ابطال قسمتی از تصویب‌نامه شماره ۱۳۴۸۲۱/ت۵۰۹۸۰هـ- ۱۶/۱۰/۱۳۹۴ هیأت وزیران از حیث پیش‌بینی پرداخت فوق‌العاده سختی معیشت برای اشتغال در خارج از کشور کارمندان در کلیه کشورها حتی آنهایی که دارای آب و هوای خوب هستند (دادنامه شماره ۲۴۳۱ مورخ ۲۱/۸/۱۳۹۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
شماره دادنامه: ۲۴۳۱
تاریخ دادنامه: ۲۱؍۸؍۱۳۹۸
شماره پرونده: ۹۷؍۹۸۵
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتی از تصویب نامه شماره ۱۳۴۸۲۱؍ت۵۰۹۸۰هـ- ۱۶؍۱۰؍۱۳۹۴ هیأت وزیران
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۱۷۹-۲۸؍۱؍۱۳۹۷ توضیح داده است که:
“حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می‌رساند، «مبانی پرداخت فوق العاده های سختی معیشت به ماموران ثابت وزارت امور خارجه در نمایندگی های سیاسی و کنسولی خارج از کشور» با ضوابط و مقررات موضوعه در کمیسیون تطبیق مصوبات این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل اعلام می گردد: در تبصره ۲ ماده ۲ تصویب‌نامه شماره ۲۹۹۲۰؍ت۴۶۱هـ -۹؍۱۰؍۱۳۷۱ هیأت وزیران و اصلاحات بعدی آن منتهی به مصوبه شماره ۱۳۴۸۲۱؍ت۵۰۹۸۰هـ-۱۶؍۱۰؍۱۳۹۴، فوق العاده سختی معیشت به ماموران شاغل در کلیه نمایندگی های مستقر در کشورهای جهان تعمیم داده شده است. در ماده ۳۰ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، انضباطی و مالی وزارت امور خارجه مقرر شده که هیأت وزیران همه ساله با پیشنهاد وزارت امور خارجه نسبت به: ۱- درجه بندی کشورها از نظر تعیین فوق العاده اشتغال خارج از کشور ماموران ثابت وزارت امور خارجه ۲- تعیین فهرست مناطق بد آب و هوا جهت پرداخت فوق العاده سختی معیشت اقدام نماید. از ماده قانونی مذکور مستفاد می گردد که پرداخت فوق العاده سختی معیشت به مامورانی تعلق می گیرد که به صورت ثابت و در مناطق بد آب و هوا فعالیت می کنند، در حالی که هیأت وزیران خارج از چارچوب ماده مذکور پرداخت فوق العاده مذکور را برای تمامی ماموران ثابت وزارت خارجه تجویز کرده است. به علاوه در این مصوبه بسیاری از شاخصهایی که ملاک قرار گرفته، ارتباطی با مناطق بد آب و هوا نداشته و مربوط به شاخصهای تعیین درجه بندی کشورها برای میزان فوق العاده اشتغال و یا افزایش فوق العاده اشتغال در کشورهای با شرایط خاص (استراتژیک) می باشد. بنابراین جدول شماره ۴ گروه بندی کشورها از نظر سختی معیشت پیوست تصویب نامه شماره ۱۳۴۸۲۱؍ت۵۰۹۸۰ه-۱۶؍۱۰؍۱۳۹۴ که کلیه کشورهای جهان را در شمول مناطق بد آب و هوا جهت پرداخت فوق العاده سختی معیشت ماموران ثابت قرار داده، خلاف ماده ۳۰ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، انضباطی و مالی وزارت امور خارجه و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص می گردد. با توجه به مراتب و در راستای تبصره ۲ بند د ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ابطال آن قسمت تصویب نامه شماره ۱۳۴۸۲۱؍ت۵۰۹۸۰ه-۱۶؍۱۰؍۱۳۹۴ هیأت وزیران که ناظر بر جدول شماره ۴ پیوست آن است، توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخواست می شود. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.”
متن تصویب نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
“هیأت وزیران در جلسه ۲؍۱۰؍۱۳۹۴ به پیشنهاد وزارت امور خارجه و تایید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و به استناد ماده ۳۰ قانون مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مصوب ۱۳۵۲،
ماده ۷ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳۷۰ و تبصره ۵ ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ تصویب کرد: جداول شماره های (۱)، (۲) و (۴) پیوست آیین نامه فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور مستخدمان دولت جمهوری اسلامی ایران (مامورین ثابت) موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۹۹۲۰؍ت۴۶۱ه-۹؍۱۰؍۱۳۷۱ و اصلاحات بعدی آن در خصوص کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پستهای سیاسی وزارت امور خارجه به شرح پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیأت دولت است، جهت اجرا از اول سال ۱۳۹۴ اصلاح می‌شود.”
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت [حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور] به موجب لایحه شماره ۳۰۰۱۱م؍۹۷-۳۶۹۴۶-۱۷؍۹؍۱۳۹۷ توضیح داده است که:
“بازگشت به ابلاغیه شماره ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۴۹۶ (بایگانی شعبه ۸۵۰۸۴) موضوع ارسال نسخه دوم درخواست سازمان بازرسی کل کشور، به خواسته «ابطال بخشی از تصویب نامه شماره ۱۳۴۸۲۱؍ت۵۰۹۸۰ه-۱۶؍۱۰؍۱۳۹۴ هیأت وزیران (مربوط به جدول شماره ۴ مصوبه مرقوم، موضوع فوق‌العاده سختی معیشت مامورین شاغل در کلیه نمایندگی ها مستقر در کشورهای جهان)» اعلام می دارد:
۱- برابر مواد ۶ و ۷ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت (مصوب ۱۳۷۰ با اصلاحات بعدی) مقرر گردیده است: «ماده ۶- به دولت اجازه داده می‌شود در اجرای نظام هماهنگ پرداخت به منظور تطبیق وضع کارکنان دستگاهی مشمول مقررات خاص و جذب و نگهداری نیروهای مناسب برای مشاغل تخصصی و مدیریت در مواردی که در این قانون پیش بینی نشده است فوق العاده های خاصی وضع نماید. ماده ۷- دولت مکلف است با در نظر گرفتن تغییرات ناشی از اجرای این قانون نسبت به تغییر و اصلاح درصد و یا میزان پرداخت فوق العاده های موضوع مواد ۳۹ و ۴۰ قانون استخدام کشوری در حدود اعتبارات مصوب اقدام نماید».
لازم به ذکر است در ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری، امکان وضع فوق العاده های مختلف، به شرح ذیل به دولت داده شده است:
ماده ۳۹- وزارتخانه ها و موسسات دولتی می توانند علاوه بر فوق العاده شغل مذکور در ماده ۳۸ این قانون فوق العاده هایی به شرح زیر به مستخدمین پرداخت کنند.
ب- فوق‌العاده بدی آب و هوا به مستخدمینی که در نقاط بد آب و هوا انجام وظیفه می کنند قابل پرداخت است.
پ- فوق‌العاده محرومیت از تسهیلات زندگی به مستخدمینی که در نقاطی خدمت می کنند که فاقد تسهیلات لازم زندگی است قابل پرداخت است.
ت- فوق‌العاده محل خدمت که فقط به مستخدمینی که محل جغرافیایی خدمت آنان تغییر می کند حداکثر به مدت ۵ سال در هر محل قابل پرداخت است.
ج- فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور فقط به مستخدمینی که در خارج از کشور انجام وظیفه می کنند قابل پرداخت است.
چ- …».
در ضمن برابر ماده ۱۲ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مقرر شده است: «ماده ۱۲- کلیه دستگاه‌ها و موسسات و شرکت‌های دولتی و نهادهای انقلاب اسلامی که دارای مقررات خاص استخدامی می‌باشند، بانک‌ها و شهرداریها و نیز شرکت‌ها و موسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است تابع ضوابط و مقررات این قانون خواهند بود.»
۲- ضمن تاکید بر موارد مرقوم، لازم به توضیح است برابر ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶) نیز «کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پستهای سیاسی وزارت امور خارجه مشمول مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مصوب ۱۳۵۲ می باشند» و در ماده ۳۰ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه (مصوب ۱۳۵۲ با اصلاحات بعدی) مقرر شده است: «درجه بندی کشورها از نظر تعیین میزان فوق العاده اشتغال خارج از کشور ماموران ثابت وزارت امور خارجه و فهرست مناطق بد آب و هوا جهت پرداخت فوق العاده سختی معیشت و تعیین ضوابط آن به پیشنهاد وزارت امور خارجه و تصویب هیأت وزیران در هر سال تعیین می گردد.» همان گونه که ملاحظه می گردد، درجه بندی کشورها در این ماده، جهت پرداخت « فوق العاده سختی معیشت» ناظر بر هر دو موضوع مندرج در حکم یعنی « فوق العاده اشتغال خارج از کشور» و «فهرست مناطق بد آب و هوا» می باشد در حالی که شاکی به اشتباه این موضوع را صرفاً ناظر به مناطق بد آب و هوا تلقی کرده است. بدیهی است برخلاف استنباط شاکی، مفهوم فوق العاده سختی معیشت که به دشواری زندگی در یک کشور بیگانه در اثر عواملی نظیر تفاوت در دین، فرهنگ، زبان، دسترسی به غذای حلال، تحصیلات فرزندان، دوری از هموطنان و بستگان، میزان امنیت، بهداشت و درمان، قدرت خرید و … نیز محدودیتهای سیاسی و دیپلماسی از جهت تردد، ارتباط با دیگران و … وجود دارد، مجموعاً عواملی را علاوه بر بدی یا عدم بدی آب و هوای آن کشور ایجاد می نماید که شایسته است مورد توجه قرار گرفته و جبران گردد. با توجه به این موضوع، استدلال شاکی که با انحراف از مفاهیم قانونی، فوق العاده سختی معیشت را به فوق العاده بدی آب و هوا تقلیل داده است محل تأمل است.
۳- با توجه به موارد مذکور، هیأت وزیران برابر مصوبه شماره ۲۹۹۲۰؍ت۴۶۱ه-۹؍۱۰؍۱۳۷۱ اقدام به وضع برخی فوق‌العاده‌ها برای اشتغال خارج از کشور مستخدمین (مامورین ثابت) نموده و برابر مصوبه شماره ۲۳۷۸۱؍ت۳۱۴۲۷-۲۱؍۴؍۱۳۸۴ اصلاحات لازم را در آن معمول کرده است که کاملاً در چارچوب موازین قانونی مربوطه می‌باشد.
در خاتمه با توجه موارد معنونه و صلاحیت هیأت وزیران در وضع و برقراری فوق العاده موصوف، صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱؍۸؍۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
با توجه به اینکه در ماده ۳۰ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مقرر شده است درجه‌بندی کشورها از نظر تعیین میزان فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور مأموران ثابت وزارت امور خارجه و فهرست مناطق بد آب و هوا جهت پرداخت فوق‌العاده سختی معیشت و تعیین ضوابط آن به پیشنهاد وزارت امور خارجه و تصویب هیأت وزیران در هر سال تعیین می‌گردد، بنابراین استنباط می شود برخلاف فوق العاده اشتغال خارج از کشور، فوق‌العاده سختی معیشت صرفاً می‌بایست به کارمندانی پرداخت شود که در مناطق بد آب و هوا اشتغال دارند و شامل تمامی کشورها نمی‌شود، لذا قرار دادن اسامی تمامی کشورها حتی آنهایی که دارای آب و هوای خوب هستند در دسته‌بندی مناطق بد آب و هوا جهت پرداخت فوق‌العاده سختی معیشت غیرمنطقی است کما اینکه در مقررات مربوط به مناطق بد آب و هوای کشور نیز معیار و ضوابط مشخص و معینی در این زمینه وجود دارد، بنابراین مصوبه مورد شکایت مغایر با منظور قانون‌گذار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
محمدکاظم بهرامی- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری