری» بند «۸» و همچنین تأکید بر «اولویت دادن به ایثارگران در سیاستگذاری‌ها» بند «۷»، انتظار می‌رفت که احکام پیشنهادی دولت در لایحه برنامه هفتم توسعه از جامعیت و شمولیت بیشتری برخوردار بوده و بتواند زمینه‌ساز تسهیل در اجرای احکام و قوانین بالادستی حوزه ایثارگری باشد و خلأهای تقنینی و نظارتی موجود در قوانین بالادستی این حوزه را پوشش دهد.

در این راستا و پس از بررسی‌های انجام گرفته در این گزارش و پیش از ارائه پیشنهادهای تقنینی، توجه به سه ملاحظه پیش از هرگونه احکام‌نویسی در حوزه ایثارگران در قانون برنامه هفتم توسعه حائز اهمیت است:

۱. لزوم توجه به همكاری بیننهادی در وضع احكام حوزه ایثارگری:

اجرای هرگونه حمایت اجتماعی مؤثر، نیازمند تأمین مالی، قانونگذاری، جامعه هدف مشخص و به‌ویژه همکاری بین سازمانی است و فرض مسئولیت یک سازمان برای اجرای حمایت اجتماعی نمی‌تواند درست باشد. درخصوص ‌خدمات‌رسانی به جامعه معزز ایثارگران نیز توجه به این نکته ضروری است که هرگونه سیاست‌گذاری تقنینی و نظارتی پیرامون این قشر باید عطف به وظایف ذاتی بنیاد شهید و امور ایثارگران در کنار سایر نهاد‌های اجرایی و نظارتی باشد. مسئله‌ای که باید هم در نگارش احکام برنامه هفتم و هم در تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی احکام پیش‌بینی شده مورد توجه قرار گیرد.

۲. برقراری توازن بین اعتبارات اختصاص یافته با احكام پیش‌بینی شده در قانون برنامه توسعه:

در راستای اجرای مؤثر احکام و تحقق رضایتمندی جامعه هدف، باید تناسب و توازن بین اعتبارات بودجه‌ای و تعهدات بنیاد شهید و امور ایثارگران و سایر دستگاه‌های مکلف در قانون برنامه هفتم توسعه وجود داشته باشد. عدم تأمین منابع و اعتبار برای ارائه خدمات می‌تواند مولد نارضایتی اجتماعی در جامعه هدف شود.

۳. توجه به خدمات سلامت و مراقبت در بین ایثارگران با توجه به سالمندی جامعه هدف:

در این رابطه ارائه خدمات باید متناسب با ویژگی‌ها و نیاز‌های جامعه هدف باشد. با این‌حال در قانون برنامه ششم توسعه کمتر به این مقوله توجه شده است. پوشش کامل هزینه‌های درمانی، بیمه تکمیلی، حق پرستاری و مراقبت در منزل ازجمله خدماتی است که برای جامعه هدف سالمند اهمیت و کاربرد بیشتری دارد. در تدوین قوانین برنامه هفتم توسعه باید به این موضوع توجه بیشتری شود تا از این طریق سلامت و کیفیت زندگی این قشر تضمین شود و هزینه‌های عمومی کاهش یابد.

پیشنهادها:

با توجه به بررسی‌های صورت گرفته در این گزارش و نقد و بررسی احکام و قوانین برنامه‌های توسعه پیشین در حوزه ایثارگری، پیشنهاد‌های ذیل جهت تقویت جایگاه حوزه ایثارگری در قانون برنامه هفتم توسعه ارائه می‌شود:

۱. به‌منظور حفظ شأن و جایگاه جامعه معزز ایثارگری و در راستای رعایت بند «۸» سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری در حوزه «ایثار و شهادت،» مبنی بر «اولویت دادن به ایثارگران در سیاستگذاری‌ها» پیشنهاد می‌‌شود که احکام حوزه ایثارگری در ذیل فصلی مجزا با عنوان «امور رفاه و تأمین اجتماعی ایثارگران» درج شود.

۲. در راستای استمرار ‌خدمات‌رسانی مطلوب به حوزه ایثارگری و در راستای تجمیع، تنقیح و اصلاح قوانین بالادستی حوزه ایثارگران و به‌منظور ایجاد یکپارچگی در سیاستگذاری و اجرای احکام این حوزه، حکم ذیل پیشنهاد می‌‌شود: «دولت موظف است در سال اول برنامه هفتم توسعه، قانون جامع ‌خدمات‌رسانی به ایثارگران را مورد بازنگری قرار داده و با انجام اصلاحات لازم، کلیه قوانین و مقررات حوزه ایثارگران را، بدون کاهش خدمات در این قانون و به تناسب درجه ایثار، تدوین و تنقیح و به‌منظور تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه کند. تبصره: تا زمان ارائه و تصویب لایحه فوق، بخش (۱۶ امور ایثارگران) از ماده (۸۶ الی۹۱) قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مصوب ۱۳۹۵/۱۲/۱۴و اصلاحیه‌های بعدی آن تنفیذ می‌‌شود».

۳. در راستای اجرای مطلوب احکام درمانی و بهداشتی حوزه ایثارگران و با توجه به وجود مشکلات بیمه‌ای این قشر در سالیان اخیر، حکم ذیل پیشنهاد می‌‌شود: «به‌منظور انسجام و اجرای یکپارچه و مطلوب مواد (۱۲و ۱۳) قانون جامع ‌خدمات‌رسانی به ایثارگران، انجام کلیه خدمات بهداشتی و درمانی ایثارگران در قالب بیمه تکمیلی و خاص به‌صورت بسته بیمه درمانی ایثارگران (شامل والدین، همسران و فرزندان شهدا، جانبازان و افراد تحت تکفل قانونی آنها، آزادگان و افراد تحت تکفل قانونی آنها) با استفاده از سامانه‌های الکترونیکی و هوشمند از سال اول برنامه هفتم به شرکت سهامی بیمه ایران واگذار می‌‌شود. تبصره: رزمندگان و افراد تحت تکفل قانون آنان مشمول بیمه خدمات درمانی پایه و تکمیلی هستند».

۴. در راستای حمایت اجتماعی مؤثر از همسران جانبازانی که مشمول دریافت خدمت «حق پرستاری» بوده‌اند، حکم ذیل پیشنهاد می‌شود: «پس از شهادت یا فوت جانباز، آخرین مبلغ حق پرستاری پرداختی به جانباز بهعنوان تفاوت تطبیق به قدرالسهم حقوق همسر و در صورت عدم دریافت حقوق توسط همسر جانباز از بنیاد، به‌عنوان مستمری همسر جانباز پرداخت می‌‌شود».

۵. در راستای تقویت وضعیت معیشت و رفاهی ایثارگران حالت اشتغال و آزادگان ازکارافتاده کلی، حکم ذیل پیشنهاد می‌‌شود: «ستاد کل نیرو‌های مسلح، بنیاد شهید و امور ایثارگران و دستگاه‌های اجرایی مکلفند امتیازات حق شغل و شاغل حقوق حالت اشتغال جانبازان و آزادگان ازکارافتاده کلی قانون جامع ‌خدمات‌رسانی به ایثارگران را، براساس درصد جانبازی، به‌شرح ذیل افزایش دهند: الف) جانبازان ۷۰درصد و بالاتر مشمول قانون حالت اشتغال به میزان ۵۰ درصد؛ ب) جانبازان ۵۰ تا ۶۹ درصد مشمول قانون حالت اشتغال به میزان ۳۵ درصد؛ ج) جانبازان زیر۵۰ درصد مشمول قانون حالت اشتغال به میزان ۲۵درصد.»

۶. در راستای اجرای بهینه سیاست‌های حمایتی در حوزه مسکن ایثارگران، حکم ذیل پیشنهاد می‌شود: «دولت مکلف است منابع برنامه جامع مسکن ایثارگران را برابر مواد فصل دوم قانون جامع ‌خدمات‌رسانی به ایثارگران، که آیین‌نامه اجرایی آن توسط بنیاد شهید و امور ایثارگران، وزارت راه و شهرسازی، سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی و ستاد کل نیرو‌های مسلح تهیه و به تصویب هیئت وزیران می‌رسد در بودجه‌های سنواتی، در طول برنامه هفتم تصویب و تأمین کند، بهطوری که مشکل مسکن ایثارگران مشمول تبصره «۱» ماده (۳) قانون جامع ‌خدمات‌رسانی به ایثارگران در طول برنامه هفتم رفع شود. تبصره: رزمندگان از تسهیلات وام مسکن، معافیت از پرداخت هزینه کلیه انشعابات و هزینه‌های آمادهسازی و ساخت، تا حداکثر ۱۲۰ مترمربع زیربنا برخوردارند.»

۷. به‌منظور تأمین دائمی منابع مالی جهت رفع مشکلات ضروری و غیرقابل پیش‌بینی خانواده معظم شاهد و ایثارگران و خانواده‌های معزز آنان، حکم ذیل پیشنهاد می‌شود: «در هر سال قانون برنامه هفتم توسعه، مبلغی معادل ۵درصد بودجه سالیانه بنیاد، اعتبار خارج از شمول و با رعایت قانون نحوه هزینه‌کرد اعتباراتی که به موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و دیگر مقررات عمومی دولت در مورد بودجه عمومی مستثنا می‌باشد، علاوه بر اعتبارات مصوب در قالب ردیف مستقلی، در اختیار بنیاد قرار می‌گیرد تا براساس دستورالعملی که توسط بنیاد تهیه و ابلاغ می‌شود، در قالب کمیسیون موارد خاص و به‌منظور رفع مشکلات ضروری و غیرقابل پیش‌بینی خانواده معظم شاهد و ایثارگران و خانواده‌های آنها هزینه شود.»