آثار ابطال مقررات توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از زمان صدور/ از زمان تصویب

یکی از مسایلی که با توجه به صدور دو رأی از دیوان عدالت اداری در خصوص حذف «طبقه شغلی تشویقی» و حذف «تفاوت تطبیق برای کارکنانی که از 1/1/1388 به استخدام درآمده اند» مورد سوال و جواب قرار می گیرد، نحوه اجرای این آرا در حق کارکنان است.

با وجودی که تا کنون آرای زیادی نسبت به ابطال مصوبات و بخشنامه هایی از دولت صادر شده است، اما به دلیل اینکه این دو رأی مستقیماً در حکم کارگزینی افراد و حقوق ماهیانه آنها تأثیر گذار است، از سوی کارمندان مورد مداقه و ریزبینی قرار گرفته است.

نخست- ابطال مقررات در قانون اساسی

مطابق اصل (170) قانون اساسی، دیوان عدالت اداری اختیار ابطال تصویبنامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیار قوه مجریه بوده است را به دست آورده است. این اصل بیان می دارد:

«قضات دادگاه‏ها مكلفند از اجراي تصويب ‏نامه‏ ها و آيين‏ نامه‏ هاي دولتي كه مخالف با قوانين و مقررات اسلامي يا خاجر از حدود اختيارات قوه مجريه است خودداري كنند و هر كس مي‌تواند ابطال اين گونه مقررات را از ديوان عدالت اداري تقاضا كند.»

با توجه به اینکه جزئیات این اختیار دیوان عدالت اداری در قوانین عادی وجود نداشت، دیوان خواهان تفسیرهایی از شورای نگهبان در خصوص دایره شمول این اصل و آثار مترتب بر ابطال مقررات گردیده است. مواردی که دیوان پرسیده است به طور خلاصه در این چند بند آورده می شود:

1- منظور از عبارت «دولتی» در عبارت «تصویبنامه ها و آیین نامه های دولتی» چیست؟

2- در صورتی که مصوبه ای که ایجاد حقی برای افراد می کند، از تاریخ صدور رأی ابطال شود و برخی از افراد در زمان اعتبار این مصوبه از آن بهره مند نشده باشند، آیا پس از ابطال می توان، آن حق را در بازه آنها اعمال کرد یا خیر؟

3- اثر ابطال مصوبات چیست؟ آیا مصوبه از روز نخست باطل می شود و یا آنکه این ابطال از تاریخ صدور رأی رقم می خورد؟

در خصوص پرسش نخست، شورای نگهبان مقرر داشته است: «با توجه به قرينة «قوة مجريه» در قسمت اخير اصل يكصد و هفتادم قانون اساسي مقصود از تعبير «دولتي» در اين اصل قوة مجريه است.»

همچنین، شورای نگهبان در خصوص پاسخ به پرسش دوم اینگونه آورده است: «اجراي مصوبه ابطال شده در مواردي كه به مرحله اجراء درنيامده و نيز تصويب مصوبه‎اي به همان مضمون و يا مبتني برهمان ملاكي كه موجب ابطال مصوبه شده است مانند عدم وجود مجوز قانوني، بدون اخذ مجوز جديد، برخلاف نظريه تفسيري شوراي نگهبان است.»

از آن‌جایی که در حال حاضر، به شرحی که در ادامه خواهد آمد، در مورد پرسش سوم، حکم صریح قانونی داریم، نیازی به رجوع به نظریه تفسیری شورای نگهبان در این خصوص نبوده و طبق قانون عمل می شود.

 مشاهده متن کامل نظریه تفسیری شورای نگهبان

دوم- ابطال مقررات در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری

یکی از ارکان دیوان عدالت اداری، هیأت عمومی آن است که مطابق بند نخست ماده (12)، اختیاری که مطابق اصل (170) قانون اساسی به دیوان عدالت اداری داده شده است، به آن تفویض گردیده است. مطابق این بند، حدود صلاحیت و وظایف هیأت عمومی در این خصوص به شرح زیر است:

«رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می شود.»

همچنین، ماده (13) قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری -مصوب 1390- بلافاصله مقرر می دارد: «اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی هیأت عمومی است مگر در مورد مصوبات خلاف شرع یا در مواردی که به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، هیأت مذکور اثر آن را به زمان تصویب مصوبه مترتب نماید.»

این ماده دقیقاً منطبق بر نظریه تفسیری شورای نگهبان از اصل (170) قانون اساسی است که اصل را بر ابطال مصوبه از زمان صدور رأی می داند مگر آنکه ثابت شود مصوبه واجد دو شرطی است که در متن ماده (13) بالا اشاره شده است. برای نمونه متن رأی شماره … مورخ … هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قابل ذکر است که به دلیل آنکه در رأی قبلی خود بدون در نظر گرفتن این دو شرط، حکم به ابطال از تاریخ تصویب بخشنامه داده بود، آن را اصلاح کرد. در رأی جدید می خوانیم:

«مطابق ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، تسری اثر ابطال مصوبه به زمان تصویب در فرض مغایرت مصوبه با شرع و یا جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص تجویز شده است. نظر به این که اعمال … [بخشنامه] معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور موجب تضییع حقوق اشخاص نشده است، بنابراین در رأی … [قبلی] موجبی برای اعمال ماده 13 قانون صدرالذکر و تسری اثر ابطال به زمان تصویب وجود نداشته و … اثر ابطال …به زمان صدور رأی «4/12/1393» اعلام می شود.»

سوم- تفاسیر مختلف ممکن از اثر حکم به ابطال مقررات

 با توجه به آنچه در بالا آمد، در خصوص تعیین آثار آرای مربوط به ابطال مقررات، دو نقطه زمان تعیین کننده وجود دارد که در نمودار زیر مشخص است:

الف– زمان تصویب مقرره ای که ابطال شده است

ب- زمان صدور رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

به نظر می رسد، تفاسیر متعددی در خصوص اینکه تفاوت زمانی که دیوان عدالت اداری مقرره ای را از تاریخ تصویب (الف) یا از تاریخ صدور رأی (ب) ابطال می کند وجود دارد. در اینجا سه نظر بیان می شود:

نظر نخست-

با صدور رأی به ابطال یک مقرره، در هر حال تکلیف/ حقی که مطابق آن به وجود آمده است برداشته می شود؛ اما اگر ابطال از زمان تصویب باشد، علاوه بر این، کلیه حقوقی که در بازه زمانی بین نقطه «الف» و «ب» به افرادی داده شده است باید مسترد گردد.

مثال: اگر حکم به ابطال مصوبه مبنای اعطای تفاوت تطبیق به کارکنانی که بعد از سال 1388 استخدام شده اند، داده شود، دو فرض مطرح است:

الف) ابطال از زمان تصویب: در اینصورت علاوه بر اینکه تفاوت تطبیق از احکام کارگزینی افراد مشمول حذف می گردد، کلیه مبالغی که در فاصله زمانی «الف» و «ب» در این قالب پرداخت شده است لازم است مسترد گردد.

ب) ابطال از زمان صدور: در اینصورت، تفاوت تطبیق از احکام کارگزینی کلیه افراد مشمول (حتی کسانی که قبلا در بازه زمانی الف تا ب برای آنها برقرار شده است) حذف می گردد ولی نیازی به استرداد مبالغی که پیش از این دریافت داشته اند، نمی باشد.

نظر دوم- 

تفاوت میان ابطال از زمان صدور رأی و زمان تصویب مقرره در آن  است که هنگامی که مقرره ای از زمان صدور ابطال شود، با توجه به اینکه این مقرره در بازه زمانی «الف» و «ب» معتبر تلقی می شود، برای کسانی که طی این دوران حق/ تکلیفی بر آنها بار شده است، تغییری حاصل نخواهد کرد. ولی از تاریخ صدور رأی (نقطه ب)، این مقرره در خصوص سایر افراد اجرایی نخواهد شد. اما در صورتی که از زمان تصویب مقرره ابطال شود، حق و تکلیف از همه برداشته خواهد شد. ملاحظه می شود که مطابق این نظر، هیچگاه استرداد حقوق دریافتی مطرح نمی شود.

مثال: همان فرض ابطال مصوبه مبنای اعطای تفاوت تطبیق را با مواردی که در بالا آورده شد، بررسی کنید.

نظر سوم-

به نظر می رسد، نتوان بر روی همه مصادیق به صورت خط کشی شده، یکی از دو نظر بالا را اعمال کرد، بدون آنکه به تفاوت های میان موضوعات مورد حکم توجهی داشته باشیم. شاید یکی از دلایلی که تا کنون در قوانین نیز چنین امری به صورت روشن تعیین تکلیف نشده است، بر همین مبنا باشد. این نظریه را با دو مثال روشن می کنیم:

به عنوان مثال، درست است که مطابق نظریه نخست، در برخی از موارد لازم است پولی که به یک کارمند داده شده است، را مسترد نمود، اما با توجه به اینکه این امر با اصولی منافات دارد، چنین اقدامی را انجام نمی دهیم.

همچنین، در نظریه دوم باید بین آثار ابطال مصوبات از زمان صدور رأی در خصوص مصادیق مختلف قایل به تفکیک شویم. به عنوان مثال، فرق است بین زمانی که مصوبه مبنای استخدام یک شخص از زمان صدور رأی ابطال می شود با زمانی که مصوبه مبنای پرداخت یک آیتم حقوقی ابطال می شود. از آنجایی که مجوز ورود یک بار صادر شده و در هر ماه یا هر سال نیازمند چک کردن مبنای مجوز نیستیم، مطابق نظر دوم، استخدام این شخص خدشه ای وارد نمی آید؛ اما از آنجایی که پرداخت مبلغی در حقوق، به صورت ماهیانه انجام می گیرد، در ابتدای هر ماه باید مجوزهای مربوط در قوانین و مقررات را بررسی نمود و در صورتی که ابطال شده باشد نسبت به حذف آن اقدام کرد.

البته این مثال اخیر نیز می تواند با این ایراد مواجه شود که پرداخت بر مبنای حکم کارگزینی افراد انجام می شود و وقتی یک بار در حکم کارگزینی قرار گرفت، دیگر برای دستور پرداخت ماه های بعدی مشکلی نداریم.

نتیجه گیری:

به نظر می رسد همانگونه که در خصوص حکم مربوط به اصل (170) قانون اساسی، دیوان عدالت اداری نسبت به درخواست نظریه های تفسیری متفاوتی از مرجع صالح آن یعنی شورای نگهبان اقدام کرده است، در صورتی که ابهامی در خصوص آثار ابطال ماده (13) دیوان عدالت اداری وجود داشته باشد، آن دیوان صلاحیت اظهارنظر را نداشته و باید از مرجع صالح آن (در اینجا مجلس شورای اسلامی) استفسار شود. اما تا زمانی که چنین استفساریه ای وجود نداشته باشد هر کدام از مسؤولین اجرایی می توانند با نظر و تفسیر خود در خصوص چگونگی اجرای هر کدام از آرا تصمیم بگیرند که البته در اینجا نقش مراجعی همچون سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، معاونت حقوقی رییس جمهور، دیوان محاسبات کشور و… برای ایجاد هماهنگی و وحدت رویه بسیار تعیین کننده است.

 آرای مورد بررسی:

1- دادنامه شماره 872 مورخ 14/7/1394 در خصوص ابطال مصوبه مربوط به اعطای تفاوت تطبیق برای کارکنانی که از 1/1/1388 به استخدام درآمده یا درمی آیند (لینک)

2- دادنامه شماره‌های ۱۹۲۷ -۱۹۲۶ مورخ ۴/۱۲/۱۳۹۳ در خصوص ابطال بخشنامه مربوط به طبقه شغلی تشویقی از تاریخ تصویب (لینک)

3- دادنامه شماره 1927-1926 مورخ 26/8/1394 در خصوص اصلاح رأی قبلی و ابطال بخشنامه از تاریخ صدور رأی (لینک)