تشکیل سازمان و شرکت وابسته بمنظور انجام بخشی امور تصدی‌گری توسط یک یا چند شهرداری مغایرتی با قانون ندارد

تشکیل سازمان و شرکت وابسته بمنظور انجام بخشی امور تصدی‌گری توسط یک یا چند شهرداری مغایرتی با قانون ندارد (دادنامه شماره ۲۷۸ مورخ ۱۹/۵/۱۴۰۰ هیئت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه : ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۲۷۸

تاریخ دادنامه : ۱۹/۵/۱۴۰۰

هیأت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری

* شماره پــرونـــده : ۹۹۰۱۸۵۷

* شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

*طرف شکایت : سازمان اداری و استخدامی کشور

*موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند ۱۳ ماده ۳ و ماده ۹ ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها (موضوع ابلاغیه شماره ۱۱۶۴۵ مورخ ۲؍۲؍۱۳۹۴ سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور)

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

*مقرره مورد شکایت:

به منظور تحقق بند ۱۰ سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله العالی) مبنی بر چابک سازی، متناسب سازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری و در اجرای ماده ۵۴ قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۳۴ مبنی بر تهیه سازمان اداری شهرداریها با اطلاع شورای اسلامی شهر و تصویب وزارت کشور و تبصره ماده ۱۱۲ قانون استخدام کشوری مصوب سال ۱۳۵۳ مبنی بر اخذ موافقت سازمان امور اداری و استخدامی در رابطه با هر نوع وضع، اصلاح و تغییر تشکیلات شهرداری ها، ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها به شرح زیر ابلاغ می گردد.

ماده ۱ – .   . . . 

ماده ۳- تعاریف و اصطلاحات بکار رفته در این ضوابط به شرح زیر است.۱ – … ۲- . . . ۳- … ۴- ….

۱۳- موسسه؍شرکت وابسته : موسسه؍ شرکت وابسته بمنظور انجام بخشی امور تصدی گری یک یا چند شهرداری و بر اساس اختیارات ناشی از ماده ۸۴ قانون شهرداری تأسیس می شود و دارای شخصیت حقوقی مستقل است و مطابق با مفاد اساسنامه مصوب به صورت خودگردان و خودکفا اداره خواهد شد و بیش از ۵۰ درصد سهام آن متعلق به یک یا چند شهرداری بصورت مشترک می باشد. اساسنامه موسسه؍ شرکت وابسته بر اساس فرایند مذکور در ماده ۸۴ قانون شهرداری و بند ۱۵ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱؍۳؍۷۵ و اصلاحیه های بعدی آن تهیه، تصویب و به مورد اجرا گذاشته خواهد شد. اینگونه موسسه؍ شرکت از حیث قوانین و مقررات تابع قانون تجارت و مقررات پیش بینی شده در اساسنامه خواهند بود.

ضوابط ایجاد واحدهای سازمانی در موسسه؍ شرکت وابسته

ماده ۹- سازماندهی موسسه؍ شرکت وابسته بر اساس ضوابط و مقررات پیش بینی شده در اساسنامه آن ها می باشد. موسسه / شرکت وابسته در ذیل معاونت های شهرداری و یا بطور مستقیم تحت نظر شهردار قرار می گیرند.کارمندان موسسه / شرکت وابسته از حیث قوانین و مقررات تابع احکام پیش بینی شده در اساسنامه مصوب و قانون تجارت می باشند و شهرداری هیچ گونه تعهد و یا مسئولیت استخدامی در قبال این کارمندان ندارد و هرگونه مأموریت و انتقال کارکنان موسسه؍ شرکت وابسته به ستاد شهرداری، منطقه، ناحیه و سازمان های وابسته و سایر موسسات و شرکتهای وابسته و بالعکس ممنوع می باشد. در صورت ایجاد موسسه؍شرکت وابسته، شهرداری نمی تواند برای مأموریتی که برای انجام آن موسسه / شرکت وابسته ایجاد شده است سازمان وابسته پیش بینی نماید.

*خلاصه دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت :۱- در متن ماده ۸۴ قانون شهرداری که مبنای تصویب مقررات مورد شکایت است از واژه “شهرداری” به صورت مفرد استفاده شده در حالیکه در مقررات مورد شکایت از تشکیل موسسه؍ شرکت با سهام مشترک چند شهرداری استفاده شده است. ایجاد موسسه یا شرکت سهم الشرکه ای با سایر شهرداری ها در راستای ایجاد موسسه ای واحد ناظر بر تکالیف شهرداری ها مصرح در ماده  ۵۵ قانون شهرداری ها نمی باشد و در قوانین و مقررات حکمی مبنی بر شراکت سایر شهرداری ها در تاسیس موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری ها وجود ندارد و این قبیل شراکت ها مانع تحقق وابستگی به یک شهرداری و مانع اجرای سایر قوانین و مقررات از جمله حق تحقیق و تفحص شورای های اسلامی شهر و نیز تمرکز واریز درآمدها به حساب تعیین شده شهرداری می باشد. ۲- ماده ۳ قانون شهرداری ها و ماده ۵۸۷ قانون تجارت مقرر کرده شهرداری به محض ایجاد دارای شخصیت حقوقی مستقل می باشد و ذکر عبارت چند شهرداری نافی استقلال حقوقی ایشان است چراکه قسمتی از استقلال خود را تسهیم کرده اند و مغایر با ماده ۸۴ قانون شهرداری می باشد. ۳-  بند ۱۲ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورهای اسلامی و انتخاب شهرداران مقرر کرده تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری با رعایت آیین نامه مالی شهرداری  لذا استقلال و خودکفایی و خودگردانی بدون امر مالی فاقد امکان است و ناقض استقلال ذاتی این موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری هاست و از سوی دیگر در صورتی که یک یا چند شهرداری بتوانند بیش از ۵۰ درصد سهام این موسسات و شرکت ها در اختیار داشته باشند وحدت واریز درآمدهای آنان به حساب شهرداری نقض می شود.۴- یکی از وظایف شوراهای اسلامی شهر تصویب اساسنامه شرکت ها و موسسات وابسته است و موسسات و شرکت هایی که با شرکت سایر شهرداری های خارج از محل شهردای  ایجاد می شود دیگر نمی تواند وابسته به یک شهرداری باشد و بنابراین شورای شهر حق تصویب اساسنامه آن را ندارد. ۵- چون شهرداری ها تابع آیین نامه مالی شهرداری و تابع قانون استخدام کشوری هستند و با تصویب قانون شوراها در سال ۱۳۷۵ ماده ۸۴ قانون شهرداری که اجازه اداره امور موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری ها را بر اساس قانون تجارت داده نسخ شده و این قبیل موسسات تابع قوانین مذکور می باشند نه قانون تجارت. ۶- چون اصل ۱۰۰ قانون اساسی اداره هر شهر را بر عهده شورای همان شهر گذاشته بنابراین امکان خرید سهام شرکت یا موسسه شهرهای دیگر از سوی سایر شهرداری ها مانع از وابستگی مطلق این موسسات و شرکت ها به شهرداری شهر می باشد. با توجه به مراتب و نظر به اینکه ساز و کار ایجاد هر شهرداری در قوانین مشخص شده و مستقلا شخصیت حقوقی دارد و رأساً می بایست توسط شهرداری ایجاد شود  و حکمی مبنی بر قبول شریک از شهرداری های دیگر وجود ندارد لذا امکان سرمایه گذاری شهرداری های شهرها در شرکت تاسیسی شهرداری وجود ندارد که این امر خارج از حدود اختیار شهرداری ها و شوراهای اسلامی در تصویب اساسنامه آن ها می باشد و به دلیل حوزه عمل آن موسسات و شرکت ها با توجه به تعریف حریم شهر مغایرت دارد.

* خلاصه دفاعیات طرف شکایت:سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره ۳۷۸۰۶۳ مورخ ۱۷؍۹؍۱۳۹۹ در پاسخ اعلام داشته: ۱- اجتماع سرمایه شهرداری ها برای انجام کارهای مشترک امری ضروری و مسبوق به سابقه است و به نفع شهرهای کوچک با سطح درآمد پایین تر یا درآمدهای فصلی می باشد که نمونه بزرگتر آن اجتماع سهام شهرداری ها در سازمان همیاری شهرداری استان ها قابل مشاهده است که در عین حفظ استقلال مالی و کارکردی شهردارها و حفظ جایگاه قاعده گذاری و نظارت شوراهای شهر، بسیار موثر و کارا بوده است. ۲- در صورتی که مقنن قصد تشکیل این موسسات و شرکت های وابسته را داشته از عبارت هر یک از شهرداری ها و یا یک شهرداری استفاده می کرد و از لحاظ قواعد حقوقی و اصولی استعمال لفظ مفرد افاده عمومی می کند یعنی در واقع همه شهرداری ها در آن مستتر است که نتیجتاً منعی در این زمینه وجود ندارد و با استفاده از مقررات عمومی می توان این سرمایه گذاری مشترک را پذیرفت. ۳- نقض استقلال حقوقی این قبیل موسسات و شرکت ها به جهت اشتراک سرمایگذاری در تاسیس آن ناقض استقلال ذاتی نیست چرا که در بسیاری از دستگاه های اجرایی حتی دولتی ضمن داشتن استقلال حقوقی وابستگی و ذیل دستگاه دیگر بودن مشهود است. ۴- در تشکیل این شرکت ها و موسسات وابسته همانند هر شرکت سهامی، کاملاً سهام و آورده هر شهرداری و میزان سود و درآمد متعلقه به آن به صورت جداگانه نگهداری و محاسبه می شود و در نهایت به حساب هر شهرداری واریز خواهد شود لذا منافاتی با حکم قانون ندارد. ۵- تشکیل موسسات و شرکت های وابسته جهت خدمات رسانی منافاتی با کسب سود احتمالی که در راستای همین خدمات رسانی است ندارد چرا که می تواند یکی از محل های پایدار تأمین هزینه های جاری پرسنلی و عمرانی شهرداری ها در جهت تداوم انجام وظایف خود باشد. ۶- هر شهرداری به نسبت سهم خود از خدمات عمرانی و شهری موسسات و شرکت هایی که در آن سهم دارد و همچنین سود حاصل از فعالیت های آن بهره مند خواهد بود و این امر منافاتی با تصویب و نظارت شوراهای شهر بر این عملیات و اقدامات در این چارچوب ندارد. ۷- در لایحه تسری قانون استخدام کشوری به کارکنان شهرداری ها، همه موسسات وابسته، مشمول قانون استخدام کشوری نگردیده اند بلکه لایحه قانونی مذکور قید دارد که مقرر داشته آن دسته از موسسات تابعه و وابسته و اتحادیه شهرداری های کشور که مشمول آیین نامه استخدامی شهرداری ها مصوب سال ۱۳۵۴ بوده اند؛ پرواضح است چنین موسساتی از ابتدا بر مبنای مقررات بازرگانی و قانون تجارت شکل گرفته اند و هیچگاه در آن آیین نامه نبوده اند تا نسخ شده تلقی شود.

* پرونده در هیأت تخصصی استخدامی مطرح و مورد رسیدگی قرارگرفت و بر اساس نظر اتفاق آراء اعضای هیات تخصصی مقرره مورد شکایت قابل ابطال تشخیص داده نشد و بنابراین با استعانت از خداوند متعال و به استناد بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در مورد آن به شرح زیر رأی صادر می شود. 

رأی هیات تخصصی استخدامی

نظر به اینکه اولاً به استناد اصول ششم و یکصدم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شوراها و شهرداری‌ها و سازمان های وابسته به آن¬ها در سراسر کشور متولی پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی می باشند و در زمره نهادهای اداره‌کننده امور کشور در نقاط محلی و واحدهای تقسیمات کشوری جهت اجرای موارد مذکور هستند و بنابراین از تشکیلات نظام اداری کشور شمرده می شوند و موسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری ها مانند خود شهرداری¬ها از موسسات عمومی غیردولتی بوده و از مصادیق دستگاه های اجرایی محسوب می شوند.

ثانیاً به موجب تبصره ماده ۱۱۲ قانون استخدام کشوری اصلاحی سال ۱۳۵۳ ، شهرداری ها مکلفند نسبت به کلیه لوایح استخدامی و هر نوع وضع و اصلاح و تغییر تشکیلات و مقررات استخدامی پیشتر موافقت سازمان اداری و استخدامی کشور را جلب نمایند.

ثالثاً به موجب بند ۱۵ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب۱۳۷۵ با اصلاحات و الحاقات بعدی و همچنین ماده ۸۴ قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۳۴  مقرر شده اساسنامه موسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری ها پس از تایید و موافقت وزارت کشور به تصویب شورای شهر مربوطه خواهد رسید، بنابراین وضع ” ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها ” پس از اخذ نظر سازمان اداری و استخدامی کشور در صلاحیت وزارت کشور می باشد و در مفاد آن به لزوم تصویب اساسنامه آن ها توسط شورای اسلامی شهر پس از جلب نظر وزارت کشور اشاره شده است و نیز مطابق مواد قانون مذکور اداره این قبیل موسسات و شرکت ها بر اساس قانون تجارت صورت می گیرد و

رابعاً اجتماع سهامداران متعدد نافی استقلال موسسات و شرکت های تازه تأسیس نمی شود و

خامساً مقررات مورد شکایت پیوست بخشنامه شماره ۱۹۲۷۴ مورخ ۲۰؍۲؍۱۳۹۴ وزارت کشور می باشد که پیشتر هیأت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۴۶۶ مورخ ۱۰؍۱۲؍۱۳۹۹ آن خارج از حدود اختیارات و مغایر با قانون تشخیص داده نشده است،

بنابراین و من حیث المجموع مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات نبوده و قابل ابطال تشخیص داده نمی شود و رأی به رد شکایت صادر می شود. این رأی مستند به بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صادر و ظرف بیست روز پس از صدور، از سوی ده تن از قضات یا رئیس محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض می باشد.

رضا فضل زرندی- رئیس هیات تخصصی استخدامی