ابطال بخشنامه رییس‌جمهور حسن روحانی در تکلیف به انحصار ارائه خدمت از طریق میز خدمت (رای شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۲۷۰۰۹۳ مورخ ۱۴۰۲/۰۸/۳۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)
شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۲۷۰۰۹۳
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۸/۳۰
شماره پرونده: ۰۲۰۰۰۸۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علیرضا محمدی
طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۱ و ۲ از بخشنامه شماره ۲۴۴۵۲ مورخ ۱۳۹۷/۳/۱ ریاست جمهوری
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای ۱ و ۲ از بخشنامه شماره ۲۴۴۵۲ مورخ ۱۳۹۷/۳/۱ ریاست جمهوری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
” رئیس جمهور در اجرای ماده ۱۷ تصویب نامه شماره ۱۱۲۷۱۲۸ مورخ ۱۳۹۶/۱۲/۲۸ شورای عالی اداری، بخشنامه ای را به تاریخ ۱۳۹۷/۳/۱ تحت شماره ۲۴۴۵۲ خطاب به تمامی وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکت های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی، استانداری ها و سایر دستگاه هایی که به نحوی از بودجه عمومی استفاده می کنند، صادر نموده است که فحوای کلی آن تشکیل میز خدمت در نهادهای پیش گفته و ارائه خدمت به مردم به شرح مندرج در بخشنامه مذکور است.
منطوق تصویب نامه شورای عالی اداری احترام به ارباب رجوع، از حیث جلوگیری از سرگردانی در مراجعه به ادارات و سازمان ها و راهنمایی مراجعه کننده و در کل تکریم ارباب رجوع و تسریع در پیگیری امور ایشان است. ایجاد میز خدمت با حضور کارشناسان مطلع در واحد میز خدمت با اعطای اختیارات لازم حکایتی از همین امر است. همچنین تأکید بر اینکه ارباب رجوع حتی المقدور بدون حضور در واحدهای داخلی دستگاه خدمت یا پاسخ مورد نیاز خود را دریافت نماید نیز نشان از هدف مصوبه بر تسهیل امور مردم می باشد.
حالیه ملاحظه می شود که دولت با تفسیر ناصواب از مصوبه مذکور، به منظور اجرای مفاد ماده ۱۷ تصویب نامه شورای عالی اداری، در بند ۱ از بخشنامه معترض عنه ارائه خدمت به مردم در محلی غیر از میز خدمت و ارجاع آنان به واحدهای سازمانی و کارشناسان در داخل ادارات را ممنوع و نقض مقررات بر شمرده است همچنین در بند ۲ از بخشنامه مذکور پذیرش ارباب رجوع منحصر به میز خدمت شده است. ضمناً به تعبیر صدر بخشنامه، توجیه ممانعت از مراجعه ارباب رجوع به دوایر و کارشناسان داخلی نیز، پیشگیری از امکان برقراری ارتباط غیر اصولی و مفسده آمیز با کارکنان دولت عنوان شده است.
اولاً در نظام و حاکمیت اسلامی، مردم ولی نعمت حکومت هستند و تمامی برکات و توفیقات کشور ناشی از پشتیبانی ملت از دولت و حکومت است و روح حاکم بر تمامی قوانین موضوعه احترام به ملت، حفظ حرمت و کرامت مردم و تکریم ارباب رجوع در مراجعه به ادارات و سازمان ها است. آنچه در پس اجرای این دو بند از بخشنامه معترض عنه حاصل شده، جلوگیری از مراجعه مردم به واحد مربوطه به منظور پیگیری امورات خود به بهانه بخشنامه فوق و عدم پیشبرد کار و بروز معضلات بیشتر برای مردم است. پر واضح است که امور کارشناسی، مسائلی فنی و تخصصی هستند که در یک موقعیت شغلی نمی گنجد. لذا انتظار اینکه یک کارشناس پاسخگوی تمامی امورات مراجعین مختلف به یک اداره یا سازمان باشد انتظاری نادرست به نظر می رسد. ضمن اینکه در فرض بخشنامه، کارشناس میز خدمت می بایست با کارشناس مربوطه ارتباط گرفته و موضوع مراجعه کننده را پیگیری نماید که این خود نقض غرض است، چرا که هدف از بخشنامه جلوگیری از سرگردانی مردم، تسهیل و تسریع امورات و تکریم ارباب رجوع است نه معطل ماندن بیش از پیش مردم در میز خدمت.
ثانیاً ملاحظه می شود که در صدر بخشنامه معترض عنه، پیشگیری از امکان برقراری ارتباط غیر اصولی و مفسده آمیز با کارکنان دولت، دلیل این تصمیم عنوان شده است. حال آنکه بر اساس اصل ۳۷ قانون اساسی اصل برائت است و تفسیر دولت محترم در ممانعت از ملاقات ارباب رجوع و کارکنان ادارات، پیش داوری و نوعی ظن ناصواب به شمار می آید.
ثالثاً مطابق ماده ۸ منشور حقوق شهروندی که بر اساس اصل ۱۳۴ قانون اساسی، برنامه و خط مشی دولت عنوان شده است، اعمال هرگونه تبعیض ناروا به ویژه در دسترسی شهروندان به خدمات عمومی ممنوع است. همچنین مطابق ماده ۱۹ این منشور، شهروندان از حق اداره شایسته امور کشور بر پایه قانون مداری، کارآمدی پاسخگویی، شفافیت، عدالت و انصاف برخوردار هستند. مضاف اینکه وفق ماده ۲۳ این منشور، مقامات و مأموران اداری باید در روابط خود با شهروندان پاسخگو و قابل دسترس باشند ایجاد واسطه ای که به جای تسهیل و تسریع امور، باعث تطویل کار و دلسردی مردم و عدم انتقال خواست صحیح ارباب رجوع می گردد نه تنها هدف تصویب نامه صدرالذکر نیست؛ بلکه مفهومی که از آن برداشت می شود، کمک کارشناسان مطلع در رسیدن هرچه سریعتر مردم به پاسخ سوالات و امورات خود است.
نظر به اینکه دولت به عنوان نماینده حکومت در تعامل با مردم، مسئول به پاسخگویی است و در این راستا مطابق قانون اساسی موظف به رعایت حقوق ملت است و بند ۱ و ۲ از بخشنامه معترض عنه به وضوح ایجاد بدگمانی نسبت به عامه مردم و کارکنان دولت است و نه تنها هدف تسهیل امور و تسریع در پاسخ به مردم محقق نمی شود، بلکه موجبات نارضایتی و تطویل در پاسخگویی را بوجود می آورد، مضافاً اینکه مفاد بخشنامه در پاسخگویی انحصاری میز خدمت به مردم با مفهوم و منطوق تصویب نامه شورای عالی اداری متمایز است و هدف از تصویب نامه جلوگیری از سرگردانی مردم به ویژه در مراجعات مقدماتی به دستگاه ها است، در حالی که دولت هرگونه مراجعه به دوایر داخلی و کارشناسان را ممنوع نموده است، النهایه صدور رای مبنی بر ابطال بند ۱ و ۲ از بخشنامه معترض عنه، مورد استدعاست.”
متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:
“بخشنامه شماره ۲۴۴۵۲-۱۳۹۷/۳/۱ ریاست جمهوری
بخشنامه به وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکت های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی، استانداری ها و سایر دستگاه هایی که به نحوی از بودجه عمومی استفاده می کنند.
به منظور جلوگیری از تضییع حقوق شهروندان، تکریم ارباب رجوع، جلوگیری از سرگردانی مردم در ساختمان های اداری دستگاه های اجرایی، پیشگیری از امکان برقراری ارتباط غیر اصولی و مفسده آمیز با کارکنان دولت و ایجاد نظام اداری پاسخگو و کارآمد و در اجرای ماده ۱۷ تصویب نامه شماره ۱۱۲۷۱۲۸ مورخ ۱۳۹۶/۱۲/۲۸ شورای عالی اداری با عنوان «حقوق شهروندی در نظام اداری» موارد زیر ابلاغ می شود:
۱- از اول تیر ماه سال ۱۳۹۷ به بعد، ارائه خدمت به مردم در محلی غیر از میز خدمت و ارجاع آنان به واحدهای سازمانی و کارشناسان در داخل ادارات ممنوع بوده و نقض مقررات محسوب می شود.
۳ – دستگاه های اجرایی مکلف هستند تنها از طریق میز خدمت (حضوری یا الکترونیکی) که در طبقه اول یا در دسترس ترین مکان با مراجعین قرار دارد، ارباب رجوع را پذیرش کرده و حتی المقدور در همان مکان از طریق فرایندهای تجمیع شده در میز خدمت، درخواست های مراجعان پذیرش و خدمات لازم به آنها ارائه شود. در این خصوص لازم است:
– به هنگام پذیرش، از کامل بودن مدارک و مستندات ارائه شده توسط ارباب رجوع در محل میز خدمت، اطمینان حاصل نموده و هرگونه نقص در درخواست، مدارک یا مستندات مربوطه را صرفاً در هنگام پذیرش، به اطلاع ارباب رجوع برسانند.
– زمان صدور پاسخ نهایی خدمت را هنگام پذیرش ارباب رجوع و دریافت مدارک، در قالب رسید به وی اعلام کنند.
– امکان رهگیری مراحل گردش کار خدمات درخواست شده را از طریق ارائه کد رهگیری منحصر به فرد برای ارباب رجوع فراهم کنند. – رئیس جمهور”
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاون حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۱۲۸۲/۸۱۹۳۴-۱۴۰۲/۵/۱۴ توضیح داده است که:
” ۱- مطابق بند ۱ ماده ۱۷ مصوبه شماره ۱۱۲۷۱۲۸-۱۳۹۵/۱۲/۲۸ شورای عالی اداری در خصوص حقوق شهروندی در نظام اداری مقرر گردید که «در آن دسته از دستگاه های اجرایی که به طور متعارف مراجعین زیادی دارند، لازم است علاوه بر رعایت مفاد این مصوبه واحد هماهنگ کننده ای تحت عنوان «میز خدمت» با حضور کارشناسان مطلع دستگاه با اعطای اختیارات لازم تعبیه شود، به نحوی که مراجعین ضمن استقرار در محل انتظار مناسب، حتی المقدور بدون حضور در واحدهای داخلی دستگاه، خدمت یا پاسخ مورد نیاز خود را صرفاً از طریق این میز دریافت نمایند». با عنایت به مصوبه مذکور و در اجرای آن، رئیس جمهور وقت در تاریخ ۱۳۹۷/۳/۱ مبادرت به صدور بخشنامه شماره ۲۴۴۵۲-۱۳۹۷/۳/۱ نموده است.
۲- شاکی ابطال بندهای ۱ و ۲ بخشنامه فوق الذکر را به دلیل مغایرت با مصوبه شورای عالی اداری درخواست نموده و این در حالی است که طبق بندهای (پ) و (ت) ماده ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری شاکی باید در دادخواست خود به خواسته ابطال مصوبه «حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده» و «دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده» را مورد اشاره قرار دهد و لذا ادعای مغایرت بخشنامه رئیس جمهور با مصوبه شورای عالی اداری از جهات و موجبات مذکور در بندهای مزبور نبوده و از این حیث قابل امعان نظر قضایی از سوی هیأت عمومی دیوان نیست.
۳- با وجود ایراد فوق باید خاطر نشان نمود که در مصوبه شورای عالی اداری نیز بر این نکته تأکید شده که «مراجعین ضمن استقرار در محل انتظار مناسب، حتی المقدور بدون حضور در واحدهای داخلی دستگاه، خدمت یا پاسخ مورد نیاز خود را صرفاً از طریق این میز دریافت نمایند» و لذا رئیس جمهور وقت در بخشنامه خود بر این موضوع تأکید نموده که دستگاه های اجرایی، به منظور «تکریم ارباب رجوع» و «جلوگیری از سرگردانی مردم در ساختمان های اداری دستگاه های اجرایی»، صرفاً «از طریق میز خدمت (حضوری یا الکترونیکی) که در طبقه اول یا در دسترس ترین مکان یا مراجعین قرار دارد»، خدمت به مردم را ارائه دهند و لذا بخشنامه معترض عنه مغایرتی با حقوق شهروندان نداشته و در راستای تأمین هرچه بهتر و مطلوب تر خدمات اداری برای شهروندان است، آن چنان که در بندهای ۱۲ و ۱۷ سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری نیز مقرر شده که دولت باید «توجه به اثربخشی و کارآیی در فرآیندها و روش های اداری به منظور تسریع و تسهیل در ارائه خدمات کشوری» و «خدمات رسانی برتر، نوین و کیفی به منظور ارتقای سطح رضایت مندی و اعتماد مردم» را در دستور کار خود قرار دهد.
۴- شاکی بندهای مورد شکایت از بخشنامه رئیس جمهور را مغایر با اصل ۳۷ قانون اساسی مبنی بر شناسایی اصل برائت دانسته و تفسیر دولت در ممانعت از ملاقات ارباب رجوع و کارکنان ادارات را پیش داوری و نوعی ظن ناصواب دانسته و حال آن که رویکرد حاکم بر بخشنامه همچنان که در صدر آن نیز ذکر شده، «پیشگیری از امکان برقراری ارتباط غیر اصولی و مفسده آمیز با کارکنان دولت» است و این بدان معنا نیست که دولت، کارکنان خود را فاسد و متهم قلمداد می نماید و بلکه به دنبال آن است که برای حفظ سلامت نظام اداری، هرگونه زمینه بروز فساد را از بین ببرد. در این باره سزاوار است که به بندهای ۲۲ و ۲۴ سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری اشاره شود که به موجب آن مخاطبان این سیاست ها و از جمله، رئیس جمهور موظف شده که «تنظیم روابط و مناسبات اداری بر اساس امنیت روانی، اجتماعی، اقتصادی، بهداشتی، فرهنگی و نیز رفاه نسبی آحاد جامعه» و «ارتقای سلامت نظام اداری و رشد ارزش های اخلاقی در آن از طریق اصلاح فرآیندهای قانونی و اداری، بهره گیری از امکانات فرهنگی و به کارگیری نظام مؤثر پیشگیری و برخورد با تخلفات» را عملیاتی سازند.
۵- شاکی به مغایرت بندهای ۱ و ۲ بخشنامه مورد شکایت با منشور حقوق شهروندی ابلاغی رئیس جمهور وقت استناد نموده که قطع نظر از اینکه ماهیتاً وارد به نظر نمی رسد، چرا که موارد معترض عنه موجب هیچ گونه تبعیض نارا در دسترسی شهروندان به خدمات عمومی و عدم پاسخگویی اداره در برابر مردم نخواهند بود. از نظر شکلی نیز مغایرت بخشنامه های ابلاغی رئیس جمهور با یکدیگر موضوع صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به نظر نمی رسد.
بنا به مراتب فوق ضمن درخواست اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه خواهشمند است در هنگام طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری یا هیأت تخصصی ذی ربط از نماینده این معاونت جهت ارائه توضیحات لازم دعوت به عمل آید. “
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۸/۳۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیأت عمومی
شورای عالی اداری به منظور رفع تبعیض و ایجاد نظام اداری پاسخگو و کارآمد و با هدف بهبود و ارتقای سطح حقوق شهروندی، بهره‌مندی شهروندان از ظرفیت های ایجادشده، تسهیل در تحقّق اهداف سیاست های کلّی نظام اداری، فصل سوم قانون مدیریت خدمات کشوری، بخش هفتم از «برنامه جامع اصلاح نظام اداری» مصوب ۱۳۹۳/۱۰/۲۸ هیأت وزیران و همچنین «منشور حقوق شهروندی» ابلاغ شده در تاریخ ۱۳۹۵/۹/۲۹، مصوبه «حقوق شهروندی در نظام اداری» به شماره ۱۱۲۷۱۲۸ مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۲۸ را وضع و ابلاغ کرده است و در ماده ۱۷ این تصویب‌نامه با پیش‌بینی میز خدمت مقرر شده است که در آن دسته از دستگاه های اجرایی که به طور متعارف مراجعین زیادی دارند، لازم است علاوه بر رعایت مفاد این مصوبه، واحد هماهنگ‌کننده‌ای تحت عنوان «میز خدمت» با حضور کارشناسان مطلع دستگاه و با اعطای اختیارات لازم تعبیه شود، به نحوی که مراجعین ضمن استقرار در محل انتظار مناسب، حتی المقدور بدون حضور در واحدهای داخلی دستگاه، خدمت یا پاسخ مورد نیاز خود را صرفاً از طریق این میز دریافت کنند و براساس بند ۱ این ماده میز خدمت وظایفی همچون ارائه اطلاعات و راهنمایی های لازم به مراجعین در ارتباط با امور مربوط، دریافت مدارک و درخواست های مراجعین، انجام امور و درخواست های متقاضیان در صورت امکان را برعهده دارد و در غیر این صورت، اعلام تاریخ مراجعه بعدی یا زمان ارائه خدمت نهایی به مراجعین، دریافت نتایج اقدامات انجام شده از واحدهای ذیربط و اعلام آن به مراجعین و هدایت مراجعین به واحدهای مرتبط در موارد ضروری پس از انجام هماهنگی با واحد ذیربط است. با توجه به اینکه این مقرره با هدف هماهنگ ساختن ارائه خدمت بوده و ناظر به آن دسته از دستگاه هایی است که به طور متعارف مراجعان زیادی دارند و ارائه خدمت از این مسیر با التفات به امکانات و مقدورات دستگاه های مشمول است و در خود بخشنامه «حقوق شهروندی در نظام اداری» نیز با عبارت “حتی المقدور بدون حضور در واحدهای داخلی دستگاه” بر این امر تصریح دارد، بنابراین نظر به اینکه براساس فصل سوم قانون مدیریت خدمات کشوری و مشخصاً ماده ۲۵ این قانون، مدیران و کارمندان دستگاه های اجرایی، خدمتگزاران مردم هستند و باید با رعایت موازین اخلاق اسلامی و اداری و طبق سوگندی که در بدو ورود ادا نموده و منشور اخلاقی و اداری که امضا می‌نمایند وظایف خود را به نحو احسن در راه خدمت به مردم و با در نظر گرفتن حقوق و خواسته‌های قانونی آنها انجام دهند، از این رو اطلاق بندهای ۱ و ۲ از بخشنامه شماره ۲۴۴۵۲ مورخ ۱۳۹۷/۳/۱ ریاست جمهوری که ارائه خدمت به مردم را از ابتدای تیر ماه سال ۱۳۹۷ منحصراً از طریق میز خدمت اعلام کرده در مواردی که اقتضا دارد که مردم ضرورتاً با حضور در واحدهای داخلی دستگاه های اجرایی خدمت یا پاسخ مورد نیاز خود را دریافت کنند، مغایر با تکالیف قانونی مقرر برای دستگاه ها و کارکنان مشمول در لزوم خدمت رسانی به مردم بوده و از این حیث که فراتر از تصویب‌نامه شورای عالی اداری است، خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
حکمتعلی مظفری- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری