بایسته های ارتقای کارآمدی قانونگذاری در نظام حقوقی جمهوری اسلامی
شناسنامه قانون- کتاب بایسته های ارتقای کارآمدی قانونگذاری در نظام حقوقی جمهوری اسلامی از سوی انتشارات مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی منتشر شد.
این کتاب درپاسخ به پرسش چیستی علل تصویب قوانین ناکارآمد به رشته تحریر درآمده است. نویسندگان این کتاب از رهگذر آسیب شناسی فرایندهای قانونگذاری در سه سطح ساختار، رفتار و کارگزار، بایسته هایی در جهت ارتقای کارآمدی قانونگذاری ارائه کرده اند.
نویسندگان این کتاب، خیرالله پروین، عضو هیئت علمی دانشگاه تهران و سید محمدحمید حسینی یزدی، دارنده دکترای حقوق عمومی و رئیس امور حقوقی سازمان اداری و استخدامی کشور می‌باشند.
فهرست کتاب بایسته های ارتقای کارآمدی قانونگذاری در نظام حقوقی جمهوری اسلامی
کتاب حاضر از سه فصل تشکیل شده است.
فصل اول تحت عنوان مبانی و مفاهیم نظری است. بخش عمده این فصل به تبیین مفهوم کارآمدی اختصاص دارد. با توجه به اینکه مبحث کارآمدی ریشه در علم اقتصاد و حقوق اقتصادی دارد، نقطه شروع تبیین مفهوم کارآمدی از حقوق اقتصادی قرار داده شده است. پس از تبیین مفهوم کارآمدی در وجه اقتصادی آن به بررسی مفهوم کارآمدی در نظریات علوم سیاسی پرداخته شده و در ادامه مفهوم کارآمدی قانونگذاری توضیح داده شده است.
فصل دوم تحت عنوان ارزیابی کارآمدی قانونگذاری در جمهوری اسلامی ایران می‌باشد. در این فصل با مددگرفتن از شاخص‌های کارآمدی که در فصل اول بیان شد، کارآمدی قانونگذاری را تبیین و شاخص-های آن احصاء گردیده است. سپس به بررسی عملکرد قانونگذاری مجلس شورای اسلامی پرداخته شده و محصول آن با محک شاخص‌ها سنجیده شده است. همچنین قانونگذاری در ترازوی اصول قانونگذاری قرارداده شده و سنجیده شده است.
عنوان فصل سوم آسیب‌شناسی فرایند قانونگذاری در جمهوری اسلامی ایران است. در این فصل آسیب‌های قانونگذاری در سه سطح ساختار، رفتار و کارگزار بررسی شده است. در سطح ساختار، فقدان نظام حزبی و نوع رابطه بین قوه مجریه و مقننه بررسی شده است. در سطح رفتار، رویه‌ها و فرایندهای شکلی قانونگذاری مورد اشاره قرارگرفته و در سطح کارگزار نیز صلاحیت‌های نمایندگان و انتظارات از نمایندگی بررسی شده است.
متن کامل مقدمه:
در مقدمه این کتاب این‌گونه می‌خوانیم:
امروزه قانونگذاری به عنوان وظیفه ای مهم و غیر قابل انکار برای دولت‌ها و متقابلاً در قالب یک انتظار مشروع از سوی مردم، در حال رسیدن به جایگاه واقعی و ارزش ماهوی خود می باشد. قانون به مثابه شاخص و نقطه اتصال مشترك میان ملت و دولت، با ارزش‌ترین ثمره تلاش‌های بشر طی قرون اخیر است و حاکمیت آن تضمین کننده نظم اجتماعی و گام برداشتن در مسیر عدالت خواهد بود. اکنون با گذشت بیش از یک قرن از سرآغاز حاکمیت قانون در ایران، ضروری است با نگاهی دقیق به نقد و بازبینی فرآیندهای قانونگذاری از منظر کارآمدی بپردازیم تا تضمین این حاکمیت را شاهد باشیم. این امر به دلیل آن است که فارغ از نفس لزوم قانونگذاری صحیح و کارآمد، زاویه گرفتن با اصول بنیادین تقنین، علاوه بر بی اعتمادی ملت به دستگاه تقنینی، در مواردی موجبات اعتراض و مقاومت آنان را فراهم خواهد آورد.
پارلمان بارزترین تحقق عینی قوه مقننه و رکن اصلی و لازم آن دموکراسی‌های غیرمستقیم و هر نظام سیاسی مدرن است و دارای کارکردها و وظایف مختلفی است که قانونگذاری و نظارت بر قوای اجرایی از اهم آنهاست.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز مجلس شورای اسلامی را به عنوان تجلی قوه مقننه در نظام سیاسی ایران تاسیس نموده و وظایف و اختیاراتی را برای آن درنظر گرفته است.قوه مقننه جمهوری اسلامی ایران نهادی است که وفق اصل ششم قانون اساسی ریشه در آراء عمومی دارد و برطبق ضوابط اساسی مدون، سهم قابل توجهی از حاکمیت در نظام سیاسی کشور را اعمال می نماید. قوه مقننه، حق خدادادی مردم و مظهر اراده عام ملت است، که در آن سرنوشت اجتماعی و سیاسی مردم رقم می خورد و برنامه زندگی آنها پس از برخورد اندیشه ها، کنکاش و مذاکره، تبادل افکار و بالاخره کسب اکثریت آراء به صورت مجموعه ای مدون در مجاری اجرا قرار می گیرد.
اختیارات پارلمانها معمولا به طور کلی بر دو نوع است: اختیارات تقنینی و اختیارات غیرتقنینی و قسم اخیر نیز خود به دو دسته تقسیم می شود: نظارتی و غیرنظارتی دراین ارتباط مجلس شورای اسلامی با هیأت مردمی خود در مقام بیان اراده عمومی و تبیین توقعات گوناگون جامعه به قانونگذاری می پردازد و از طرف دیگر با دقت در اوضاع و احوال سیاسی کشور و مراقبت بر رفتار زمامداران اجرایی زمینه کلی امنیت خاطر مردم را فراهم می کند.
بهمین دلیل کارآمدی پارلمان یک از موضوعات مهم است که نیاز به تبیین و توجه دارد و در مطالعات پارلمانی محل توجه و تامل است. منظور از کارآمدی پارلمان، ایفای وظایف، اختیارات و کارویژه‌های پارلمان است به نحوی که اهداف کلی از وضع و پیش بینی چنان کارویژه هایی را محقق کند.
کارآمدی پارلمان از جنبه‌های مختلف قابل بحث و بررسی است زیرا نظام حقوقی هر کشوری کارویژه‌ها و وظایفی را برای پارلمانها درنظر گرفته‌اند.میزان توفیق و استقلال هر پارلمان در انجام وظایف و کارویژه هایش می‌تواند ملاکی برای بررسی کارآمدی پارلمان باشد. همانطور که آمد به صورت کلی دو وظیفه اصلی پارلمانها قانونگذاری و نظارت است و بحث کارآمدی پارلمان را می توان با از منظر هرکدام از کارویژه‌های پارلمان تحلیل نمود.
یکی از کارویژه‌های مهم پارلمان و یکی از عقاید رایج و مقبول در مورد پارلمانها این است که آنها برای وضع قانون به وجود آمده اند. این تصور از نام قانونگذار نشئت می‌گیرد که به معنای تصویب کننده یا پیشنهاددهنده قانون است. قوای قانونگذاری اساسا دستگاههای ایجاد قانون تلقی می‌شوند که نقش اصلی آنها پیشنهاد و تصویب قانون است.
اهمیت کارکرد تقنینی در کشور ما دوچندان است، زیرا یکی از شعارهای انقلاب شکوهمند اسلامی که منجر به تشکیل نظام جمهوری اسلامی گردید، تشکیل مجلس شورا و نقش موثر و اصلی نمایندگان مردم در اداره امور و تصمیم گیری‌ها بود. این آرمان نیز در بیانات بنیانگذار کبیر جمهوری اسلامی حضرت امام خمینی(ره) مورد اشاره قرارگرفته است که مشهورترین آن جمله مجلس در رأس امور است می باشد. برهمین دیدگاه نیز قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نقش مهم و گسترده ای را در امور مختلف به ویژه در امر قانونگذاری اعطا نموده است که شاید بتوان مدعی شد که پارلمان در ایران یکی از قدرتمندترین پارلمان‌های معاصر از حیث صلاحیت‌ها به ویژه صلاحیت قانونگذاری است. مجلس می تواند در عموم مسائل قانون وضع نماید، نمایندگان می‌توانند در عموم مسائل، طرح تهیه و به مجلس ارائه نمایند. همچنین نمایندگان مجلس می توانند با کمترین محدودیتی هرگونه دخل و تصرف و اصلاحی را در حین بررسی لوایح تقدیمی دولت اعمال نمایند. این صلاحیت گسترده به نحوی است که حتی در بررسی لایحه بودجه که معمولا پارلمانها با محدودیت هایی مواجهند، مجلس شورای اسلامی اختیار گسترده ای در تغییر مفاد لایحه بودجه دارد و اتفاقا این صلاحیت گسترده باعث ایجاد اختلافاتی بین دولت و مجلس در سالیان اخیر گردید.
بنابراین با توجه به نقش موثر مجلس شورای اسلامی در قانونگذاری، بررسی کارآمدی مجلس در امر تقنین و توجه به کارآمدی تقنینی بسیار مهم است. لذا این سوال پیش می‌آید چگونه می‌توان کارآمدی فرایند قانونگذاری را ارتقا بخشید. ذکر کارآمدی فرایند تقنین ازاین جهت است که قانون به عنوان محصول نهایی فرآیند تقنین، و قانون خوب و باکیفیت محصول فرآیند تقنینی کارآمد است.
چگونه می‌توان کارآمدی فرایند قانونگذاری را اندازه‌گیری کرد؟ اگر خروجی‌های تقنینی پارلمان را مبنای تحلیل قراردهیم پاسخ این سوال به کیفیت نهایی محصول مصوبه پارلمان مربوط می‌شود. بدین ترتیب کارآمدی به معنای قانون باکیفیت است اما تحلیل فرآیند محور بیشتر بر روشی که قوانین تصویب می‌شوند یعنی رویه‌های پارلمانی تمرکز می‌کند که البته این دو با هم مرتبطند و همانطور که آمد فرآیند تقنینی کارآمد، قانون کارآمد و باکیفیت را در پی دارد. همچنین با تمرکز بر نمایندگان، کارآمدی قوه مقننه را می توان با توانایی و توانمندی نمایندگان در تبدیل طرح‌ها و لوایح به قانون ارزیابی کرد. روش دیگر بررسی کارآمدی تقنینی، تحلیل استقلال پارلمان از دولت و توانایی پارلمان در تغییر لوایحی است که به آن تقدیم می گردد.
بر کیفیت و کارآمدی قانونگذاری و در نتیجه آن کیفیت قانون عوامل زیادی موثر است، نوع رژیم سیاسی، نظام حزبی موجود، نوع رابطه قوای مجریه و مقننه، میزان قدرت و تاثیرگذاری پارلمان و همچنین رویه‌های تقنینی. نظر به اینکه بررسی کارآمدی قانونگذاری در جمهوری اسلامی ایران اهمیت شایانی دارد و درصورت ناکارآمدی قانونگذاری، بسیاری از اهداف نظام سیاسی محقق نخواهد شد و از طرف دیگر تا کنون اندك تحقیقات انجام گرفته در رابطه با موضوع این کتاب صرفاً بر مبنای محتوای موجود در کتب حقوقی و اصول فقه بوده و فاقد جامعیت لازم بوده است، در عمل نیز رابطه ضروری میان ثمره تلاش‌های علمی و روند قانونگذاری بسیار کم رنگ است. آمار بسیار پایین مقالات و کتب موجود در این زمینه گواه مدعاست. از طرف دیگر نقص در کارآمدی قانونگذاری منجر به تصویب قوانین ضعیف و بی کیفیت می‌گردد که همین مسئله کارآمدی نظام سیاسی را تحت‌الشعاع قرار خواهد داد. لذا به نظر می‌رسد انجام پژوهش‌هایی با هدف بررسی کارآمدی قانونگذاری در ایران و ارائه راهکارهای ارتقای آن ضروری باشد و در بلندمدت به تثبیت و تقویت نظام جمهوری اسلامی ایران بینجامد.