آژانس یا سازمان های عمومی نیمه مستقل چیست؟

آژانس یا سازمان های عمومی نیمه مستقل چیست؟

ازز اوایل دهه ۱۹۸۰ میلادی، ساختار و عملکرد بخش عمومی در بسیاری از کشورها دچار تغییرات اساسی شده است. یکی از این تغییرات که در اغلب کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی قابل مشاهده است، حرکت از بخش عمومی متمرکز و یکپارچه به بخش عمومی مستقل و غیرمتمرکز از نظر ساختاری بوده است که بهدنبال این روند، سیستم‌های اداره امور عمومی در سطح جهان به انواع تقسیم شده است که اغلب مختلفی از سازمانهای نیمه مستقل به عنوان آژانس شناخته میشوند (Verhoest, Van Thiel, Bouckaert, & Lægreid, ۲۰۱۲, p. ۳)
درواقع تا دهه ۱۹۸۰ میالدی، رویکرد مدیریت دولتی سنتی، الگوی غالب در اکثر کشورهای جهان بوده است که براساس این رویکرد، دولتها بازیگران اصلی در ارائهی خدمات محسوب میشدند. اما با

۱. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD)
۲. Autonomizing
۳. Public administration
۴. Semi-Autonomous organizations
۳ ___________________________________________________________________________
گذشت زمان، به علت انعطافناپذیری و گستردگی بخش دولت، ضعف سازمانهای دولتی در تأمین انتظارات و نیازهای شهروندان و کاهش اعتماد عمومی مردم به دستگاه اداری، این رویکرد با انتقادهای زیادی مواجه شد )ساالرزهی و ابراهیم پور، ۱۳۹۱). علاوه بر موارد ذکر شده، ارائه خدمات توسط دولت، منجر به رشد چشمگیر هزینه دولتها گردید که این امر نیز فشار زیادی را بر بودجه دولتها تحمیل مینمود (۲۰۰۷, Joumard, & Lonti, Curristine . (افزایش هزینههای دولتهای رفاه منجر شد تا مالیات جمعآوری شده دیگر قادر به پوشش تمامی هزینههای دولتها نباشد و این شرایط، دولتها را مجبور به مهار رشد هزینههای عمومی و صرفهجویی در اقتصاد نمود. بنابراین در اوایل دهه ۱۹۸۰ ،دولتها بهدنبال راههایی برای غلبه بر مشکالت ناشی از رویکرد مدیریت دولتی سنتی و درنتیجه، اقتصادی نمودن خدمات دولت، بازیابی اعتماد عمومی و بهبود کیفیت خدمات بودند
،شده ذکر اهداف به دستیابی). Pollite, Bathgate, Caulfield, Smullen, & Talbot, ۲۰۰۱)
۱ نامیده می دولتها را به سمت اتخاذ رویکرد جدیدی که مدیریت دولتی نوین نامیده می‌شود، سوق داد که ازجمله اصول اساسی آن، مواردی نظیر بهکارگیری فنون مدیریت بازرگانی در اداره بخش عمومی، خصوصیسازی خدمات عمومی، کاهش تصدیگری دولت و اداره سازمانهای دولتی به سبک بنگاههای خصوصی است. )ساالرزهی و ابراهیمپور، ۱۳۹۱) در راستای پیادهسازی اصول مدیریت دولتی نوین، دولتها اقداماتی را اتخاذ نمودند که ازجمله مهمترین این اقدامات میتوان به تمرکززدایی قدرت سیاسی و واگذاری مسئولیت دولت به سایر بخشها اشاره کرد (۲۰۰۷, Joumard, & Lonti, Curristine .(بنابراین از دهه ۱۹۸۰ میالدی به بعد، دولتها بهطور گستردهای به سمت واگذاری برخی از وظایف خود به انواع مختلف ساختارهای نهادی روی آوردند. از میان انواع شیوههای واگذاری وظایف دولت، یکی از شیوهها که در دو دهه اخیر در کشورهای مختلف مورد توجه قرار گرفته است، ایجاد سازمانهای نیمهمستقل یا بهعبارت دیگر، آژانسهاست ,Pollite(
(۲۰۰۱, Talbot, & Smullen, Caulfield, Bathgate .براساس دکترین مدیریت دولتی نوین، تجزیه بوروکراسیهای بزرگ و یکپارچه دولتی به آژانسهایی که به کسبوکارها شباهت دارند، میتواند کیفیت و کارایی مداخالت دولت را افزایش دهد. بهعبارت دیگر ایجاد آژانسهای تکمنظوره، متمرکز بر اجرای سیاستها، با استقلال مدیریتی بیشتر که بهطور همزمان بر عملکرد آنها نیز نظارت میشود، منجر به سوق دادن سازمانهای بخش دولتی به سمت نوسازی شیوه مدیریت خود و توجه بیشتر به شهروندان میشود که این امر درنهایت عملکرد آنها را بهبود خواهد بخشید )۲۰۱۲, Thiel Van.)
تفاوت اصلی آژانسها با سایر انواع نهادهای ارائهدهنده خدمات عمومی این است که این نهادها به هسته مرکزی دولت )وزارتخانهها و دپارتمانهای وزارتخانهای( نزدیکتر هستند. انواع دیگر نهادهای ارائهدهنده خدمات که بهمنظور تمرکززدایی فعالیتهای دولتی شکل گرفتهاند، مانند شرکتهای دولتی،
۱. New Public Management
_______________________
شرکتهای خصوصی، سازمانهای مشارکت عمومی- خصوصی، از هسته اصلی دولت یعنی وزارتخانهها و دپارتمانهای دولتی، دورتر هستند. بنابراین میتوان گفت آژانسها با توجه به ویژگی که دارند، برای انجام فعالیتهایی مناسب هستند که اگرچه میتوانند از هسته اصلی دولت جدا شوند، ولی نمیتوانند از آن خیلی فاصله گیرند (۲۰۰۱, Talbot, & Smullen, Caulfield, Bathgate, Pollite .(بهطور کلی آژانسها دارای ویژگیهای متنوعی هستند که از یک طرف آنها را از وزارتخانهها و دپارتمانهای دولتی و از طرف دیگر از شرکتهای خصوصی و دولتی متمایز میسازد (۲۰۱۲, Thiel Van .(این ویژگیهای متنوع، ارائه تعریف واحدی از این سازمانها را با مشکل مواجه میسازد. ازاینرو در این گزارش تلاش شده است تا با مرور مقالات و کتب مرتبط با آژانس، ضمن شناخت این مدل سازمانی و ویژگیهای آن،
با بررسی تجارب سایر کشورها در زمینه پیادهسازی آژانس، به تصویر دقیقی از این مدل سازمانی دست یافت. بدین منظور در بخش اول این گزارش، ضمن تعریف آژانسها، مزایا و معایب حاصل از بهکارگیری آژانسها نیز بررسی شده و در بخش دوم نیز بهمنظور درک بهتر این نوع از ساختار نهادی، تجربیات کشورهای انگلستان، فرانسه و آمریکا در زمینه ایجاد آژانسها مورد بررسی قرار گرفته است.

خلاصه:

نظام اداری در هر کشور به دلیل ارتباط مستقیم با آحاد مردم و لایه های مختلف اجتماع از اهمیت و اعتبار خاصی برخوردار است و به دلیل اینکه حجم عظیمی از خدمات دولت از طریق بخش های مختلف دولتی به دست شهروندان می رسد، لذا برخورداری از یک نظام اداری منسجم، کارامد، شفاف و پاسخگو همواره از دغدغه های دولتمردان و خط مشی گذاران هر جامعه ای محسوب می گردد. بنابراین دولت ها همواره سعی می کنند با انجام برخی اصلاحات اداری بر توانمندی های نظام اداری خود افزوده و از طرق مختلف ازجمله چابک سازی آن، از نارضایتی های عمومی بکاهند (عزتیان، 1398).

ازجمله اقداماتی که بسیاری از دولت ها در دهه های اخیر به منظور اصلاح نظام اداری و در راستای افزایش انعطاف پذیری، کیفیت، سرعت و کاهش هزینه های ارائه خدمات عمومی اتخاذ نموده اند، واگذاری بخش گسترده ای از وظایف خود به سازمان های نیمه مستقلی است که غالباً تحت عنوان آژانس نامیده می شوند (Van Thiel, 2012). موج ایجاد آژانس ها از اوایل دهه 1980 در بسیاری از کشورهای جهان آغاز شده و در اواخر دهه 1990 به اوج خود رسید.

نظام اداری در ایران نیز اگرچه در چند سال اخیر مورد توجه دولتمردان قرار گرفته و اقداماتی به منظور اصلاح آن اتخاذ شده است، اما همچنان با چالش های متعددی روبه رو است که ازجمله مهم ترین این چالش ها می توان به وجود سازمان های دولتی عریض، طویل و ناکارامد اشاره نمود که همچنان به ارائه برخی خدمات عمومی نظیر صدور مجوز، نظارت و بازرسی، پرداخت مزایا و… می پردازند. ارائه خدمات عمومی توسط سازمان های دولتی که عموماً طیف متنوعی از کارکردها را برعهده دارند، می تواند آسیب های متعددی نظیر کاهش کارآیی، افزایش هزینه های دولت، فساد و همچنین تعارض منافع را به دنبال داشته باشد.

با توجه به چالش های متعدد نظام اداری در ایران و با توجه به روند رو به رشد شکل گیری آژانس ها در طی دهه های اخیر و مزایای گسترده حاصل از به کارگیری آنها، مطالعه آنها به عنوان نوعی از ساختار نهادی در بخش عمومی که می تواند بخشی از مشکلات نظام اداری را اصلاح نماید مفید به نظر می رسد.

به منظور فهم بهتر این مدل از سازمان ها، شناخت ویژگی های اصلی آنها و درک مزایا و معایب ناشی از ایجاد آنها، در این گزارش به بررسی ادبیات نظری در حوزه آژانس ها و تجربه سایر کشورها در این زمینه پرداخته شده است. نتایج مطالعات صورت پذیرفته در این گزارش نشان می دهد که آژانس ها نهادهای تخصصی هستند که عموماً از نظر ساختاری مستقل از سازمان های دولتی بوده، از حدی از اختیار در مدیریت نیروی انسانی، هزینه و اداره سازمان برخوردار بوده و در عین حال نظارتی بر عملکرد آنها وجود دارد تا استقلال و اختیار این سازمان ها منجر به انحراف آنها از اهداف اصلی که برای تحقق آن ایجاد شده اند نشود. این حد از استقلال و اختیار در آژانس ها باعث می شود تا این سازمان ها بتوانند در فعالیت های تخصصی نظیر تنظیم گری به دور از فشارهای سیاسی، تصمیمات بی طرفانه و تخصصی اتخاذ نمایند. در کنار مزایای حاصل از ایجاد این مدل از سازمان ها، ایجاد آژانس ها بعضاً آسیب هایی نیز به همراه داشته است که ازجمله می توان به پاسخگو نبودن آژانس ها و شکل گیری دولت های توخالی و تکه تکه شده درنتیجه واگذاری وظایف دولت ها به آژانس ها اشاره نمود. مطالعه توسعه مدل آژانس در کشورهای انگلستان، فرانسه و آمریکا نیز نشان می دهد که علی رغم تفاوت هایی که در سطح ویژگی های آژانس ها در کشورهای مختلف وجود دارد، این مدل سازمانی از اوایل دهه 1980 میلادی در این کشورها توسعه یافته و بسیاری از وظایف تخصصی دولت ها به این نهادها واگذار شده است.

پس از مرور ادبیات و مطالعات تطبیقی در حوزه آژانس که موضوع این گزارش است، به منظور درک جایگاه و وضعیت این مدل از سازمان ها در ایران، در گزارش دوم با عنوان«ظرفیت پیاده سازی سازمان‎های عمومی نیمه مستقل در ایران»، انواع سازمان های عمومی در ایران مطالعه شده و شباهت ها و تفاوت های آنها با مدل آژانس بررسی شده است.