نظر مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص: «لایحه قانون تشکیل وزارت بازرگانی»
نظر مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص: «لایحه قانون تشکیل وزارت بازرگانی»
مقدمه
دولت سیزدهم لایحه ای را متشکل از ماده واحده و ۶ تبصره با عنوان لایحه «قانون تشکیل وزارت بازرگانی» به مجلس شورای اسلامی ارائه کرده است که دو فوریت این لایحه در جلسه مورخ /۱۲ /۰۲ ۱۴۰۲ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در نهایت این طرح در کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی مورد بررسی قرار گرفت و با ایجاد تغییراتی در لایحه ارسالی دولت در یک ماده واحده و ۸ تبصره به تصویب رسید.
بیشتر ببینید: گزارش کمیسیون اجتماعی در خصوص لایحه تشکیل وزارت بازرگانی
بر اساس این مصوبه سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولیدکنندگان، شرکت مادر تخصصی بازرگانی دولتی ایران، سازمان توسعه تجارت ایران، شرکت سهامی نمایشگاه‌های بین‌المللی جمهوری اسلامی ایران، صندوق ضمانت صادرات ایران، موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، مرکز توسعه تجارت الکترونیکی و مرکز ملی فرش ایران به همراه تمامی امکانات، تعهدات، وظایف و مأموریت ها، ساختار و نیروی انسانی و اموال منقول و غیرمنقول آنها و کلیه وظایف و مسئولیت‌های حوزه بازرسی بازار، حسب مورد از وزارتخانه های صنعت، معدن و تجارت و جهادکشاورزی منتزع و به وزارت بازرگانی ملحق میشود. همچنین دولت باید با اصلاح اساسنامه شرکت سهامی پشتیبانی امور دام کشور، کلیه وظایف این شرکت در امور بازرگانی و تنظیم بازار را در قالب ساختار متناسب به وزارت بازرگانی واگذار نماید. علاوه بر این ها بر اساس این مصوبه دولت مجاز است سایر دستگاه های زیر مجموعه وزارتخانه های صنعت، معدن و تجارت، جهاد کشاورزی و سایر دستگاه های اجرایی مرتبط با حوزه بازرگانی را با تصویب هیئت وزیران به وزارت بازرگانی منتقل کند.
تاریخچه تفکیک وزارتخانه‌های صنعت و بازرگانی
سیر تطور تفکیک و ادغام حوزه‌های صنایع و معادن با حوزه بازرگانی در اقتصاد ایران نود سال قدمت دارد (۱۳۰۸- ۱۳۹۸). تغییرات ساختاری در این دو حوزه تا پیش از انقلاب اسلامی بیشتر در قالب ادغام در وزارت اقتصاد و یا تفکیک از آن انجام میشد و این موضوع تا سال ۱۳۵۲ ادامه داشت، اما در سالهای پس از پیروزی انقلاب اسلامی، وزارت اقتصاد و وزارت بازرگانی مستقل بوده و دستخوش جرح و تعدیل ساختاری نشدند و عمده این تحولات ادغام یا تفکیک به داخل حوزه صنایع و معادن متمرکز شد؛ تا اینکه در تیرماه ۱۳۹۰ پس از یک دوره ثبات چهل‌ساله در شکل‌گیری وزارت بازرگانی مستقل مجدداً دو حوزه صنایع و معادن و بازرگانی به موجب «قانون تشکیل دو وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی و صنعت، معدن و تجارت مصوب ۱۳۹۰/۴/۰۸» با هم ادغام شدند. پس از این ادغام و در راستای هماهنگ سازی سیاستهای تولیدی و تجاری در بخش کشاورزی، با تصویب «قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی» در ۱۳۹۱/۱۱/۲۴، تمشیت امور بازرگانی بخش کشاورزی به وزارتخانه تخصصی این موضوع یعنی وزارت جهاد کشاورزی واگذار شد. مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در سالهای اخیر گزارش‌های کارشناسی را در این باره تهیه و منتشر کرده است.
اهم چالش‌های گزارش کمیسیون اجتماعی بر لایحه «تشکیل وزارت بازرگانی»
اگرچه موافقین تشکیل وزارت بازرگانی با ارائه دلایلی همچون ماهیت فرابخشی بازرگانی، عدم موفقیت سناریوی ادغام در ساختار فعلی و لزوم تمرکز در وظایف مرتبط با تنظیم بازار، این اصلاح ساختار را ضروری میدانند اما ایرادات مختلفی را میتوان به تشکیل این وزارتخانه به‌ویژه با توجه به وضعیت اقتصادی کشور و تجربه‌های گذشته ارائه کرد که به برخی از آنها به‌شرح ذیل پرداخته میشود:
۱. لزوم اتخاذ سیاستهای یکپارچه در حداکثر شدن ایجاد ارزش افزوده در زنجیره ارزش: یکی از مهمترین موضوعات در تدوین و استراتژی توسعه صنعتی کشور لزوم یکپارچگی در سیاستهای صنعتی و تجاری کشور است. سیاستهای تجاری باید در خدمت تولید قرار گیرد و از این‌رو سیاستهای تجاری و صنعتی باید به‌صورت یکپارچه اتخاذ شود. بدون سیاست تجاری هماهنگ با صنعت، در شرایطی که در طول سالیان گذشته توان تولیدی کشور تضعیف شده است نمی‌توان تولید کشور را ارتقا داد. همچنین زنجیره کامل از تولید به مصرف در اختیار یک وزارتخانه خواهد بود که می‌تواند زمینه حداکثر شدن ایجاد ارزش افزوده در زنجیره ارزش را ایجاد کند.
۲. تداخلات نهادی و تشتت در حوزه‌های تصمیم گیری در شرایط ابهام در وظایف، اختیارات و مأموریت‌های دو وزارتخانه: به منظور بهینه شدن فرایند تولید و تأمین، لازم است کل زنجیره تولید و تأمین در هر زمینه در یک ساختار به شکل متمرکز پیگیری شود. مدیریت یکپارچه سبب حداکثر شدن ایجاد ارزش افزوده در زنجیره ارزش و پاسخگویی بهتر دستگاهها و عدم تزاحم وظایف و اختیارات میشود. نکته حائز اهمیت در این خصوص بروز اختلال در اجرای وظایف وزارتخانه‌ها و نهادهای ذیل آنها پس از تفکیک بخش بازرگانی از وزارتخانه‌های «جهاد کشاورزی» و «صنعت، معدن و تجارت» به عنوان متولی تخصصی تولید در حوزه‌های تخصصی است. به عنوان نمونه نهادها یی مانند «سازمان مرکزی تعاون روستایی»، «شرکت بازرگانی دولتی ایران» و «شرکت پشتیبانی امور دام» که براساس وظایف اساسنامه‌ای خود مسئول بخش‌هایی از زنجیره عرضه نهاده‌ها و محصولات کشاورزی هستند، پس از تشکیل «وزارت بازرگانی» دچار تشتت در وظایف می‌شوند که سازگاری آنها با ساختار جدید هزینه‌های زیادی ایجاد خواهد کرد و به نوعی فرصت‌سوزی محسوب میشود. برای مثال سازمان مرکزی تعاون روستایی طبق قانون تشکیل خود دارای وظایف حیاتی در بخش کشاورز ی در زمینه یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی، توسعه تعاونی‌ها و نظام‌های بهره‌برداری، تأمین خدمات توسعه کسب‌وکار، بازاریابی و … است. حال پس از انتقال این سازمان به وزارت بازرگانی، اجرای وظایف حیاتی فوق وضعیت نامشخصی پیدا خواهد نمود. همچنین نظام‌های بهره‌برداری و شرکت‌های بخش کشاورزی از جمله شرکت‌های تعاونی تولید، سهامی زراعی، تعاونی‌های عشایری، تعاونی‌های روستایی، تعاونی‌های زنان روستایی که بخشی از آنها دارای قانون خاص مصوب مجلس با سابقه بیش از ۵۰ سال هستند، طبق قانون خود وظیفه بازرگانی بخش کشاورزی را برعهده دارند. این وظیفه با روی کرد زنجیرهای در کنار سایر وظایف بخش کشاورزی برعهده آنها گذاشته شده است. مشخص نیست در صورت تصویب نهایی طرح تشکیل وزارت بازرگانی، شرکت‌های سهامی زراعی و تعاونی‌ها چه سرنوشتی پیدا خواهند کرد. این موارد بخشی از شواهدی است که نشان میدهد وزارت بازرگانی منجر به اختلال در امور اداری امنیت غذایی کشور شده و تشکیل آن، خلاف اصول صحیح نظام اداری تأکید شده در اسناد بالادستی است. در این زمینه میتوان به بند «۱۰» از اصل (۳) قانون اساسی، مبنی بر ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور، بند‌های «۱۰» و «۱۲» از سیاستهای کلی نظام اداری، مبنی بر چابک سازی، متناسب‌سازی و منطقی سازی تشکیلات نظام اداری و توجه به اثربخشی و کارایی در فرایندها و روش‌های اداری و بند «۱۶» از سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی مبنی‌بر منطقی سازی اندازه دولت و حذف دستگاه‌های موازی و غیرضرور و هزینه‌های زائد اشاره کرد.
هرچند در کمیسیون اجتماعی در رابطه با لایحه تشکیل وزارت بازرگانی به انتزاع «شرکت بازرگانی دولتی ایران» از وزارت جهاد کشاورزی و الحاق آن به وزارت بازرگانی تصریح شده است ولی این موضوع رافع دغدغه مزبور نیست. همچنین، قوانین متعددی از جمله قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی، قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی، سیاستهای کلی نظام در بخش کشاورزی، اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران و … که مربوط به بخش کشاورزی است در ۱۰ سال گذشته تصویب شده‌اند که عملاً متولی اجرا و اساس پیگیری صحیح آنها بر مبنا ی تمرکز دو بخش صنعت و بازرگانی در یک نهاد بنا شده است که با تفک یک بخش بازرگانی عملاً کارکرد این قانون و قوانین مشابه نیز مختل خواهد شد.
۳. مسئله‌شناسی اشتباه از افزایش قیمتها در بازار: افزایش قیمت کالاها در بازار به میزان زیادی به مسئله تورم در کشور ارتباط دارد که آن نیز معلول افزایش نقدینگی در بلندمدت و رشد نرخ ارز در کوتاه‌مدت است. ازاینرو تأکید بر ابزار بازرگانی که به صورت تاریخی در ایران به عنوان واردات شناخته میشود یک مسئله‌شناسی غلط و پرداختن به معلول به جای علت است. گفتنی است که هرچند مواردی از جمله سطح تمرکز در بازارها، نظام توزیع، شفافیت بازار و … عوامل مؤثر بر قیمت کالاها هستند، اما حتی این موارد نیز هیچگاه به عنوان کانون سیاستگذاری‌های حوزه بازرگانی مطرح نبوده‌اند و در مصوبه کمیسیون اجتماعی نیز به آنها اشاره‌ای نشده است. علاوه‌بر این، در حال حاضر، یکی از مهمترین دلایل گران بودن محصولات کشاورزی، حاکمیت واسطه‌های غیرضرور است که حتی سبب افزایش چندبرابری و غیرمنطقی قیمت محصولات کشاورزی از مزرعه تا سفره میشود. مهمترین ابزار در تنظیم بازار و حذف واسطه‌های غیرضرور، توسعه و توانمندسازی تشکل‌ها و اتحادیه‌های تولیدی هستند که د ر حوزه تخصصی خود تمشیت می‌شوند و وظایف بازرگانی را در کنار سایر خدمات توسعه کسب‌وکار برعهده دارند. سؤال اساسی آن است که وزارت بازرگانی آیا چنین ابزاری را برای تنظیم بازار و توسعه تجارت خارجی برعهده خواهد داشت یا اینکه دنبال فلسفه دولتی کردن امور و ورود دولت به خرید و فروش و سایر امور تصدی‌گرانه بازار خواهد بود؟ کمااینکه چنین ایراداتی در بازار مسکن و دارو نیز وجود دارد ولی انتزاع آنها از وزارتخانه‌های مرتبط و واگذاری بازار این اقلام به وزارت بازرگانی در لایحه فعلی ذکر نشده است. ضمن اینکه ورود مستقیم دولت به امور تجاری و بازرگانی، مغایر با سیاستهای کلی نظام است و از طرفی سیاستگذاری هماهنگ برای این امور، نیازی به تشکیل یک وزارتخانه مستقر تا سطح استان و شهرستان ندارد.
۴. عدم امکان هماهنگی میان تولید و بازرگانی از طریق ساختارهای شورایی: یکی از راه‌هایی که برای جلوگیری از ناهماهنگی میان تولید و بازرگانی در صورت انتزاع وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت به‌نظر میرسد، هماهنگی میان این دو بخش در یک ساختار دیگر در داخل دولت است. اما تنها امکان تشکیلاتی آن در ایران، ایجاد ساختارهای شورایی به‌منظور هماهنگی است. اما باید توجه کرد که در صورت تفکیک دو مقوله سیاستهای تجاری و تولیدی در بین دو وزارتخانه نمی‌توان این انفکاک و ازهمگسستگی را با تشکیل ساختارهای شورایی برای هماهنگی سیاست‌ها جبران کرد چراکه تجربه تصمیمات شورایی در موضوعاتی نظیر پاسخگویی، مسئولیتپذیری و انسجام تصمیمات تجربه چندان موفقی نبوده است. از جمله محور‌های بازنگری در قانون اساسی در سال ۱۳۶۸، نفی مدیریت شورایی بوده است. این ساختارها بر ابهام در حوزه‌های مسئولیتی و پاسخگویی خواهد افزود. همچنین ناکامی در تشکیل شورای عالی برای ایجاد ارتباط میان‌دستگاهی در حوزه‌های مرتبط و یا تشکیل شورای بینوزارتی با نام شورای سیاستهای صنعتی به‌عنوان جایگاه نظام سیاستگذاری صنعتی کشور و تجربه نامناسب شورای عالی صادرات غیرنفتی در همگرایی سیاستهای تجاری و صنعتی از دلایل مطرح شده است.
۵. غفلت از اهداف در نظر گرفته شده در ادغام وزارتخانه‌ها: جلوگیری از واردات بیرویه، جلوگیری از خام‌فروشی و ایجاد ارزش افزوده برای کالا‌های صادراتی و همچنین حذف وظایف موازی و تکراری و تجمیع وظایف متجانس در یک دستگاه واحد، ازجمله اهداف پیش بینی شده برای ادغام این دو وزارتخانه بوده است و با تفکیک مجدد این اهداف مغفول خواهد ماند.
۶. غلبه پیدا کردن سیاست های واردات بی رویه و سرکوب قیمت برای تنظی م بازار داخلی: اقتصاد کشور در سال های گذشته با شرایطی روبه روست که بی ثباتی هیی به صورت مکرر در بازارها ی مختلف رخ میدهد. در این شرایط با تشکیل وزارت بازرگانی بدیهی ا ست که با توجه به انتظاراتی که از این وزارتخانه وجود دارد، تمام تلاش خود را برای تنظیم بازار و جلوگیری از گرانی در بازار معطوف خواهد داشت، حال این سؤال ایجاد می شود که وقتی وزیری مسئولیت تنظیم بازار را برعهده می‌گیرد، آیا می توان از وی انتظار داشت که به دنبال رفع موانع تولید برای افزایش عرضه محصول در بازار باشد در شرایطی که این امر در حوزه مسئولیتی وی نیست؟ تجربه دهه‌های گذشته در اقتصاد ایران نشان داده است که سیاست گذار برای مقابله با شوک های قیمتی و بی ثباتی در بازار همواره از دو ابزار بسیار مخرب بهره برده است: ۱. تسهیل واردات بی رویه به منظور عرضه گسترده و کاهش قیمت ها در بازار به شکل تصنعی، .۲ تشدید قیمت گذاری غیرمنصفانه و گسترده. اما این شکل از سیاستگذاری برای تنظیم بازار، کشور را وارد یک چرخه مخرب تولید و تشدید کننده تورم و بحران خواهد کرد.
جمع‌بندی
درمجموع، با توجه به لزوم یکپارچگی سیاستهای صنعتی و تجاری به‌عنوان الزام نظام سیاستگذاری صنعتی و یک اصل خدشه‌ناپذیر، الزامات سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی و احکام برنامه ششم توسعه، ضرورت هماهنگی تصمیمات مربوط به بازار و سیاست گذاری تولید در حوزه کشاورزی، نبود تجربه مناسب از ادغام واقعی دو حوزه صنعت و بازرگانی (که حاکی از تجربه ناموفق ادغام دو وزارتخانه باشد)، فقدان وظایف و اختیارات وزارتخانه جدی دو ابهامات نسبتاً زیاد در مفاد لایحه (به‌طور خاص ناظر بر ابهام در حوزه‌های بازرگانی داخلی و خارجی وزارتخانه متبوع)، و نظر به مغایرت مفاد لایحه با قانون اساسی و اسناد بالادستی، مرکز پژوهش‌های مجلس با کلیات مصوبه کمیسیون اجتماعی درخصوص تشکیل «وزارت بازرگانی» مخالف است.