گزارش جامع از رد نهایی طرح مجلس برای کسر حق بیمه از اضافه کار در شورای نگهبان

شوراي نگهبان نظر خود را در مورد طرح استفساريه ماده (59) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران اعلام كرد.

به گزارش اداره كل روابط عمومي شوراي نگهبان، طرح استفساريه ماده (59) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب جلسه مورخ هفتم مرداد ماه يكهزار و سيصد و نود و چهار مجلس شوراي اسلامي در جلسه مورخ 1394/05/14 شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه نظر اين شورا به شرح زير اعلام گردیده است:

– با توجه به نظريه تفسيري شماره 76/21/583 مورخ 1376/3/10 شوراي نگهبان از اصل 73 قانون اساسي، طرح فوق‌الذكر تفسير نيست بلكه قانونگذاري است، لذا از اين حيث مصوبه مرقوم مغاير اصل مذكور شناخته شد.

بر پایه این گزارش، «طرح استفساریه ماده (59) قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران« که در تاریخ 11/12/1393 اعلام وصول گردیده بود نهایتاً در جلسه مورخ 7/5/1394 مجلس تصویب و جهت انطباق با قانون اساسی و موازین شرع به شورای نگهبان ارسال گردید. در ذیل، خلاصه ای از جزئیات و استدلالات به صورت تاریخی- حقوقی آورده می شود.

تبیین و بررسی

مجلس شورای اسلامی با تصویب این استفساریه به دنبال پاسخ به این سؤال بوده که آیا عبارت صدر ماده (59) قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (مصوب 15/10/1389) که مقرر داشته: «آن دسته از کارکنان دستگاه ها که مشمول قانون تأمین اجتماعی می باشند از هر جهت از جمله شرایط بازنشستگی و سایر مزایا نیز تابع قانون مذکور و اصلاحات آن می شوند»، ماده (106) قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 8/7/1386) و تبصره الحاقی آن در خصوص عدم کسر کسور بازنشستگی از فوق العاده اضافه کاری کارکنان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری که تابع صندوق تأمین اجتماعی هستند را در دوران اجرای قانون برنامه پنجم، موقوف الاجرا کرده است یا خیر؟ لذا موضوع اصلی استفساریه حاضر کسر حق بیمه (کسور بازنشستگی) از فوق العاده اضافه کار می باشد. اما پیش از اینکه به بررسی استفساریه حاضر پرداخته شود به منظور آشنایی بهتر با موضوع مذکر، لازم است ابتدا به بیان پیشینه این موضوع پرداخته شود.

1– ضوابط مربوط به کسر حق بیمه از حقوق و مزایای مشمولین قانون تأمین اجتماعی ابتدا در ماده (30) و همچنین بند «5» ماده (2) قانون تأمین اجتماعی مصوب 3/3/1354 مشخص گردید.

به موجب ماده (30) قانن تأمین اجتماعی «کارفرمایان موظفند از کلیه وجوه و مزایای مذکر در بند «5» ماده (2) این قانون حق بیمه مقرر را کسر و به اضافه سهم خود ب سازمان پرداخت نمایند.»

در این خصوص بند «5» ماده (2) قانون مذکور مقرر داشته: «مزد یا حقوق یا کارمزد در این قانون شامل هر گونه وجوه و مزایای نقدی یا غیرنقدی مستمر است که در مقابل کار به بیمه شده داده می شود.»

بنابراین، بر اساس قانون تأمین اجتماعی آنچه ملاک و معیار جهت کسر حق بیمه شده است، «هر گونه وجوه و مزایای نقدی یا غیرنقدی مستمر» است که در مقابل کار به بیمه شده داده می شود. لیکن قانون مذکور به صراحت در خصوص اینکه چه مواردی مشمول هر یک از عناوین «وجوه» و «مزایای نقدی یا غیرنقدی مستمر» هستند ضابطه ای ارائه نداده است و صرفاً در تبصره ماده (30) هنگامی که در مقام تعیین حق بیمه برای مزایای غیرنقدی است مقرر داشته: «ارزش مزایای غیرنقدی مستمر مانند مواد غذایی، پوشاک و نظایر آنها طبق آیین نامه ای است که به پیشنهاد هیأت مدیره به تصویب شورای عالی خواهد رسید به طور مقطوع تعیین  حق بیمه از آن دریافت می گردد.»

در این خصوص ماده (39) همین قانون مقرر داشته کارفرما صورت مزد یا حقوق بیمه شدگان را به ترتیبی که در «آیین نامه طرز تنظیم و ارسال صورت مزد» مقرر می شود به سازمان تسلیم نماید. در این رابطه، تبصره «1» ماده (2) «آیین نامه طرز تنظیم صورت مزد و حقوق  و مواقع ارسال آنها به سازمان»، مصوب شورای عالی تأمین اجتماعی، اشعار می دارد که مزایای نقدی مندرج در این ماده که باید حق بیمه از آن کسر شود عبارت است از: «فوق العاده های مربو به اضافه کار، کار نوبتی، مزد ایام تعطیل و مرخصی، کار شب، فق العاده انجام کارهای سخت و زیان آور و نظایر آن (به استثنای کمک عائله مندی و همچنین پرداخت های غیرمستمر از قبیل هزینه سفر، هزینه ایاب و ذهاب و غیره)». این آیین نامه صراحتاً فوق العاده اضافه کار را مشمول پرداخت حق بیمه معرفی کرد و بر اساس آن تا زمان تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری از فوق العاده اضافه کار حق بیمه اخذ می شد.

2- با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در تاریخ 8/7/1386، قانونگذار در ماده (106) مبنای کسور بازنشستگی به منظور محاسبه حقوق بازنشستگی برای کارمندان را مشخص نمود که این موارد شامل حقوق ثابت، فوق العاده های مستمر و فوق العاده موضوع بند «10» ماده (68) این قانون می شود. عبارت ذیل ماده (76) این قانون نیز فوق العاده ها و مزایای مستمر موضوع این قانن راصراحتاً عنوان نمود که فوق العاده اضافه کار مشمول این عنوان نیست. لذا، قانون مدیریت خدمات کشوری، به صراحت فوق العاده اضافه کار را از مشول پرداخت حق بیمه خارج دانسته و از آن پس، از «فوق العاده اضافه کار» حق بیمه اخذ نشد. نکته لازم به ذکر اینکه، با توجه به ماده (113) قانون مدیریت خدمات کشوری که خواستار تجمیع صندوق های تأمین اجتماعی و بازنشستگی شد، عدم کسر حق بیمه از «فوق العاده اضافه کار» در این قانون گامی جهت یکسان شدن منبع اخذ حق بیمه در دو صندوق تأمین اجتماعی و بازنشستگی کشوری بود و از این طریق تلاش شد تا تفاوت در میزان مستمریِ مستمری بگیران این دو صندوق برطرف شود؛ چرا که در صندوق بازنشستگی کشوری از فوق العاده اضافه کار حق بیمه اخذ نمی شد و در مقابل، میزان مستمری پرداختی توسط این صندوق به میزان قابل ملاحظه ای کمتر از صندوق تأمین اجتماعی بود.

اما از سوی دیگر، با تصویب ماده (106) قانون مدیریت خدمات کشوری، مشمولین صندوق تأمین اجتماعی به دو دسته تقسیم گردیدند. یک دسته مشمولینی که جزء کارکنان دستگاه های اجرائی بوده و مطابق این قانون از «فوق العاده اضافه کار» آنها حق بیمه کسر نمی گردید و یک دسته سایر مشمولین که از «فوق العاده اضافه کار» آنها حق بیمه کسر و پرداخت حقوق بازنشستگی آنها نیز به همین نسبت بیشتر است. لذا تصویب قانون مدیریت باعث گردید بین حقوق و مزایای افراد تابع یک صندوق نیز تفاوت ایجاد گردد.

3- با توجه به متوقف شدن اخذ حق بیمه از «فوق العاده اضافه کار» پس از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری نسبت به مشمولین این قانون، کسانی که پس از تصویب این قانون بازنشسته می شدند، به استناد تبصره ماده (77) قانون تأمین اجتماعی که دو سال آخر را میزان پرداخت مستمری بازنشستگی دانسته است، به دلیل اینکه در سالهای منتهی به بازنشستگی بیمه کمتری پرداخت می نمودند، میزان مستمری کمتری دریافت می کردند که این امر با توجه به اینکه در سالهای پیش از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری از «فوق العاده اضافه کار» آنها حق بیمه کسر شده بود، سبب تضییع حقوق این افراد می گردید.

به منظور جبران این زیان، قانونگذار در تاریخ 6/7/1389 یک تبصره به شرح ذیل به ماده (106) قانون مدیریت خدمات کشوری الحاق نمود و اینگونه مقرر داشت: «کارمندان دستگاه های اجرایی مشمول این قانون که از نظر بیمه و بازنشستگی تابع مقررات صندوق تأمین اجتماعی هستند و قبل از تصویب این قانون از مزایای غیرمستمر آنان کسور بازنشستگی برداشت شده است، می توانند کسور مربوطه اعم از سهم کارمند و کارفرما را یکجا از صندوق تأمین اجتماعی دریافت نمایند و یا حسب تقاضا مطابق مقررات مربوط، به نسبت سالهای پرداخت کسور، قابل احتساب در حقوق بازنشستگی آنان خواهد بود. دستورالعمل اجرایی این تبصره از سوی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی با هماهنگی وزارت رفاه و تأمین اجتماعی تهیه و ابلاغ خواهد شد.» البته این تبصره به دلیل مشکلات مربوط به عدم قابلیت اجرا هیچگاه اجرایی نشد و تا کنون مسکوت مانده است.

4- برخی عقیده داشتند، با توجه به مشکلاتی که با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در زمینه دریافت حق بیمه و پرداخت مستمری بازنشستگان ایجاد شد، ماده (59) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه با بیان اینکه در طول اجرای قانون برنامه «آن دسته از کارکنان دستگاه ها که مشمول قانون تأمین اجتماعی می باشند از هر جهت از جمله شرایط بازنشستگی و سایر مزایا نیز تابع قانون مذکور و اصلاحات آن می شوند» تلاش نمود تا مجدداً مشمولین قانون تأمین اجتماعی را از شمول قانون مدیریت خارج نموده و از تمامی جهات مشمول قانون تأمین اجتماعی گرداند و بین مشمولین این قانون همسانی ایجاد نماید و به صورت موقت قانون مدیریت خدمات کشوری را موقوف الاجرا کند.

5- با این حال، جانشین معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور در بخشنامه مورخ 17/4/1393 خود که مستند به مصوبه جلسه مورخ 25/1/1393 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی بود، با استناد به عدم وجود حکم صریح در خصوص کسر حق بیمه از اضافه کار کارمندان در ماده (59) قانون برنامه پنجم و با عطف نظر به مفهوم مخالف حکم مقرر در قسمت دوم این ماده (ماده 59)، کسر حق بیمه از اضافه کار کارمندان را مستثنی از اطلاق حکم مذکور در صدر این ماده دانست و بدین ترتیب اطلاق حکم ماده (106) قانون مدیریت خدمات کشوری از لحاظ مبنای کسر کسور بازنشستگی از کارمندان مشمول این قانون را به قوت خود باقی دانست و در نتیجه کسر حق بیمه از فوق العاده اضافه کار کارمندان مشترک صندوق تأمین اجتماعی شاغل در دستگاه های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری را مجاز ندانست.

6– پس از بخشنامه جانشین معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور، مجلس شورای اسلامی به منظور جلوگیری از اجرای بخشنامه مذکور که به زغم مجلس برخلاف مقصود قانونگذار از صدر ماده (59) قانون برنامه پنج سال پنجم توسعه می باشد، اقدام به ارائه طرح استفساریه ماده (59) قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه کرد تا از این طریق صراحتاً عبارت صدر این ماده را سبب موقوف الاجرا شدن احکام مقرر در قانون مدیریت خدمات کشوری اعلام کند و از این طریق امکان اخذ حق بیمه از «فوق العاده اضافه کار» و در مقابل پرداخت حقوق بازنشستگی بر اساس آن را مجدداً فراهم نماید.

لذا مجلس در پاسخ به استفساریه ضمن اعلام نظر مثبت خود نسبت به سؤال، با توجه به مؤخر بودن قانون برنامه پنجم نسبت به قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین اطلاق قید «از هر جهت … تابع قانون مذکور و اصلاحات آن می شوند» در صدر ماده (59) قانون برنامه پنجم، عبارت صدر این ماده را سبب موقوف الاجرا شدن ماده (106) قانون مدیریت خدمات کشوری در طول اجرای قانون برنامه دانست و از این طریق بر امکان اخذ حق بیمه از «فوق العاده اضافه کار» تصریح نمود.

با عنایت به آنچه به عنوان سابقه موضوع گفته شد و با عطف توجه به ماده (30) قانون تأمین اجتماعی، که کارفرمایان را موظفکرده تا «از کلیه وجوه و مزایای مذکور در بند «5» ماده (2) این قانون حق بیمه را کسر .. نمایند» و از طرف دیگر مطابق عموم عبارت «هر گونه وجوه … که در مقابل کار به بیمه شده داده می شود» مقرر در بند «5» ماده (2) قانون مذکور، می توان اینگونه نتیجه گرفت که «فوق العاده اضافه کار» جزئی از عموم عبارت «هر گونه وجوه … در مقابل کار» بوده و لذا بر اساس قانون تأمین اجتماعی «فوق العاده اضافه کار» مشمول کسر حق بیمه بوده و استفساریه حاضر نیز بر همین اساس بر اساس صدر ماده (59) قانون برنامه پنجم توسعه، «حکم ماده (106) قانون مدیریت در خصوص عدم کسر کسور بازنشستگی از فوق العاده اضافه کاری کارکنان تابع صندوق تأمین اجتماعی» را موقوف الاجرا نموده است. لذا استفساریه حاضر در مقام بیان مراد مقنن بوده و از این جهت مغایرتی با قانون اساسی ندارد.

لازم به ذکر است که در مقابل نیز استدلالاتی مبنی بر نادرستی استفساریه مزبور مطرح شده است که بخشی از آن در نامه معاون رییس جمهور و رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به شماره 708810 مورخ 10/5/1394 ذکر شده است. مطابق نامه مذکور اولاً استفساریه حاضر منجر به تبعیض ناروا می شود. چرا که از «فوق العاده اضافه کار» کارکنان تابع صندوق بازنشستگی کشوری حق بیمه کسر نمی شود و لذا این کسور در حقوق بازنشستگی آنها نیز تأثیری نداشته و در مقابل کارکنان تابع صندوق تأمین اجتماعی که از اضافه کار آنها حق بیمه کسر می شود حقوق بازنشستگی بیشتری دریافت می دارند.

ثانیاً، در صورتی که از اضافه کار کارمندان مشمول صندوق تأمین اجتماعی حق بیمه کسر گردد، دولت نیز موظف بوده سهم کارفرمایی خود را پرداخت و لذا باعث افزایش هزینه های عمومی خواهد شد.

در خصوص استدلالات مزبور باید گفت که اگر چه این حکم باعث تفاوت در پرداخت حقوق بازنشستگی کارکنان تابع صندوق بازنشستگی کشوری با کارکنان تابع صندوق تأمین اجتماعی می گردد لیکن تفاوت مزبور ناشی از پرداخت حق بیمه است که کارکنان تابع صندوق تأمین اجتماعی در طول دوره خدمت خود داشته اند. بدین صورت که این دسته از کارکنان در طول دوره خدمت خود حق بیمه بیشتری پرداخت کرده اند و در مقابل نیز از حقوق بازنشستگی بیشتری برخوردار خواهند بود اما در مقابل باید گفت که عدم عصویب استفساریه حاضر باعث تبعیض میان افراد تابع یک صندوق می شود. چرا که هم اکنون از «فوق العاده اضافه کار» افرادی که تابع صندوق تأمین اجتماعی هستند ولی مشمول قانون مدیریت نیستند، حق بیمه کسر و متناسب با آن نیز حقوق بازنشستگی پرداخت می شود، ولیکن در صورتی که مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری باشند، پس از تصویب قانون مذکور از اضافه کار آنها حق بیمه کسر نمی شد و در مقابل نیز حقوق کمتری دریافت می کنند.

در مورد استدلال دوم نیز باید گفت که اگر استفساریه حاضر مطابق مقصود قانونگذار از ماده (59) قانون برنامه پنجم توسعه باشد، دولت بر اساس ماده مذکور مکلف بوده حکم مزبور را اجرا نماید و استفساری حاضر بار مالی جدیدی ایجاد نمی کند.

البته فارغ از استدلالات فوق قابل ذکر است که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به بخشنامه جانشین معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور در زمینه عدم کسر حق بیمه از فوق العاده اضافه کار، به موجب دادنامه شماره «1392 الی 1402» مورخ 10/10/1393 با توجه به اینکه «اولاً، در ذیل این ماده فقط در خصوص کسانی که قبل از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری (1/1/1388) از فوق‌العاده اضافه کار آنان کسور بازنشستگی کسر شده است، مقرر شده متناسب با مبلغ کسر شده در پاداش پایان خدمت و حقوق بازنشستگی آنان محاسبه گردد و تصریحی ندارد که از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون لزوماً باید از اضافه کار کارکنان دستگاه‌های اجرایی که مشمول قانون تأمین اجتماعی هستند حق بیمه کسر شود، بنابراین امکان کسر حق بیمه از اضافه کار این قبیل افراد وجود ندارد. ثانیاً، از تاریخ تصویب قانون تمدید قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1392، این قانون آخرین اراده قانونگذار در خصوص موضوع است و بر قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران وارد می‌باشد و …» بر عدم ابطال این بخشنامه حکم نموده است، که در این خصوص نیز باید گفت عدم ابطال بخشنامه مذکور نمی تواند به معنای عدم تطابق استفساریه حاضر با مقصود قانونگذار باشد. چرا که بخشنامه مذکور در واقع برداشتی از قانون بوده که توسط مجری قانون اتخاذ شده است و هیأت عمومی دیوان نیز برداشت مذکور را برخلاف قانون تشخیص نداده است و لیکن این امر مانع بیان مراد مقنن از متن قانون نخواهد بود و لذا همان گونه که مطابق اصل 73 قانون اساسی تفسیر مجلس مانع از تفسیر دادرسان در مقام تمییز حق نخواهد بود، نظر و رأی هیأت عمومی نیز مانع شرح و تفسیر قوانین عادی از سوی مجلس نخواهد بود.