پرونده ویژه- بازخوانی چند رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

پرونده ویژه- بازخوانی چند رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

پرسش:

حیطه اختیارات سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (رییس سازمان، شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی و دفتار تخصصی سازمان) در اظهارنظر و صدور بخشنامه و دستورالعمل تا کجاست؟

حیطه اختیارات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مواجهه با دادخواست ابطال اظهارنظرها و مقررات ارائه شده از سوی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، تا کجاست؟

شرح مسأله:

به تازگی، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در بررسی دادخواست های مربوط به ابطال اظهارنظرهای صادره از دفاتر تخصصی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، آرایی را صادر کرده است که بدون آن که وارد ماهیت امر شود، اعلام می دارد:

«نظر به این که در بند 4 جزء ب ماده 116 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386، هماهنگی در اظهار نظر و پاسخگویی بـه استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی دستگاههای اجرایی در اجـرای مفاد ایـن قانون از جمله وظایف و اختیارات شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی تعیین شده است، بنابراین غیر از این مرجع، مقام و مراجع دیگر صلاحیت اظهار نظر و پاسخگویی به استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی دستگاههای اجرایی در مورد اجرای مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری را ندارند و با توجه به مراتب، نامه شماره … [دفتر تخصصی سازمان] بر اساس بند 4 ماده 68 قانون یاد شده، از حدود اختیارات … [رییس این دفاتر تخصصی سازمان] خارج است و مستنداً به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، ابطال می شود.»

این رأی سه نتیجه دارد:

نخست- کلیه اظهارنظرها و پاسخگویی ها به استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی دستگاه های اجرایی در مورد اجرای مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری، صرفاً باید از طریق تصویب در «شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» صورت پذیرد.

دوم- بر اساس آن، هیچیک از دفاتر تخصصی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور حق هیچ اظهارنظری در این موارد را ندارد.

سوم- با توجه به اطلاق عبارت «غیر از این مرجع، مقام و مراجع دیگر صلاحیت اظهار نظر و پاسخگویی به استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی دستگاههای اجرایی در مورد اجرای مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری را ندارند» در متن رأی، این نتیجه حاصل می شود که حتی رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور حق اظهارنظر و پاسخگویی به استعلامات و ایجاد رویه واحد در خصوص ابهامات اداری و استخدامی مربوط به قانون مدیریت خدمات کشوری را ندارد.

ایرادات شکلی و ماهوی

1- رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به موجب اختیارات تفویضی از سوی رییس‌جمهور در امور مربوط به اصل (126) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیارات امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه را دارد. مطلق لفظ «امور» مسایلی از قبیل صدور بخشنامه و رفع ابهام و ایرادهای اجرایی را در برمی‌گیرد.

2- مطابق ماده (118) قانون مدیریت خدمات کشوری، «دستورالعملهای این سازمان در چهارچوب مفاد این قانون و آئین‌نامه‌های مربوط برای کلیه دستگاههای اجرائی لازم الاجراء می‌باشد.» حال این سؤال پیش می‌آید که اگر بنا به آن‌چه در رأی هیأت عمومی محترم دیوان، صرفاً شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی به موجب بندهایی از ماده (116) این قانون، صلاحیت اظهارنظر دارد، دایره اجرایی حکم قانونی که بلافاصله بعد از آن بر اختیار سازمان (اعم از رییس و واحدهای تخصصی آن) تصریح کرده است، کجاست؟

3- در صورتی که آرای مشابه از هیأت عمومی در مواجهه با درخواست های ابطال را در کنار هم قرار دهیم، با این اختلاف رویه ها مواجه هستیم:

الف: هیچیک از آرای مربوط به اظهارنظر پیرامون ابطال یا عدم ابطال بخشنامه های صادره از رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (معاونت های سابق توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور و برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور)، به دلیل عدم صلاحیت این مرجع ابطال نشده است؛

ب: در پرونده هایی مشابه موضوع پرسش حاضر، هیأت عمومی محترم دیوان بدون ورود در ماهیت، حکم به ابطال داده است؛

ج: در برخی از آرای هیأت عمومی محترم دیوان عدالت اداری، به رغم این‌که با اظهارنظری از واحدهای تخصصی سازمان رو به رو هستند، وارد ماهیت پرونده شده و حکم ماهوی صادر شده است؛

د: بر برخی از آرا، بدون آن‌که وارد ماهیت شده باشند، اصولاً نظرات دفاتر تخصصی واجد شرایط ابطال تشخیص داده نشده و حکم به ردّ دادخواست داده شده است.

توضیح: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مقام اظهارنظر پیرامون ابطال یا عدم ابطال اظهارنظری از دفاتر تخصصی سازمان، بعد از استماع دفاعیه سازمان مبنی بر اینکه : با توجه به آن‌که «شاكي در شكواييه خود ابطال هيچ تصويب‌نامه يا آيين‌نامه يا دستورالعمل خاص به لحاظ مغايرت آن با قوانين را خواستار نشده، بلكه از اظهارنظري كه دفتر حقوقي سازمان امور اداري و استخدامي سابق كشور در پاسخ به سؤال مطروح از سوي شركت شاكي اعلام نموده است اعتراض دارد كه فارغ از اين‌كه دلايلي كه در اين راستا مطرح نموده قابل رد است، علي‎الاصول شكايت از نظر ارشادي يك سازمان دولتي كه طبق قانون مكلف به ارائه آن مي‌باشد در هيأت عمومي ديوان قابل طرح نيست.» مبادرت به صدور دادنامه شماره 292 مورخ 11/10/1379 نموده است که صراحتاً بیان می‌دارد:

«با عنايت به اين‌كه مفاد نامه شماره 18196/53/2 مورخ 29/6/1378 دفتر حقوقي سازمان امور اداري و استخدامي كشور ماهيتاً از مقوله اظهارنظر مشورتي بوده و تبعيت از آن الزام قانوني ندارد و نتيجتاً واجد اوصاف مقررات دولتي موضوع ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري نمي‌باشد، بنابراين موضوع قابل رسيدگي و امعان نظر در هيأت عمومي ديوان تشخيص نگرديد.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در موارد دیگر از جمله دادنامه شماره 431 مورخ 5/10/1390 به این موضوع تأکید کرده است و مقرر می‌دارد: «صرف نظر از اين كه نامه مورد اعتراض حاوي اظهار نظر مشورتي است و تبعيت از آن الزام قانوني ندارد، با توجه به انقضاي مدت اجراي قوانين برنامه سوم و چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، موضوع قابل بررسي و اظهار نظر تشخيص داده نمي‎شود.»

مشکلات عملی و اجرایی:

1- در آرای جدید هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر سپردن هر گونه حق اظهارنظر در خصوص احکام قانون مدیریت خدمات کشوری به شورای توسعه‌ی مدیریت و سرمایه‌ی انسانی، این نکته در نظر گرفته نمی‌شود که ملاک این‌که اظهارنظری را مطابق این قانون در نظر بیاوریم چیست.

به عنوان مثال، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 74 مورخ 6/3/1394 خود، اظهارنظری از یکی از دفاتر تخصصی سازمان را ابطال نموده است که به رغم آن‌که راجع به اجرای تبصره 1 بند ب ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر افزایش حقوق بازنشستگی شاغلین مشاغل مدیریتی قبل از این قانون، می‌باشد، و با رویه‌ی جدید آن هیأت عمومی، در صلاحیت انحصاری شورای توسعه‌ی مدیریت و سرمایه‌ی انسانی به نظر می‌رسد، اما یک تفاوت اساسی با بقیه‌ی دادنامه‌ها داشته و آن این‌که: برای اجرای حکم این تبصره، لازم است مشاغل مدیریتی موضوع این تبصره مطابق قوانین و مقررات پیشین تعیین و مشخص گردند؛ بدین توضیح که با مشخص نمودن ماهیت مدیریتی یا غیرمدیریتی پست نماینده‌ی سازمان امور مالیاتی در هیأت‌های حل اختلاف مالیاتی بر مبنای مقررات حاکم در قبل از قانون مدیریت خدمات کشوری مواجه هستیم و در واقع، نامه‌ی ابطال شده‌ی دفتر تخصصی سازمان از رویه و تصمیم‌گیری‌های مربوط به گذشته، خبر می‌دهد نه این‌که رویه‌ای در اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری را شکل دهد.

2- برداشت بسیار مضیق و سختگیرانه هیأت عمومی دیوان در اجرای مفاد بندهای ۴ جزء ب ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری، حق اظهارنظر مشورتی، از دفاتر تخصصی سازمان که به نوعی یکی از ابزارهای نظارتی سازمان برای اجرای صحیح قوانین و مقررات می‌باشد، سلب گردیده و در نتیجه، باعث بروز رویه‌های نادرست و پراکنده در دستگاه‌های اجرایی کشور خواهد شد که برگشت به عقب آن عواقبی همچون اتلاف هزینه‌های فراوان، نارضایتی در افراد و همچنین، احتمال متخلف شناخته شدن مدیران خواهد شد.

3- با توجه به این‌که آرایی که بدون هر گونه اظهارنظر ماهوی، صرفاً به ابطال و کأن لم یکن نمودن مفادّ مندرج در نامه‌های مربوط به دفاتر تخصصی این سازمان می‌پردازد، علاوه بر این‌که همچنان موضوع مورد استعلام از سوی این سازمان بلاتکلیف می‌ماند، در صورتی که موضوع در شورای توسعه‌ی مدیریت و سرمایه‌ی انسانی طرح و همان نظر ابلاغ شود، باز هم ذی‌نفعانی که در مرحله‌ی قبلی دادخواست ابطال داده‌اند، ورود خواهند کرد.

این بحث همچنان ادامه دارد (در حال تکمیل…)

بحث و اظهارنظر در این خصوص:

خوانده می شوید