نظر مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درباره لایحه اصلاح و دائمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری
بخش نخست. «مروری بر کلیات لایحه و محورهای تصمیم گیری»
لایحه اصلاح و دائمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری
خلاصه مدیریتی
قانون مديريت خدمات كشوري كه در تاريخ 18/7/1386 به تأييد شوراي محترم نگهبان رسيده است مقرر است تا پس از پشت سر گذاشتن بيش از ده سال مهلت اجراي آزمايشي به‌عنوان يكي از مهمترين قوانين كشور، به صورت دائمي درآيد و نقش كليدي و با اهميت خود را در ساماندهي نظام اداري كشور ايفا نمايد. اهميت اين قانون به كليدي بودن نقش بوروكراسي و نظام اداري در توسعه كشور مربوط مي‌شود كه از يک طرف مجري نظام اداري و ابزار اجراي برنامههاي توسعه كشور و از طرف ديگر خود موجد و مولد برنامههاي توسعه است. به‌عبارت ديگر با ظرفيتهاي موجود فرهنگي، نيروي انساني، ساختاري و تكنولوژيک موجود در نظام اداري است كه زمينه مناسب براي اجراي راهبردهاي تدوين شده در سطح کلان يک كشور فراهم ميگردد و نيز با توجه به ويژگي‌هاي اين ظرفيت اداري نگرش و توان خاصي براي تدوين برنامه‌های توسعه‌اي به وجود ميآيد و موجب مي‌شود تا ايده‌هاي پيشرفت در بستر توانمندي‌هاي موجود در اين حوزه به وجود آمده، شكل يافته و به بلوغ برسد.
در واقع ويژگي‌هاي نظام اداري در هر نظامي گوياي نگرش آن نظام به چگونگي كارگرداني و مديريت كشور است و نقش نظام اداري در ساختارهاي سياسي، اقتصادي، فرهنگي، اجتماعي و تأثير آن در تحقق اهداف نظام‌هاي کلان جامعه به اندازه‌اي تعيين‌كننده است كه بدون نوسازي و متكامل كردن آن تحقق چشم‌انداز بلندمدت كشور ممكن نخواهد بود. ازاين‌رو قانون مديريت خدمات كشوري كه بعد از 40 سال حاكميت قانون استخدام كشوري، برنامههاي تحول در بوروكراسي كشور را هدف قرار داده است، جامع‌ترين برنامه و جديترين سند و منشوري است كه بعد از انقالب اسالمي، هدايت راهبردي تحول در نظام اداري كشور را برعهده گرفته و لازم است كه به دليل اهميت آن در كيفيت اداره عمومي، بهصورت جامع، عميق و كارشناسانه مورد توجه قرار گرفته و از همه ظرفيتهاي علمي و عملي دستگاه كارشناسي نظام بهرهبرداري مناسب براي بازنگري در آن انجام پذيرد.
محتواي قانون مديريت خدمات كشوري را مي‌توان پیرامون دو موضوع کلی «نقش و اندازه دولت و شیوه ارائه کالاها و خدمات عمومی توسط دولت» و «مناسبات دولت با کارکنان» طبقه‌بندی کرد. تعریف امور حاكميتي و تصدي‌گري كه جايگاه و حدود وظايف و فعاليت‌هاي دولت را در دو فصول اول و دوم قانون تعيين نموده است مهمترين و جوهري‌ترين مفهومي است كه بر ساير فصول سايه انداخته و جهتگيري اين قانون را تعيين نموده است. شايد بتوان ورود اين قانون به عرصه‌هايي فراتر از مناسبات دولت و كاركنان را كه وجه تمايز اصلي اين قانون با قانون استخدام كشوري مصوب 1345 است را به خاستگاه زماني اين قانون مرتبط دانست، يعني زماني كه سياست‌هايي چون كوچکسازي يا متناسب‌سازي نقش و اندازه دولت و بهره‌گيري از الگوهاي بخش خصوصي در ادبيات مديريت دولتي حاكم شدند (دهه 1980) و در ايران نيز با يک تاخير چندساله مورد توجه قرار گرفتند. البته نفس اين موضوع مورد ترديد نيست و ورود تفكرات علمي و جهاني، طبيعي و قابل پذيرش است. ولي آنچه غيرطبيعي مينمايد بي‌توجهي به شرايط متفاوت بستر تاريخي و اجتماعي ايران و عدم متناسب‌سازي الگوهاي وارداتي با شرايط و مقتضيات كشور مي‌باشد.
لایحه پيشنهادي در فصول مرتبط با نقش و اندازه دولت، برخي مناسبات و قواعد مالي و اداري جديد را در شيوه ارائه کالاها و خدمات عمومي دستگاه‌هاي دولتي پيشنهاد داده است بدون اينكه آسيب‌شناسي درستي از اجراي ده ساله اين قانون داشته باشد. ابداع پديده‌هايي نوين به نام «واحدهاي عملياتي» و «مديريت محلي» به منظور ارائه خدمات، راهبردها و فناوريهاي انجام وظايف و ايجاد «سازمانهاي تنظيم‌گر صنفي-تخصصي»، ساختارها و قواعدي را به وجود آورده كه بدون شک مجموعه نظام دیوانسالاری و اداره امور كشور را تحت تاثير قرار خواهد داد. اينک اين سؤال كليدي مطرح است كه آيا در نسخه‌هاي تجويزي، به اقتضائات ايران و شرايط و بسترهاي مورد نياز توجه شده است؟ مطالعات تطبيقي و سياستهاي آزموده در ايران نشان مي‌دهد كه اتخاذ چنين سياستها و برنامه‌هايي واجد الزاماتي همچون ظرفيت‌سازي اداري، كنترل فساد، حاكميت قانون و تمركززدايي سياسي يا واگذاري قدرت است كه بايد مورد توجه اساسي قرار گيرد. تجربه اعمال اصلاحات اداري كه از سال‌هاي پس از جنگ تحميلي و غالباً در قوانين توسعه‌اي كشور و پس از آن در قانون اجراي سياستهاي اصل 44 قانون اساسي و فصل دوم قانون مديريت خدمات كشوري تبلور يافت نشان از آن دارد كه اين سياستها غالباً بدون توجه به بسترها و الزامات فوق بوده و عملاً يا به اجرا در نيامده (از جمله قانون مديريت خدمات كشوري كه در طول حيات دهساله خود هيچ آثار اجرايي در اين حوزه نداشته است) و يا اينكه نتوانسته است اهداف مورد نظر را تامين كند. شاخص‌هاي مختلف نظير اعتبارات هزينه‌اي، بودجه شركتهاي دولتي، تعداد كاركنان دولت و به تبع آن اعتبارات مربوط به جبران خدمات كاركنان و رشد فزاينده آنها نشان از شكست اين برنامه‌ها در ايران دارد. در شرايطي كه تجربه شكست‌هاي قبلي پيش روي مسئولين كشور است سرنوشت واحدهاي عملياتي كه حوزه‌هاي كليدي كشور نظير آموزش و پرورش و بهداشت و درمان را هدف قرار داده است، از هم اكنون مشخص است. ضمن اينكه اين سؤال كليدي نيز در اين رابطه مطرح است كه چطور قانوني كه هيچ دستاوردي در طول حيات ده ساله خود در حوزه كاهش نقش و اندازه دولت نداشته مجدداً احكام جديدي را در همين رابطه آنهم با ابعاد به مراتب گسترده‌تري در خود جاي داده است؟ همچنين اين سؤال نيز مطرح است كه آيا مي‌توان احكامي نظير ايجاد واحدهاي عملياتي، مديريت‌هاي محلي، سازمانهاي تنظيم‌گر صنفي- تخصصي) با توجه به گستره اثرگذاري آنان در شيوه ارائه خدمات عمومي (كه خود نيازمند طي دوره آزمايشي است را در اين مرحله كه قرار است قانون دائمي شود به آن الحاق كرد؟ اين نكته را نيز بايد مورد توجه قرار داد كه پيشبيني وضعيت خاص براي واحدهاي عملياتي، مديريت محلي و سازمانهاي تنظيم‌گر صنفي به معني تفويض اختيار مقررات‌گذاري در اين زمينه‌ها به دولت است بدون اينكه چارچوب مشخصي براي آن تعيين شده باشد.
اين لایحه در حوزه تنظيم مناسبات دولت با كاركنان (مديريت منابع انساني)، اصلاحاتی را در زمينه استخدام كاركنان، افزايش حداقل و حداكثر امتيازات حقوق كاركنان و مقامات، تشكيل هيئت رسيدگي به شكايات كاركنان و سن و سابقه بازنشستگي پيشنهاد داده است. حال آنكه آسيب‌شناسي اين حوزه به ويژه در زمينه دامنه شمول قانون (دستگاه‌هاي مستثني شده از زمان تصويب قانون تا به امروز)، نظام پرداخت، نظام مديريت عملكرد، پيشبيني سازوكارهاي الزم براي اثربخشي سازمانهاي مردمنهاد، اصلاح شيوه‌هاي انتصاب، ارتقا يا عزل مديران دولتي، نشان از ضعف‌هاي ساختاري در اين حوزه‌ها دارد. با توجه به آسيب‌هاي موجود در اين حوزه لازم است مواردي همچون تعيين قلمرو موضوعي و دايره شمول قانون، تدوين فصلي مستقل براي تعيين ضوابط و قواعد حاكم بر سازمان امور اداري و استخدامي كشور به عنوان متولي اجراي قانون، تدوين ضوابط و قواعد كلي براي كنترل رفتار مالي و اداري كليه دستگاه‌هاي اجرائي فعال در بخش عمومي كشور در قبال كاركنان و مديران خود نيز در بازنگري قانون بايد مورد توجه قرار گيرد.
مطابق اصل پنجاه‌وهشتم قانون اساسي صلاحیت قانونگذاري منحصر در مجلس شوراي اسلامی است. مطابق اصل هشتادوپنجم مجلس نميتواند اختيار قانونگذاري را به شخص يا هيئتي واگذار كند. لازم به توضيح است اين لایحه در برخي از احكام نظير ايجاد واحدهاي عملياتي (ماده 18 مكرر)، مديريت‌هاي محلي (ماده 21 مكرر 1)، ايجاد سازمانهاي تنظيم‌گر صنفي- تخصصي (ماده 21 مكرر 2) و اعطاي اختيارات جديد به سازمان اداري و استخدامي كشور (ماده 125 اصلاحی) به جهت اينكه در بسياري از موارد اختيار قانونگذاري را به شخص يا هيئت ديگري واگذار مي‌كند شائبه مغايرت با اصل 58 و 85 قانون اساسي را دارد.
جمع بندی نهایی گزارش:
هم اكنون پس از گذشت بيش از ده سال از اجراي قانون مديريت خدمات كشوري، لايحه اي تقديم مجلس شده كه انتظار ميرفت پس از رفع ايرادات و زوائد و الحاق كاستي هاي موجود، قانون مصوب 1386 را اصلاح نموده و آن را دائمي نمايد. در حاليكه در بخش رفع ايرادات، عمده مواردي كه در متن لايحه پيشنهادي اصلاح شده است، قبلاً در قالب قوانين برنامه يا بودجه سنواتي يا قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه يا قانون برنامه ششم داراي سابقه است و از اين منظر جديد نيست. لذا اصلاحات موردي در مقام عمل و اجرا، فايده عملي و تحول اساسي در پي نخواهد داشت. مشخص نبودن نظريه دولت در اداره بخش عمومي، ابهام در دايره شمول و قلمرو موضوعي قانون، عدم توجه به بسترهاي لازم براي اصلاحات اداري در كشور، ضعف در ساختارهاي متولي اداره خدمات كشوري، فقدان ضوابط و قواعد كلي براي كنترل رفتارهاي مالي و اداري و ضعف در ساماندهي مديريت منابع انساني ازجمله آسيب هايي است كه به نظر مي رسد در لايحه ارائه شده مشاهده مي شود.
ارزيابي ها و بررسي هاي اوليه حكايت از آن دارد كه محتواي ساختار لايحه پيشنهادي به اندازه كافي در تنظيم و تنسيق آنچه بايد به آن همت گمارد، واجد روزآمدي، دانش گرايي، واقع بيني، جامع نگري، اثربخشي و كفايت نيست. در بررسي لايحه مي بايست مباحث زير مورد بررسي و اصلاح قرار گيرد:
– مباحث اضافه شده به لايحه (واحدهاي عملياتي، مديريت محلي، ايجاد سازمان هاي تنظيم گر صنفي- تخصصي و …)،
– قلمرو موضوعي و دايره شمول قانون،
– ارتقاء فرآيند آيين هاي تصميم گيري اداري و تعيين اصول و بايسته هاي شكلي و ماهوي حاكم بر اين تصميم گيري ها،
– ضوابط و قواعد حاكم بر سازمان اداري و استخدامي كشور،
– ضوابط و قواعد كلي براي كنترل رفتار مالي و اداري كليه دستگاه هاي اجرائي فعال در بخش عمومي كشور در قبال كاركنان و مديران خود،
– جزئيات احكام مربوط به مناسبات دولت و كاركنان،
– بازنگري در فصل مربوط به نظام پرداخت،
– بازنگري در فصل مربوط به بازنشستگي و تأمين اجتماعي،
– بازنگري در تركيب و صلاحيت شوراي عالي اداري و شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني،
– نواقص و كمبودهاي مربوط به حوزه نظام اداري و مناسبات دولت با كاركنان (كه در متن گزارش به آن اشاره شده است)