ابطال استثنا کردن اعضای هیئت علمی بازنشسته از حداکثر حقوق

ابطال تبصره ماده 2 «آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور» موضوع: مستثنی کردن اعضای هیئت علمی بازنشسته از سقف حداکثر حقوق (دادنامه شماره 2978 مورخ 24/10/1398 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه : 2978

تاریخ دادنامه: 24؍10؍1398

شماره پرونده: 9702511

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ماده 2 « آیین نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور» موضوع تصویب نامه شماره 12154؍ت55257ه-16؍2؍1397 هیأت وزیران

 گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 145003-3؍7؍1397 اعلام کرده است که:

 ” احتراماً به استحضار می رساند، تبصره ماده 2 آیین نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 (موضوع تصویب نامه شماره 12154؍ت55257ه-16؍2؍1397 هیأت وزیران) از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که توجه جنابعالی را به نتایج بررسیها به شرح زیر جلب می نماید:

 1- قانونگذار در بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 مقرر داشته است: « ج- دولت مجاز است اعتبار ردیف 37-550000 جدول شماره 9 این قانون را برای افزایش و متناسب سازی حقوق بازنشستگان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح با اولویت کسانی که دریافتی ماهانه آنها کمتر از بیست میلیون (000؍000؍20) ریال می باشد، بر اساس آیین نامه اجرایی که توسط سازمان برنامه و بودجه کشور با همکاری دستگاه های ذیربط تهیه می شود و به تصویب هیأت وزیران می رسد، اختصاص دهد. 

صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح مکلفند افزایش احکام حقوقی سال 1397 بازنشستگان ذی نفع ناشی از اجرای این حکم را از 1؍1؍1397 اعمال نمایند. به دولت اجازه داده می شود از محل منابع حاصل از فروش اموال و داراییهای منقول و غیرمنقول مازاد خود به استثنای اموال مشمول واگذاری موضوع قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی تا سقف یک هزار میلیارد (000؍000؍000؍000؍1)ریال نسبت به تامین منابع مالی برای همسان سازی حقوق بازنشستگان لشکری و کشوری اقدام کند.»

 2- هیأت وزیران در ماده 2 آیین نامه اجرایی بند مذکور تصریح داشته است: « ماده2- حداقل حقوق بازنشستگان، وظیفه بگیران و مشترکان صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح و سایر صندوقهای وابسته به دستگاه های اجرایی به میزان یازده میلیون و سیصد و هشتاد و پنج هزار (000؍385؍11) ریال و حداکثر حقوق آنان هفت برابر حداقل حقوق بازنشستگی تعیین می شود. پس از اعمال افزایش سالانه موضوع ماده 1 و همسان سازی موضوع ماده 3 این تصویب نامه، چنانچه حقوق بازنشستگانی که سی سال سابقه خدمت داشته اند کمتر از دوازده میلیون (000؍000؍12) ریال شود به دوازده میلیون (000؍000؍12) ریال افزایش می یابد.

تبصره- اعضای هیأت علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمول حداکثر این ماده مستثنی می باشند».

3- قانونگذار در بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بوجه سال 1397 کل کشور به دولت اجازه داده است، برای افزایش و متناسب سازی حقوق بازنشستگان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح، آیین نامه اجرایی این بند را تهیه و به تصویب هیأت وزیران برساند. مسلماً تصویب آیین نامه مورد نظر باید در راستای افزایش و متناسب سازی حقوق بازنشستگان باشد و این که شغل خاصی از شمول این بند خارج نماید، جزء اختیارات هیأت وزیران پیش بینی نشده است. از این رو وضع تبصره مذکور برخلاف قانون و خارج از حدود و اختیارات هیأت وزیران می باشد و ابطال آن در هیأت عمومی دیوان مورد تقاضا می باشد.” 

متن تصویب نامه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:

” آیین نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور:

ماده 2: ……….

تبصره- اعضای هیأت علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمول حداکثر این ماده مستثنی می باشند.” 

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت [ حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور]، به موجب لایحه شماره 15280؍98؍م؍37635-13؍5؍1398 توضیح داده است که:

” بازگشت به ابلاغیه مورخ 3؍9؍1387 پرونده شماره 9709980905801633 و کلاسه 9702511 موضوع ارسال نسخه دوم درخواست سازمان بازرسی کل کشور به خواسته « ابطال تبصره ماده 2 آیین نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 موضوع تصویب نامه شماره 12154؍ت55257ه-16؍2؍139 هیأت وزیران راجع به مستثنی بودن اعضای هیأت علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمول حداکثر حقوق تعیین شده»، ضمن ایفاد تصویر نامه شماره 8246؍م؍18-23؍11؍1397 سازمان برنامه و بودجه کشور مراتب ذیل را به استحضار می رساند:

1- بررسی احکام قانونی وضع شده از جمله ماده 117 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 بر عدم شمول قانون یاد شده به اعضای هیأت علمی دانشگاه ها تصریح دارد و بند (الف) ماده 49 قانون برنامه چهارم مصوب 1383 و (ب) ماده 20 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 بر خروج دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و به تبع آن وضعیت اعضای هیأت علمی از شمول قوانین عمومی از جمله قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری تاکید و تکرار ورزیده تا جایی که می توان گفت در دهه اخیر، این امر سیاست تقنینی ثابت نظام قانونگذاری کشور بوده است. نهایتاً در قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، این حکم دوباره مورد تاکید واقع شده است. ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 چنین مقرر داشته است: « ماده1- دانشگاه ها، مراکز و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستانها و پارکهای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی ربط می باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چهارچوب مصوبات و آیین نامه های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیأت امنا که حسب مورد به تایید وزیران علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستانها به تایید رئیس جمهور و در مورد دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی و تحقیقاتی وابسته به نیروهای مسلح به تایید رئیس ستاد کل نیروهای مسلح می رسد، عمل می کنند.»

مطابق آخرین اراده قانونگدار نه تنها بر مستثنی بودن از قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله ماده 76 آن تصریح دارد که بر اداره آن به صورت انحصاری و فقط در چارچوب مصوبات و آیین نامه های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیأت امنا تاکید ورزیده است. این امر در بند (الف) ماده 122 قانون برنامه ششم توسعه بدین شرح بیان شده است: « الف- بر احکام این قانون، حکم ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب سال 1395 حاکم است.» بنابراین ملاحظه می شود که در حال حاضر خروج دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی از شمول قوانین عمومی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری، فراتر از یک حکم بوده و تبدیل به سیاست اساسی و راهبردی قانونگذار در سالهای اخیر شده است و به تبع آن سایر مقررات و ضوابط کشور نیز باید با در نظر گرفتن این قاعده کلی تنظیم و تصویب شود.

2- بر مبنای قوانین یاد شده برای اولین بار در اصلاحیه مصوبه مربوط به تعیین حقوق در سال 1393 (موضوع تصویب نامه شماره 12779؍ت50453ه-10؍2؍1393) برای حقوق بازنشستگان و غیره «حداکثر» در نظر گرفته شد و به صراحت تبصره الحاقی به بند (8) مصوبه مورد نظر اعضای هیأت علمی دانشگاه ها، قضات و وزارت اطلاعات از شمول بند یاد شده خارج شدند در تمامی مصوبات سالهای 1394 تا 1398 نیز حکم مستثنی شدن اشخاص مزبور از شمول سقف افزایش حقوق، مورد تصریح قرار گرفت. این در حالی است که مصوبات دولت در این قسمت در طول سالیان گذشته مورد ایراد قرار نگرفته و یا از سوی رئیس مجلس شورای اسلامی فاقد مغایرت قانونی اعلام شد که به عنوان نمونه ردیف 38 جدول پیوست نامه شماره 16498ه؍ب-13؍3؍1393، ردیف 22 جدول پیوست نامه شماره 27082؍هـ ب-13؍4؍1396 و ردیف 16 جدول پیوست نامه شماره 46994؍ه ب-10؍6؍1397 رئیس مجلس شورای اسلامی قابل ذکر است.

3- مصوبات سالهای 1393 تا 1398 موخر بر قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 76 آن قانون به تصویب رسیده است.

4- صراحت و عموم و اطلاق ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور از جمله عبارت « بدون رعایت … قانون مدیریت خدمات کشوری» (که شامل ماده 76 هم می شود) و بعبارت « فقط در چارچوب مصوبات و آیین نامه های … مصوب هیأت امنا» در آن ماده ناظر به مستثنی شمردن دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و غیره است. نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه هیأت وزیران در تصویب تبصره ماده (2) آیین نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور (موضوع تصویب نامه شماره 12154؍ت55257ه-16؍2؍1397) هیچ گونه وضع قاعده جدیدی ننموده و صرفاً به تکرار حکم قانونگذار مبادرت ورزیده است و در نتیجه نه تنها تعارضی میان مفاد آیین نامه مورد تقاضای ابطال با قوانین موضوعه وجود نداشته بلکه مقرره هیأت وزیران در اجرا و پیرو حکم قانونگذار در قوانین متعدد یاد شده به تصویب رسیده است اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست.” 

متن نامه شماره 8246؍م؍18-23؍11؍1397 رئیس حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور به قرار زیر است:

“تبصره ماده 2 آیین نامه اجرایی بند (ج) مذکور اشعار می دارد: « اعضای هیأت علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمول حداکثر این ماده مستثنی هستند» به ادعای شاکی این تبصره برخلاف قانون و خارج از حدود و اختیارات هیأت وزیران تصویب شده است لکن در پاسخ به شکایت و ایراد مطروحه توجه به نکات ذیل ضروری است:

1- مستثنی شدن دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی در آیین نامه، حکم جدیدی نیست چرا که قانونگذار قبلاً در ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 صراحتاً آنها را از شمول قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی مستثنی کرده و صرفاً آنها را ملزم می نماید در چارچوب مصوبات و آیین نامه های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیأت منا که حسب مورد به تایید مقامات ذی ربط مندرج در این قانون می رسد، عمل نمایند.

2- همان گونه که مستحضرید قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395-به موجب ماده 122 قانون برنامه ششم توسعه مصوب 1395 به عنوان بخشی از قانون برنامه قلمداد شده که در طول اجرای آن بر سایر قوانین و مقررات از جمله تصویب نامه صدرالاشاره حاکم است.

3- همچنین بند (الف) ماده 122 قانون برنامه، فراتر رفته و بیان می دارد: « بر احکام این قانون، حکم ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 حاکم است.»

با عنایت به موارد فوق الذکر، تبصره ماده 2 آیین نامه اجرایی مبنی بر مستثنی نمودن اعضای هیأت علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی حکم جدیدی نبوده بلکه صرفاً تاکید و تکرار حکم قبلی قانونگذار در ماده 1 قانون احکام است.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 24؍10؍1398 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

قانونگذار در بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور به دولت اجازه داده است، برای افزایش و متناسب سازی حقوق بازنشستگان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح، آیین نامه اجرایی این بند را تهیه و به تصویب هیأت وزیران برساند. نظر به اینکه تصویب آیین نامه مورد نظر باید در راستای افزایش و متناسب سازی حقوق بازنشستگان باشد، هیأت وزیران اختیاری ندارد که شغل خاصی از شمول این بند را خارج کند. بنابراین تبصره ماده 2 آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور که اعضاء هیأت علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی را از شمول حداکثر حکم مقرر در ماده 2 آیین نامه مستثنی کرده است به علت خارج بودن از حدود اختیارات هیأت وزیران، مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.

مرتضی علی اشراقی- معاون قضایی دیوان عدالت اداری