ابطال مجوز اعتبار پرداخت های تشويقی خاص کارکنان و مديران شهرداری در بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۲ شهرداری های کشور

ابطال مجوز اعتبار پرداخت های تشويقی خاص کارکنان و مديران شهرداری در بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۲ شهرداری های کشور (دادنامه شماره ۴۶۲ مورخ ۱۴۰۲/۰۶/۲۱ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۵۷۶۴۶۲

تاريخ تنظيم : ۱۴۰۲/۰۶/۲۱

شماره بايگاني شعبه : ۰۱۰۶۶۰۷

هيئت عمومي ديوان عدالت اداري

شماره پرونده ها : ۱۴۰۱۳۱۹۲۰۰۰۱۳۱۱۸۱۶

تاريخ دادنامه: ۱۴۰۲/۶/۲۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی ديوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کريمی پاشاکی

طرف شکايت: سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور

موضوع شکايت و خواسته: ابطال بند ۵ و تبصره ذيل آن از بخش (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۲ شهرداری های کشور

ابطال مجوز اعتبار پرداخت های تشويقی خاص کارکنان و مديران شهرداری در بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۲ شهرداری های کشور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۵ و تبصره ذيل آن از بخش (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۲شهرداری های کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“به استحضار می رساند طرف شکايت طی مکاتبه شماره ۴۶۳۸۱ مورخ ۱۴۰۱/۸/۲۴ بخشنامه بودجه شهرداری ها را مستفاد از ماده ۲۵ آيین نامه مالی شهرداری ها به کلیه معاونین هماهنگی امور عمرانی استانداری های کشور به منظور ابلاغ به شهرداری ها ارسال کرد.

بر اساس ماده مذکور، بودجه شهرداری ها بايد بر اساس برنامه ها و وظايف و فعالیت های مختلف و هزينه هر يک از آنها تنظیم گردد. طرز تنظیم برنامه و بودجه و تفريغ بودجه و نحوه تفکیک وظايف و فعالیت ها و انطباق بودجه با برنامه و همچنین طرز برآورد و هزينه به موجب دستورالعملی خواهد بود که به وسیله وزارت کشور تصويب و ابلاغ خواهد شد. لذا بند مورد شکايت بنا به دلايل ذيل قابل ابطال می باشد.

اولاً از آنجايی که اين بند محدود به ماده ۴۱ قانون استخدام کشوری و تشريفات مندرج در آن نشده است می‌تواند موجد پرداخت‌هايی چون حق بهره‌وری، حق تلاش، حق کوشش و … که سابقاً در هیأت عمومی ديوان عدالت اداری ابطال شده است گردد. از اين رو مبهم نگاری اين بند خود مغاير اصول وضوح و شفافیت قوانین و مقررات می باشد که متعاقباً می‌تواند پرونده‌های متعددی را ناشی از عمل شهرداری‌ها در اين رابطه ايجاد کند. بنابراين مفاد بند ۵ مغاير با بند ۳ سیاست های کلی امنیت اقتصادی ابلاغی ۱۳۷۹/۱۱/۳ مقام معظم رهبری و نیز ماده ۱۲۳ قانون برنامه ششم توسعه در لازم الاجرا بودن سیاست‌های کلی است.

ثانیاً، در ماده ۴۱ قانون استخدام کشوری که بر شهرداری ها به غیر از شهرداری پايتخت حاکم است مجوز پرداخت دو ماه پاداش منوط به اخذ مصوبه هیأت وزيران است. اين در حالی می باشد که طرف شکايت اين جواز را خود صادر کرده است که اين امر خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی و مغاير ماده ۴۱ قانون مارالذکر است.

ثالثاً در فراز پايانی تبصره مذکور، پرداخت پس از تأيید شورای سازمان و يا هیأت مديره مربوطه دانسته شده است اين در حالی می باشد که مصوبات موضوع بودجه شهرداری وفق بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظايف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهردار، می‌بايست به تصويب شورای اسلامی شهر برسد و شورای سازمان و يا هیأت مديره شهرداری در اين خصوص صلاحیت قانونی ندارد. در نتیجه با عنايت به اينکه بند معترض عنه و تبصره ذيل آن برای شهرداری های کشور لازم الاجرا و به شرح گفته شده مغاير قوانین و سیاست شرح داده شده می باشد، ابطال آن را از بدو صدور استدعا دارد”.

متن مقرره مورد شکايت به شرح زير است:

” بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۲شهرداری های کشور

……

فصل سوم- ضوابط مالی تهیه و تنظیم بودجه

الف) ضوابط حقوق و دستمزد

…..

بند ۵- پیش بینی اعتبار تشويقی خاص برای برخی کارکنان و مديران شهرداری، سازمان‌های وابسته و شرکت‌های تابع برای انجام امور تأثیرگذار در مديريت شهری در راستای افزايش بهره وری و کارايی.

تبصره- شهرداری می‌تواند در راستای ايجاد انگیزه و افزايش بهره‌وری و کارايی کارکنان و مديران شهرداری و سازمان‌های وابسته و شرکت های تابعه نسبت به پرداخت مبالغ خاص برای هر يک از کارکنان که نقش مهمی در پیشبرد اهداف، رفع موانع و مشکلات اجرايی، وصول منابع مازاد، کاهش هزينه‌ها را دارند و اين اقدام سبب افزايش کارايی سیستم و رضايتمندی شهروندان شده است با ارايه مستندات و تا سقف حداکثر دو ماه حقوق و مزايای مندرج در حکم کارگزينی افراد، در صورت تکافوی منابع و در سقف اعتبارات مصوب تخصیص يافته، با پیشنهاد شهردار يا رئیس سازمان يا مديرعامل شرکت و پس از تأيید شورای اسلامی و يا شورای سازمان و يا هیأت مديره مربوطه (حداکثر برای هر فرد يک بار در سال) اقدام نمايد-. سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور”

مدير کل دفتر حقوقی و امور قراردادهای سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به موجب لايحه شماره ۲۳۴۲۷مورخ ۱۴۰۲/۵/۴توضیح داده است که:

“۱- همان گونه که مستحضريد در اجرای مفاد ماده ۶۲قانون شهرداری و به منظور ايجاد هماهنگی در امور و نظارت بر فعالیت شهرداری ها و دهیاری های کشور، وظايفی که به موجب قوانین و مقررات بر عهده وزارت کشور می باشد از طريق اين سازمان صورت می پذيرد. بخشنامه بودجه سالیانه شهرداری های سراسر کشور به استناد ماده ۲۵ آيین نامه مالی شهرداری ها از جمله مواردی است که از طريق اين سازمان ابلاغ و شهرداری‌های کشور نیز بر اساس ماده ۲۳آيین نامه اخیرالذکر موظفند نسبت به تهیه برنامه جامع مالی که در آن کلیه خدمات و فعالیت ها و اقداماتی که می بايست طی سال مالی انجام شود همراه با برآورد مبلغ و میزان مخارج و درآمدهای لازم پیش بینی و پس از طی مراحل قانونی آن را اجرا نمايند.

۲- موضوع ماده ۴۱ قانون استخدامی کشوری صرفاً در خصوص پرداخت پاداش به کارکنانی است که منشاء خدمات برجسته برای دستگاه هستند مورد نظر است که سازوکار آن به موجب دستورالعمل تشخیص خدمت برجسته از طريق بروز لیاقت های ويژه موضوع بند (هـ) تبصره ۴ ماده ۳ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳۷۰مشخص شده است بنابراين مفاد ماده مذکور ارتباطی با بندهای بخشنامه معترض عنه ندارد و دو امر متفاوت می باشد.

۳- موضوع پیش بینی اعتبار تشويقی خاص برای برخی از کارکنان و مديران شهرداری بر اساس تکلیف مندرج در ماده ۱۴ ضوابط اجرايی قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور که پرداخت های خاص و به منظور تشويق، ايجاد انگیزه، افزايش بهره وری، بهبود کمی و کیفی خدمات و نظاير آن بین کارکنان دستگاه های اجرايی صورت گرفته است که اين سازمان به منظور ايجاد وحدت رويه در شهرداری ها و به منظور جلوگیری از پرداخت‌های غیرمتعارف و متفاوت اقدام به تدوين و ابلاغ بند مذکور نموده است.

۴- شاکی در حالی تبصره ذيل بند بخشنامه معترض عنه را مغاير با بند ۱۶ماده ۸۰قانون تشکیلات، وظايف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵با اصلاحات و الحاقات بعدی دانسته است که بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون اخیرالذکر ناظر به تصويب لوايح يا لغو عوارض شهر با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت می باشد. لذا ارتباطی با بخشنامه معترض عنه ندارد.

۵- مطابق بند ۱۲ ماده ۸۰ قانون شوراها تصويب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفريغ بودجه سالانه شهرداری و مؤسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری با رعايت آيین نامه مالی شهرداری از وظايف ذاتی شورای اسلامی شهر می باشد. بنابراين بديهی است که اجرای بند ۵ و تبصره ذيل آن مستلزم تصويب شورای اسلامی شهر خواهد بود. در خصوص سازمان ها و شرکت های وابسته به شهرداری لازم به توضیح است که بودجه سازمان های وابسته که به استناد ماده ۵۴قانون شهرداری تأسیس شده اند، مطابق بودجه شهرداری می بايست به تصويب و تأيید شورای اسلامی شهر برسد ولی نسبت به شرکت هايی که به موجب ماده ۸۴ قانون شهرداری ايجاد و فعالیت دارند به موجب بخشنامه شماره ۱۹۱۷۱۰ مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۱۷ وزير وقت کشور، بودجه آن شرکت ها نیز به همراه بودجه شهرداری به صورت تلفیقی جهت تصويب به شورای اسلامی شهر ارائه خواهد شد. بنابراين قاعده حقوقی جديدی وضع نشده و تصويب بودجه در سازمان های وابسته پس از طی مراحل به تأيید شورای اسلامی شهر خواهد رسید.

۶- در خصوص نحوه اجرای بند ۵قسمت (الف) فصل سوم بخشنامه معترض عنه اين سازمان طی نامه شماره ۵۲۹۰۵ مورخ ۱۴۰۱/۹/۲۳پرداخت موضوع مورد بحث را صرفاً منوط به تأيید کمیته نظام پیشنهادات و در قالب تشويقی خاص و مستند به نامه شماره ۵۳۸۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۱سازمان اداری و استخدامی کشور در شهرداری دانسته است که با رعايت کلیه ضوابط مقرر، قابل پرداخت خواهد بود. نحوه اجرا نظام پیشنهادات در شهرداری ها به موجب نامه شماره ۱۵۳۹۷ مورخ ۱۴۰۱/۳/۲۹ اين سازمان با وحدت ملاک از ماده ۲۰ قانون مديريت خدمات کشوری به استانداری های سراسر کشور ابلاغ شده است.

۷- مطابق جزء ۱۰بند (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه ۱۴۰۲شهرداری‌ها، رعايت سقف خالص پرداختی به کارکنان مطابق با سقف مقرر در قانون بودجه سال ۱۴۰۲کل کشور الزامی بوده ضمن اينکه به جهت جلوگیری از پرداخت های نامتعارف سقف پرداخت حداکثر دو پايه حقوق در سال و آن هم صرفاً مشروط به تکافوی منابع و پس از پرداخت حقوق و دستمزد کلیه کارکنان در شهرداری امکان پذير خواهد بود.
علی ايحال با امعان نظر به مراتب فوق و به استناد بند )ب( ماده ۸۴قانون تشکیلات و آيین دادرسی ديوان عدالت اداری تقاضای رد شکايت از آن مرجع محترم به طرفیت اين سازمان مورد استدعاست”.

هیأت عمومی ديوان عدالت اداری در تاريخ ۱۴۰۲/۶/۲۱با حضور رئیس و معاونین ديوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومي

اولاً به موجب لايحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پايتخت) درباره کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور مصوب ۱۳۵۸/۶/۲۷ شورای انقلاب، شهرداری‌های سراسر کشور به غیر از شهرداری پايتخت مشمول قانون استخدام کشوری و از لحاظ ضوابط پرداخت با توجه به ماده ۱۲ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳۷۰/۶/۱۳ مشمول اين قانون هستند و در نتیجه پرداخت مزايای ديگری به جز آنچه در قوانین فوق پیش‌بینی شده به کارکنان شهرداری‌ها منوط به تصويب قانونگذار است.

ثانیاً با توجه به اينکه ماده ۴۱ قانون استخدام کشوری صرفاً ناظر به مستخدمینی است که منشأ خدمات برجسته می‌شوند، متن مقرره مورد شکايت منطبق با ماده فوق نیست.

ثالثاً در ماده ۴۱ قانون استخدام کشوری صرفاً با تصويب هیأت وزيران می‌توان تا دو برابر مجموع حقوق و مزايای يک ماه را به مستخدمین مشمول ماده مذکور پرداخت نمود و اين در حالی است که در مصوبه مورد شکايت برای پرداخت اين سقف چنین امری پیش‌بینی نشده است.

رابعاً هرچند مطابق بند ۱۲ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظايف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران تصويب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفريغ بودجه سالانه شهرداری و مؤسسات و شرکت های وابسته به شهرداری با رعايت آيین‌نامه مالی شهرداری از وظايف ذاتی شورای اسلامی شهر است، لیکن شورای اسلامی شهر درآمد و هزينه‌کرد را تصويب می‌نمايد و در زمینه پرداخت مزايا به کارکنان شهرداری ها اختیاری ندارد و ضوابط پرداخت حقوق و مزايا در شهرداری ها نیز تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت بوده و هیأت عمومی ديوان عدالت اداری براساس دادنامه شماره ۱۲۹۴ -۱۲۹۵ مورخ ۱۴۰۱/۷/۱۹ اعلام کرده است که وضع ضوابط و دستورالعمل درخصوص حقوق و مزايای مديران و کارکنان شهرداری توسط شوراهای اسلامی شهر مغاير با قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مفاد آرای شماره ۳۳۳۵ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۲۸ و شماره ۴۲۷ مورخ ۱۴۰۱/۳/۳ هیأت عمومی ديوان عدالت اداری نیز مؤيد مراتب مذکور است.

با توجه به دلايل فوق، بند ۵ و تبصره ذيل آن از بخش (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۲ شهرداری های کشور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ماده ۱۲ و مواد ۱۳و ۸۸ قانون ديوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاريخ تصويب ابطال می‌شود. اين رأی براساس ماده ۹۳ قانون ديوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضايی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

حکمتعلی مظفری- رئیس هیأت عمومی ديوان عدالت اداری