تصویبنامه شماره ۴۲۶۴۲/ت۴۳۵۰۵هـ (مورخ ۲۵/۲/۱۳۹۲ وزرای عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی) در خصوص مقررات اداری و استخدامی حاکم بر کارکنان دبیرخانه شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و بند ۱ نامه شماره ۶۰۵/۲۰/۹۹۲م (مورخ ۱۶/۹/۱۳۹۹ معاون توسعه مدیریت شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی) ابطال نشد.
کلاسه پرونده: ۹۹۰۳۰۱۰
شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۸۳۳
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۰۶/۲۳
شاکی: سجاد کریمی پاشاکی
هیأت تخصصی کار ، بیمه و تامین اجتماعی
* شماره پرونده : هـ ع؍۹۹۰۳۰۱۰
* شاکی: آقای سجاد کریمی پاشایی
* طرف شکایت : ۱- وزرای عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد صنعتی و تجاری ۲- دبیرخانه شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی، ریاست جمهوری
* موضوع شکایت و خواسته: ابطال کل تصویبنامه شماره ۴۲۶۴۲؍ت۴۳۵۰۵هـ (مورخ ۲۵؍۲؍۱۳۹۲ وزرای عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی) در خصوص مقررات اداری و استخدامی حاکم بر کارکنان دبیرخانه شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی ۲. ابطال بند ۱ نامه شماره ۶۰۵؍۲۰؍۹۹۲م (مورخ ۱۶؍۹؍۱۳۹۹ معاون توسعه مدیریت شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی)
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
* شاکی دادخواستی به طرفیت ۱- وزرای عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد صنعتی و تجاری ۲- دبیرخانه شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی، ریاست جمهوری به خواسته ابطال کل تصویبنامه شماره ۴۲۶۴۲؍ت۴۳۵۰۵هـ (مورخ ۲۵؍۲؍۱۳۹۲ وزرای عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی) در خصوص مقررات اداری و استخدامی حاکم بر کارکنان دبیرخانه شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی ۲. ابطال بند ۱ نامه شماره ۶۰۵؍۲۰؍۹۹۲م (مورخ ۱۶؍۹؍۱۳۹۹ معاون توسعه مدیریت شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی)به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد :
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
۱. تصویبنامه شماره ۴۲۴۶۳؍ت۴۳۵۰۵هـ (مورخ ۲۵؍۲؍۱۳۹۲ وزرای عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی):
«کارکنان دبیرخانه شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی تابع مقررات اداری و استخدامی حاکم بر سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی می باشند».
۲. بند ۱ نامه شماره ۶۰۵؍۲۰؍۹۹۲م (مورخ ۱۶؍۹؍۱۳۹۹ معاون توسعه مدیریت شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی):
بند ۱- به موجب مصوبه شماره ۴۲۶۴۲ مورخ ۲۵؍۷؍۹۲ هیأت محترم وزیران ابلاغیه رئیسجمهور محترم وقت، کارکنان دبیرخانه شورای هماهنگی وقت مناطق آزاد و ویژه اقتصادی تابع مقررات اداری و استخدامی حاکم بر سازمانهای مناطق آزاد یعنی قوانین کار و تأمین اجتماعی و طرح طبقهبندی مشاغل مصوب وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی میباشند.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است:
۱. در قوانین، موجود امر به تأسیس دبیرخانه شورای هماهنگی یا عالی مناطق آزاد به صورت مستقل و علی حده داده نشده است. در قانون ماده واحده تعیین وضعیت شوراهای عالی مصوب ۱۳۸۷ نیز تصریحی به شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی نشده است. لذا اطلاق شورای عالی، موجب و مبنای قانونی ندارد.
بنابراین چون ماهیت شورای مذکور، متشکل از جمعی از وزرا و نمایندگان رئیسجمهور است، در عداد کمیسیونهای اصل ۱۳۸ قانون اساسی طبقهبندی میگردد، که قاعدتاً دبیرخانه آن باید تحت تشکیلات نهاد ریاست جمهوری ایجاد گردد و تشکیلات نهاد مذکور و هیأت دولت نیز تابع قانون مدیریت خدمات کشوری میباشند.
به این ترتیب امر به تابعیت دبیرخانه مارالبیان از قوانین حاکم بر سازمانهای مناطق آزاد تجاری- صنعتی در زمان صدور تصویبنامه مورد شکایت، مخالف حصر بند الف ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه است که بیان میدارد «سازمانهای مناطق آزاد منحصراً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره میشوند» و به عبارتی توسعه حکم، این بند قانونی بر دبیرخانه مذکور به حساب میآید. از این رو در زمان تصویب مصوبه معترضعنه عملاً قانون مدیریت خدمات کشوری بر دبیرخانه موصوف حاکم بوده و حاکم نمودن قانون کار بر آن موجب قانونی نخواهد داشت.
۲. حکم موضوع بند الف ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه در بند الف ماده ۶۵ قانون احکام دائمی توسعه تنفیذ گردید. با توجه به اینکه در ماده ۲۳ قانون برنامه ششم توسعه، دبیرخانه مناطق آزاد (و نه شورای عالی و یا هماهنگی) با حفظ شخصیت مستقل به وزارت اقتصاد منتقل گردید، با این حال این مستند قانونی نیز دلیلی بر تابعیت این دبیرخانه از قانون مدیریت خدمات کشوری محسوب میگردد و صراحت سازمانهای مناطق در بند الف ماده ۶۵ قانون احکام دائمی توسعه، قابل تسری به دبیرخانه آن که باید به وزارت اقتصادی منتقل شود، نخواهد بود.
۳. بند ۱ نامه معاون توسعه دبیرخانه، تصریح و تجویز بر حاکمیت قانون کار بر دبیرخانه مستند به تصویبنامه معترضعنه [مصوبه مورد شکایت] است. لذا این بند نیز که تابع تصویبنامه مذکور است، با عنایت به موارد گفتهشده علیحده نیز بر خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی محسوب میگردد.
۴. حاکمیت قانون مدیریت خدمات کشوری بر دبیرخانه و تحت مدیریت وزارت اقتصاد، موجبی برای تبدیل وضعیت کارگران به کارمندان ایجاد نخواهد کرد؛ زیرا این دسته از افراد بر خلاف قانون، تابع قانون کار شده و موجبات ورود به خدمت عادلانه را طی ننمودهاند.
با عنایت به موارد مطروحه، تسری قانون کار بر مجموعههای دولتی مستلزم تصریح مقنن است و این امر به واسطه تصویبنامههای خلاف قانون امکان تحقق نخواهد داشت. از این رو ابطال کل تصویبنامه مورد اشاره و بند ۱ نامه موضوع خواسته مورد استدعاست.
*در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر امور حقوقی و تقنین شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی و معاون حقوقی و امور مجلس شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی به موجب لایحه شماره(به ترتیب) ۶۱۳۴؍۲۷؍۹۹۲ (مورخ ۱۳؍۱۲؍۱۳۹۹) و ۸۳۳؍۶۰؍۱۴۰۰۲ (مورخ ۱۴؍۲؍۱۴۰۰) به طور خلاصه توضیح دادهاند که:
مصوبه مورد شکایت، مطابق با مواد قانونی زیر، مورد تأیید قانونگذار میباشد:
۱. اصل ۱۲۶ قانون اساسی؛ که رئیسجمهور را مسئول امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی محسوب کرده و اختیار واگذاری اداره آن را به دیگری تجویز نموده است.
۲. بند الف ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه و بند الف ماده ۶۵ قانون احکام دائمی؛ که سازمانهای مناطق آزاد تجاری- صنعتی را تابع قانون کار دانسته است.
۳. ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری؛ که به کارگیری نیروی انسانی در برخی از مشاغل که سازمان اعلام می دارد در سقف پست‌های سازمانی مصوب و مجوزهای استخدامی براساس قانون کار را امکانپذیر دانسته است.
بنابراین طبق اختیارات فوقالذکر، به موجب تصویبنامه مورد شکایت، کارکنان دبیرخانه شورای عالی یادشده، تابع مقررات اداری و استخدامی حاکم بر سازمانهای مناطق آزاد میباشند.
۴. طبق تبصره ماده ۲۳ قانون برنامه ششم توسعه، کلیه وظایف، اختیارات و ساختار و تشکیلات دبیرخانه شورای عالی با حفظ شخصیت حقوقی مستقل و با رعایت ضوابط و مقررات مربوطه (از جمله تصویبنامه مورد شکایت) به وزارت اقتصاد منتقل خواهد شد.
– معاون حقوقی و امور مجلس شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی به موجب لایحه شماره ۸۳۳؍۶۰؍۱۴۰۰۲ (مورخ ۱۴؍۲؍۱۴۰۰) در پاسخ به شکایت شاکی از «تصویبنامه شماره ۴۲۶۴۳؍ت۴۳۵۰۵هـ [احتمالاً مراد، ۴۲۴۶۳ بوده است] (مورخ ۲۵؍۲؍۱۳۹۲)» بیان داشته:
۱. در پاسخ به اینکه شاکی ادعا کرده در قوانین، امر به تأسیس دبیرخانه شورای عالی داده نشده، اعلام میگردد:
الف- هیأت وزیران طبق اصل ۱۳۸ قانون اساسی، اختیارات خود در ماده ۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد را به شورایی مرکب از چند وزیر تفویض نموده و دبیرخانه را نیز ذیل این شورا برای پیگیری امور اداری شورای عالی ایجاد کرده است. چنانچه مصوبه با متن و روح قوانین مخالفت داشت، هیأت تطبیق مصوبات دولت و مجلس آن را ابطال میکرد.
مضافاً اینکه ماده ۲ قانون تشکیل مناطق ویژه اقتصادی، دبیرخانه شورای عالی را نیز تعریف نموده و تکالیفی را نیز بر عهده این دبیرخانه قرار داده است.
ب- با توجه به تبصره ماده ۲۳ قانون برنامه ششم توسعه، قانونگذار ضمن حکم به ایجاد شخصیت حقوقی دبیرخانه شورای عالی، به ساختار و مقررات حاکم بر نیروی انسانی آن که به موجب مصوبه شماره ۴۴۶۴۲ (مورخ ۱۵؍۲؍۱۳۹۲) [احتمالاً مراد، مصوبه شماره ۴۲۶۴۲؍ت۴۳۵۰۵هـ (مورخ ۲۵؍۲؍۱۳۹۲) بوده است] تعیین شده بود، هویت قانونی داده است.
۲. در پاسخ به اینکه دبیرخانه شورای عالی باید با توجه به ماده ۲۳ قانون برنامه ششم، از قانون مدیریت تبعیت نماید، اعلام میگردد:
الف- اینکه در ماده ۲۳ قانون مذکور بیان شده دبیرخانه با حفظ شخصیت حقوقی خود و با کلیه ساختار و تشکیلات به وزارت اقتصاد منتقل شده است، بدان معنا نیست که دستگاه مزبور باید از بودجه عمومی استفاده و از قانون مدیریت خدمات تبعیت نماید. اگر قانونگذار قصد داشت مقررات استخدامی دبیرخانه نیز تابع مقررات وزارت اقتصاد قرار گیرد، از عبارتهای «با حفظ شخصیت حقوقی مستقل…، ساختار و تشکیلات…، با رعایت ضوابط و مقررات مربوط…» استفاده نمیکرد.
ب- قانونگذار عالمانه، دبیرخانه را از سایر مقررات حاکم بر ساختار استخدامی و سایر تشکیلات اداری وزارت اقتصاد خارج و ساختار نیروی انسانی و مقررات بودجهای و سایر دستورالعملهای مالی و اداری حاکم بر دبیرخانه را تنفیذ و تبدیل به قانون نموده است.
ج- با توجه به اینکه طبق تبصره ۴ ماده ۱۱۷ قانون مدیریت، نیروهای تابع قانون کار در دستگاههای اجرایی از تابعیت قانون مزبور مستثنی شده‌اند، بنابراین ضرورت قانونی وجود ندارد که مقررات نیروی انسانی دستگاه اجرایی تابع قانون مدیریت قرار گیرد.
۳. رئیسجمهور با توجه به اختیار اصل ۱۲۶ قانون اساسی میتواند برنامه استخدامی و ساختار اداری دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد که زیر نظر ریاست جمهوری اداره میشود را تصویب نماید.
۴. با توجه به اینکه تشکیلات ساختاری دبیرخانه شورای عالی در تبصره ماده ۲۳ قانون برنامه ششم به عنوان قانون بالادستی به تصویب رسیده است، شکایت وارد نمیباشد.
پرونده شماره ه ع؍۹۹۰۳۰۱۰ مبنی بر درخواست ابطال ۱. تصویبنامه در خصوص مقررات اداری و استخدامی حاکم بر کارکنان دبیرخانه شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی شماره ۴۲۶۴۲؍ت۴۳۵۰۵هـ (مورخ ۲۵؍۲؍۱۳۹۲ وزرای عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی) و ۲. بند ۱ نامه شماره ۶۰۵؍۲۰؍۹۹۲م (مورخ ۱۶؍۹؍۱۳۹۹ معاون توسعه مدیریت شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی)، در جلسه هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضا به شرح زیر اقدام به صدور رأی نمودند:
رأی هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی
۱. نظر به اینکه مطابق بند «الف» ماده ۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۷؍۶؍۱۳۷۲) که مسئولیت تصویب آیین‌نامه‌ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیتهای هر منطقه آزاد تجاری- صنعتی را بر عهده هیأت وزیران قرار داده و ماده ۱۲ قانون مذکور که مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی را به موجب آیین‌نامه‌های مصوب هیأت وزیران اعلام کرده است، تصویب مقرره مورد شکایت در صلاحیت هیأت وزیران بوده است و طبق اصل ۱۳۸ قانون اساسی که بیان میدارد «دولت میتواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذار نماید»، بنابراین تصویب مصوبه در خصوص مقررات اداری و استخدامی حاکم بر کارکنان دبیرخانه شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی، در صلاحیت کمیسیون واضع مقرره میباشد.
۲. تشکیل و وجود دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد، در ماده ۲ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۵؍۹؍۱۳۸۴) که بیان می دارد مراد از دبیرخانه در قانون مذکور، «دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد» می باشد، به رسمیت شناخته شده است.
۳. طبق تبصره ماده ۲۳ قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۴؍۱۲؍۱۳۹۵) که بیان میدارد «کلیه وظایف، اختیارات، ساختار و تشکیلات دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی با حفظ شخصیت حقوقی مستقل و با رعایت ضوابط و مقررات مربوطه به وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل و وزیر ذی‌ربط مسئول اجرای قوانین مرتبط با حوزه مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی خواهد بود»، بنابراین دبیرخانه دارای شخصیت مستقل بوده و ذیل وزارت اقتصاد و دارایی و در سازمان مربوطه قرار دارد.
۴. با توجه به فراز پایانی بند الف ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۲۵؍۱۰؍۱۳۸۹) و فراز پایانی بند الف ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب ۱۰؍۱۱؍۱۳۹۵) که به طور مشابه بیان می‌دارند «سازمانهای مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره میشوند»، بنابراین کارکنان دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی نیز فارغ از اینکه در چه مکانی مستقر باشد، مشمول قوانین یادشده میشوند.
بنا به مراتب فوق، تصویبنامه در خصوص مقررات اداری و استخدامی حاکم بر کارکنان دبیرخانه شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی شماره ۴۲۶۴۲؍ت۴۳۵۰۵هـ (مورخ ۲۵؍۲؍۱۳۹۲ وزرای عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی) و بند ۱ نامه شماره ۶۰۵؍۲۰؍۹۹۲م (مورخ ۱۶؍۹؍۱۳۹۹ معاون توسعه مدیریت شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی)، که در مقام ابلاغ مصوبه مزبور می باشد، بر اساس رأی اکثریت اعضای هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی مغایرتی با قوانین و مقررات نداشته و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده تشخیص نگردید. این رأی به استناد بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
محمدجواد انصاری- رئیس هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری