درآمد و کلیات حقوق اداری

۴- مبانی حقوق اداری

یکی از سؤالات اساسی که در مباحث حقوق اداری به آن پرداخته می‌شود این است که کدام دسته از اعمال سازمان‌های اداری تابع حقوق اداری بوده و در مقابل کدام یک از اعمال آنها تابع قواعد حقوق خصوص است؟

در پاسخ به این پرسش، حقوقدانان چهار نظریه متمایز ارائه نموده‌اند که مبانی حقوق اداری را تشکیل می‌دهند. این نظریات عبارتند از:

– نظریه خدمات عمومی

– نظریه منافع عمومی

– نظریه قدرت عمومی

– نظریه تعدد مبانی که تلفیقی از دیدگاه‌های فوق‌الاشاره است.

۴-۱- نظریه خدمات عمومی

مطابق این دیدگاه فقط آن دسته از اعمال اداری که با هدف انجام خدمات عمومی صورت می‌گیرد، تابع حقوق اداری می‌باشد.

بنابراین تحلیل نظریه خدمات عمومی، مستلزم آشنایی با مفهوم حقوقی «خدمات عمومی» است. یکی از طرفداران این دیدگاه، خدمات عمومی را منحصر به نیازمندی‌های عام‌المنفعه‌ای می‌داند که دولتمردان یک کشور در برهه‌ای از زمان تصمیم می‌گیرند تا آن نیازها را از طریق سازمان‌های اداری و دولتی برآورده کنند. با تأمل در این تعریف می‌توان اذعان داشت، اولاً خدمات عمومی صرفاً به منظور تأمین نیازمندی‌های همگانی انجام می‌شود و ثانیاً خدمات عمومی با تصویب قانون‌گذار ایجاد شده و توسط دولت ارائه می‌گردد.

البته باید توجه داشت، اگرچه مطابق این دیدگاه کلیه فعالیت‌های دولت به منظور ارائه خدمات عمومی انجام می‌شود، لیکن اصولاً خدمات عمومی اداری هستند که تابع حقوق اداری می‌باشند. توضیح اینکه طرفداران این نظریه معتقدند خدمات عمومی ممکن است به یکی از سه شکل خدمات عمومی اداری، خدمات عمومی صنعتی و تجاری و خدمات عمومی حرفه‌ای و اجتماعی تحقق یابد.

خدمات عمومی اداری به آن دسته از خدمات اطلاق می‌شود که بدون قصد انتفاع و به منظور رفع نیازهای همگانی توسط سازمان‌های اداری انجام می‌شود مانند خدمات بهداشتی و آموزشی و … . همانگونه که اشاره شد، این خدمات تابع حقوق اداری هستند.

در حالی که اینان خدمات عمومی صنعتی و تجاری را خدماتی می‌دانند که فعالیت دولت با هدف تولید کالا و یا خدمت و یا مبادله کالا یا خدمات انجام می‌شود. معیاری که برای تشخیص این دسته از فعالیت‌های دولت ارائه شده، «موضوع فعالیت» و «نوع فعالیت» است. منظور از معیار نخست این است که موضوع خدمات عمومی صنعتی و تجاری، تولید و یا مبادله کالا و خدمات می‌باشد؛ مراد از معیار دوم این است که نوع فعالیت‌های صنعتی و تجاری دولت، همانند فعالیت اشخاص حقوقی حقوق خصوصی می‌باشد.

به هر حال آنچه مسلم است، خدمات عمومی صنعتی و تجاری دولت تابع حقوق خصوصی است.

اما خدمات عمومی حرفه‌ای و اجتماعی خدماتی هستند که به فعالیت‌ اتحادیه‌های صنفی (مانند نظام پزشکی، نظام مهندسی و کانون وکلا) و یا نهادهای اجتماعی (مانند انجمن‌های خیریه) مربوط می‌شوند. این دسته از فعالیت‌ها تابع حقوق مختلط هستند؛ به این معنا که اگرچه مانند خدمات عمومی اداری تابع حقوق اداری نیستند، ولی نقش مهم آنها در تأمین نیازهای همگانی جامعه باعث شده تا دولت برخی امتیازات و احکام حقوق اداری را به آنها تسری دهد.

به هرحال این دیدگاه مبانی حقوق اداری را بر مفهوم خدمات عمومی استوار نموده و صرفاً فعالیت‌های مربوط به خدمات عمومی اداری را تابع حقوق اداری می‌داند. البته همانگونه که برخی اساتید حقوق اداری بیان نموده‌اند، انتقاداتی بر این دیدگاه وارد است؛ از جمله اینکه:

۱- در صورت پذیرش این دیدگاه، بایستی اعمال قانون‌گذاری و قضایی را که برخی نیازها و مصالح جمعی و همگانی را برآورده می‌کند، جزو خدمات عمومی تلقی نموده و آنها را تابع حقوق اداری بدانیم. حال آنکه در بررسی مفهوم مادی اداره دیدیم که این اعمال داخل در فعالیت‌ سازمان‌های اداری نمی‌باشند.

۲- با عمل به این دیدگاه، مفهوم سازمانی اداره نیز زیر سؤال می‌رود. زیرا گاه پیش می‌آید فعالیت‌های سازمان‌‌ اداری که جزو خدمات عمومی است، توسط اشخاص حقوق خصوصی هم انجام می‌شود؛ در این صورت اگر معیار ما نظریه خدمات عمومی باشد، فقط خدمات نهاد دولتی جزو خدمات عمومی به شمار رفته و تابع حقوق اداری خواهد بود. برای مثال خدمات آموزشی ممکن است هم از طرف دولت (مدارس دولتی) و هم از طرف اشخاص خصوصی (مدارس غیرانتفاعی) ارائه شود، ولی از دیدگاه طرفداران نظریه خدمات عمومی، فقط فعالیت‌های مدارس دولتی جزو تابع حقوق اداری می‌باشند. بنا به همین دلیل است که می‌گوییم مفهوم سازمانی اداره با پذیرش این دیدگاه مورد سؤال واقع می‌شود.

۳- با توجه به اینکه گذر زمان سبب تغییر مفهوم مادی خدمات عمومی می‌شود، لذا نمی‌توان امری را که خود تابع عنصر زمان و مقتضیات آن است، به عنوان مبنا و معیار تشخیص فعالیت‌های تابع حقوق اداری قرار دهیم. برای مثال روزگاری امور مربوط به ورزش خدمت عمومی محسوب نمی‌شدند، اما امروزه اهمیت آن باعث شده که موضوع فعالیت برخی سازمان‌های عمومی مسایل و موضوعات مربوط به ورزش باشد. بنابراین چگونه می‌توان پذیرفت فعالیتی که تا دیروز جزو خدمات عمومی نبوده، تغییر ماهیت داده و امروزه داخل در قلمرو خدمات عمومی و تابع حقوق اداری باشد.

به هر صورت جمیع این ایرادات سبب گردید تا نظریات دیگری در باب مبانی حقوق اداری ارائه گردد.[7]

۴-۲- نظریه منافع عمومی

بر اساس این دیدگاه، اعمال و فعالیت‌هایی که متضمن منافع عمومی هستند، مانند خدمات عمومی نهادهای دولتی تابع حقوق اداری می‌باشند. توضیح بیشتر اینکه طرفداران نظریه منافع عمومی معتقدند فعالیت‌های اداری ممکن است با هدف ارائه «خدمات عمومی» و یا تأمین «منافع عمومی» انجام شوند.

اما در خصوص اینکه چگونه باید فعالیت‌های مربوط به خدمات عمومی و منافع عمومی را از یکدیگر تشخیص داد، چنین بیان شده که اعمال مربوط به خدمات عمومی باید تابع اصل استمرار بوده و هیچگاه متوقف نگردند، در حالی که فعالیت‌های موضوع منافع عمومی ممکن است در برهه‌ای از زمان متوقف شده و با تأخیر انجام شوند.[8]

به هرحال به نظر نگارنده، نظریه منافع عمومی نیز از اشکالات متعددی برخوردار است. نخست اینکه پذیرفتن نظریه منافع عمومی به این معناست که اعمال قضایی و قانونگذاری را نیز تابع حقوق اداری بدانیم، زیرا این اعمال با هدف تأمین منافع عمومی جامعه صورت می‌گیرد. در صورتی که جای هیچ‌گونه تردید نیست اعمال قضایی و قانونگذاری، جزو فعالیت‌های اداری نمی‌باشند. 

دوم اینکه چون اعمال عام‌المنفعه انجمن‌های خیریه خصوصی متضمن منافع عمومی است، آنها را نیز باید تابع حقوق اداری تلقی نماییم. حال آنکه قبلاً گفتیم این اعمال اصولاً تابع حقوق خصوصی بوده و فقط از برخی امتیازات حقوق عمومی برخوردارند.    

۴-۳- نظریه قدرت عمومی

این دیدگاه که در قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم مبنای حقوق اداری به شمار می‌رفت، چنین بیان می‌دارد که عنصر قدرت عمومی است که تعیین می‌کند کدام دسته از فعالیت‌های دولت تابع حقوق اداری هستند. این دیدگاه امروزه از اعتبار چندانی برخوردار نیست، زیرا اولاً این نظریه مبتنی بر مفهوم استبداد و حاکمیت مطلقه بوده و در سیستم‌های حقوقی و سیاسی امروزه جایگاهی ندارد؛ ثانیاً مفهوم قدرت عمومی به قدری وسیع و گسترده است که اعمال و فعالیت‌های کلیه نهادهای حکومتی را شامل می‌شود؛ و ثالثاً تفکیک بین اعمال حاکمیتی و تصدی‌گری دولت که امروزه در اکثریت نظام‌ها پذیرفته شده، به خودی خود نافی نظریه قدرت عمومی است.

۴-۴- نظریه تعدد مبانی حقوق اداری

با توجه به انتقاداتی که حقوقدانان بر نظریات پیشین وارد دانسته‌اند، برخی به این نتیجه رسیده‌اند که نمی‌توان مبانی حقوق اداری را بر یک اساس و پایه برافراشت و لذا دیدگاه نوینی تحت عنوان «نظریه تعدد مبانی حقوق اداری» ارائه کرده‌اند. این نظریه می‌گوید برای تشخیص اینکه کدام دسته از فعالیت‌های نهادهای دولتی تابع حقوق اداری است، گاه باید به نظریه خدمات عمومی، گاه به نظریه منافع عمومی و در برخی موارد به نظریه قدرت عمومی توسل جوییم.

ما نیز معتقدیم نمی‌توان برای حقوق اداری یک مبنای واحد ارائه داد.

[1] – در مطالب آتی به طور مفصل راجع به مفهوم پلیس اداری و خدمات عمومی بحث خواهیم نمود.

[2] – مؤتمنی طباطبائی، منوچهر؛ ۱۳۸۷، حقوق اداری، سمت، تهران، ص ۱۱.

[3] – اصل ۱۳۸ قانون اساسي.

[4] – تبصره ۸ قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی.

[5] – امامی، محمد و استوار سنگری، کورش؛ ۱۳۸۸، حقوق اداری، نشر میزان، تهران، ص ۴۵.

[6] – همان، ص ۴۶.

[7] – موسی‌‌زاده، رضا؛ ۱۳۸۶، حقوق اداری، نشر میزان، تهران، صص ۵۱-۵۶.

[8] – همان، ص ۵۸.