ابطال ماده 55 اصلاحی آیین نامه مالی و معاملاتی دانشگاه ها مبنی بر عدم ارسال صورت حسابهاي دريافت و پرداخت اعتبارات تملك دارايي‎هاي سرمايه‎اي، هزينه‎اي و اختصاصي به ديوان محاسبات (دادنامه شماره 195 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)

تاریخ: 27 تیر 1390

کلاسه پرونده: 464/88

شماره دادنامه: 195

موضوع رأی: ابطال ماده 55 اصلاحي آيين‎نامه مالي و معاملاتي دانشگاهها

شاکی: معاون دادستان ديوان محاسبات كشور

 

گردش کار: آقاي معاون ديوان محاسبات كشور طي شكايت‎نامه تقديمي به شماره 23/1927/762/86 مورخ 28/3/1388 اعلام داشته است كه:

"مستحضريد، به حكم ماده يك قانون نحوه انجام امور مالي و معاملاتي دانشگاهها و موسسات آموزش عالي و تحقيقاتي مصوب 18/10/1369، امور مالي و معاملاتي دانشگاهها صرفاً تابع اين قانون و آيين‎نامه‎هاي اجرايي آن مي‎باشد. بر اساس ماده 7 قانون نحوه انجام امور مالي و معاملاتي دانشگاهها و موسسات آموزش عالي (مصوب 18/10/1369 مجلس شوراي اسلامي) دانشگاهها و موسسات آموزش عالي مكلفند، حساب كليه اعتبارات و هزينه‎هاي خود را نگهداري و صورت‎جلسات دريافت و پرداخت «هرسال» و حساب نهايي «هر سال» را تنظيم و به همراه اسناد و مدارك مربوط جهت رسيدگي در اختيار ديوان محاسبات كشور قرار دهند. وفق ماده (10) اين قانون، از اول سال 70، قانون محاسبات عمومي كشور و آيين‎نامه معاملات دولتي به استثناي ماده 31 قانون مذكور در مورد اين موسسات، نافذ نخواهد بود. در بند «ط» ماده 7 قانون تشكيل هيأت امناء مصوب 67 تصويب آيين‎نامه‎هاي مالي و معاملاتي، كه بر حسب مورد پس از تاييد وزارتخانه مربوط قابل اجرا مي‎باشد، از وظايف و اختيارات هيأت امناي دانشگاهها اعلام شده است.

آيين‎نامه مالي و معاملاتي سابق دانشگاه كه از سوي هيأت امناء به تصويب رسيده بود، در راستاي قانون، در احكام متعدد نقش ذي‎حساب را معين و در ماده 55 مربوط، به تكرار مضمون ماده 7 قانون نحوۀ انجام امور مالي و معاملاتي دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالي در باب تهيه و ارائه صورت‎جلسات ماهانه و نهايي عملكرد اعتبارات دانشگاهها پرداخت و از اين جهت تعارضي با حكم قانونگذار نداشت. ليكن با تصويب بند «الف» ماده 49 قانون برنامه چهارم توسعه ... هيأت امناء دانشگاهها در اصلاح مقررات جديد مربوط، خارج از اختيار قانوني خود و با خروج از حوزه قلمرو اجرايي و ورود در حوزه تقنيني، ضمن نفي حكم ماده 7 قانون نحوۀ انجام امور مالي و معاملاتي دانشگاهها، اقدام به اصلاح ماده 55 آيين‎نامه مالي و معاملاتي دانشگاهها نموده، به نحوي كه اين گونه مؤسسات به اعتبار اصلاحيه جديد آيين‎نامه – كه صراحتاً مغاير قانون است – صورت حسابهاي دريافت و پرداخت اعتبارات تملك دارايي‎هاي سرمايه‎اي، هزينه‎اي و اختصاصي خود را به ديوان محاسبات ارسال نكرده و نتيجتاً موجب اختلال در امر حسابرسي و تهيه گزارش تفريغ بودجه موضوع اصل 55 قانون اساسي شده‎اند.

نظر به مراتب فوق گرچه بر مبناي حكم مقرر در بند (الف) ماده 49 قانون برنامه چهارم توسعه ... دانشگاهها و موسسات آموزش عالي و پژوهشي دولتي، صرفاً بر اساس آيين‎نامه و مقررات اداري، مالي، استخدامي و تشكيلات خاص مصوب هيأتهاي امناي مربوط و بدون الزام به رعايت قانون محاسبات عمومي و ساير قوانين و مقررات عمومي مالي اداره مي‎شوند، ليكن اختيار هيأت امناء، محدود به امور اجرايي و مواردي است كه در قوانين ناظر به وضعيت دانشگاهها، منجمله قانون تشكيل هيأتهاي امناي دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالي (مصوب 23/12/67 شوراي عالي انقلاب فرهنگي) و قانون نحوۀ انجام امور مالي و معاملاتي دانشگاهها و موسسات آموزش عالي (مصوب 18/10/69 مجلس شوراي اسلامي) مشخص و احصاء گرديده و هرگز متضمن اعطاي اذن در نفي قوانين موجود يا اختيار قانونگذاري به آنان نمي‎باشد، زيراً اساساً هيأتهاي امناي دانشگاهها نهاد همعرض قانونگذار كشور محسوب نمي‎شوند. بنابراين هرگونه تنظيم، تصويب، اصلاح يا تغيير در آيين‎نامه‎هاي ناظر به نحوه اجراي قانون اخيرالذكر و ساز و كارهاي مربوط به آن، بايد مأخوذ به اختيارات قانوني و با ملاحظه كامل و انطباق با قوانين خاص دانشگاهها باشد و به دلالت قوانين مذكور بايد به گونه‎اي اعمال اختيار شود كه در تدوين، تنظيم و تنسيق امور، ساير قوانين حكومتي منجمله اصل 55 قانون اساسي مدنظر باشد. عليهذا نظر به مغايرت ماده 55 اصلاحي آيين‎نامه مالي و معاملاتي دانشگاهها از حيث حذف مواعد معيّنه در قانون براي تهيه و ارائه صورت حساب دريافت و پرداخت ماهانه و سالانه (نهائي) به ديوان محاسبات كشور و همچنين مفاد آيين‎نامه مالي و معاملاتي مذكور از جهت حذف «ذي‎حساب» در دانشگاهها و جايگزيني مديرمالي در اين مؤسسات با احكام قانوني مربوط، مراتب جهت طرح در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و ابطال مصوبۀ مذكور (آيين‎نامه مالي و معاملاتي دانشگاهها) تا حدي كه متضمن تعارض با قوانين و مقررات خاص دانشگاهها از جمله قانون تشكيل هيأت امناء و قانون نحوه انجام امور مالي و معاملاتي دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالي كشور مي‎باشد، حضورتان ارسال مي‎گردد." 

در پاسخ به شكايت شاكي، اداره كل امور حقوقي وزارت علوم، تحقيقات و فناوري طي لايحه دفاعيه شماره 63444/75/90 مورخ 2/5/1390 توضيح داده است:

" رويكردي كه از سوي قانونگذار در سالهاي اخير در جهت توسعه آموزش عالي و همگام با كشورهاي توسعه يافته، مورد اقبال بوده است. فراهم آوردن بستر حقوقي مناسب و كاستن از برخي محدوديتهاي قانوني در اين عرصه است كه با ماهيت نظام دانشگاهي و فعاليتهاي پژوهشي سازگار است. خوشبختانه اين مهم با تصويب بند «الف» ماده 49 قانون برنامه چهارم تحقق مطلوبي يافته است.

همان گونه كه در مدارك ارسالي از جمله شكواييه معاون دادستان ديوان محاسبات كشور ذكر گرديده است، به موجب ماده 7 قانون تشكيل هيأت امناء دانشگاهها و موسسات آموزش عالي و پژوهشي (مصوب 23/12/67 شوراي عالي انقلاب فرهنگي) تصويب آيين‎نامه‎هاي مالي و معاملاتي از وظايف هيأت امناء است كه بر همين اساس نيز آيين‎نامه مالي و معاملاتي دانشگاهها و موسسات آموزش عالي تصويب گرديده است. لذا اصل اختيار هيأت امنا امري است كه مورد انكار نيست و مورد تاكيد ديوان محاسبات نيز قرار گرفته است.

معهذا بر خلاف صلاحيت عام هيأت امنا كه در قوانين متعدد و از جمله ماده 7 فوق‎الذكر بر آن صحه گذارده شده است، ديوان محاسبات بر اين باور است كه اين صلاحيت، محدود به امور اجرايي است. آن مقام، تصديق مي‎فرمايند كه در صورت ترديد بر تقييد حكم قانوني (كه در ماده مذكور با شمول بر موارد كلي از جمله مساله متنازع فيه بيان گرديده)، اصل، بر اطلاق بوده و محدود كردن اختيارات هيأت امنا به مدعاي ديوان بر خلاف اصول و بديهيات پذيرفته شده در فقه و حقوق است. 

مقايسه مقررات سابقه ( از جمله ماده 10 قانون نحوه انجام امور مالي و معاملاتي دانشگاهها و موسسات آموزش عالي مصوب 18/10/69 مجلس شوراي اسلامي ) كه ضمن معافيت دانشگاهها از قانون محاسبات عمومي، ماده 31 قانون اخير را در مورد آنها مجري مي‎شمرد با قوانين لاحق (قانون برنامه چهارم توسعه) كه اين استثنا را عالماً حذف كرده است، مويد اين مدعاست.

صرف نظر از عموم اختيارات هيأت امنا در ماده موصوف كه مورد تاييد قرار گرفته، توجه به تعابير تاكيدي قانونگذار كه مفيد مفهوم مخالف است، برداشت ديوان محاسبات را نفي مي‎كند. با تصريح مندرج در بند «الف» ماده مزبور، مبني بر اينكه «دانشگاهها و موسسات آموزش عالي ... صرفاً بر اساس آيين‎نامه‎ها و مقررات اداري، مالي، استخدامي و تشكيلات خاص مصوب هيأتهاي امناي مربوط ... اداره خواهند شد.» و نظر بر اينكه درج واژگان در عبارات قانوني نبايد عبث باشد، آشكار مي‎گردد تعبير حصري مذكور در ماده، مويد اختيار هيأت امنا و معافيت از مقررات عمومي است.

همچنين عليرغم مخالفتهايي كه از هنگام تصويب برنامه چهارم با ماده اخير در مراجع نظارتي صورت گرفته و بي‎ترديد به سمع و نظر مقنن رسيده است، تكرار اين حكم در ماده 20 قانون برنامه چهارم، نشانگر عزم راسخ قانونگذار در حفظ اختيارات هيأت امنا و صحه بر اقدامات دانشگاهها در تصويب آيين‎نامه‎هاي موصوف است. در غير اين صورت مجلس و شوراي نگهبان با حساسيتي كه در پاسداري از حريم قوانين اساسي و عادي دارند و نظر به مواضع مخالف صريح ديوان محاسبات، نسبت به اصلاح مصوبه يا بيان اجمال آن اقدام مقتضي را به عمل مي‎آوردند.

مضافاً بر اين، رياست و قضات ديوان استحضار دارند كه ماده 49 در مقام بيان قاعده ماهوي نبوده و در مقام حل تعارض، مصوبات هيأت امنا را مقدم بر مصوبات عام قانوني مي‎شمارد. با اين حكم (كه در قوانين ديگر از جمله ماده 10 قانون اهداف وزارت علوم مصوب 1383 بر آن تاكيد شده)، مقنن الغاي قوانين ماهوي و حل تعارض سابق را كه معارض با مصوبات اخير هيأت امناست، اعلام مي‎دارد، تمسك به ماده 7 قانون تشكيل هيأت امناء دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالي و پژوهشي و قانون نحوه انجام امور مالي و معاملاتي دانشگاهها و موسسات آموزش عالي مصوب 18/10/69 مجلس شوراي اسلامي، در جهت محدود كردن اختيار هيأت امنا امري ناموجه و بر خلاف منطق حقوقي است. چرا كه بدون ترديد در صورت تعارض مقررات سابق و لاحق، حكم اخير قانونگذار كه در قانون برنامه چهارم و پنجم توسعه و ساير قوانين مانحن فيه بيان شده است معتبر و ملاك عمل خواهد بود. لذا پايبندي به قوانين موصوف كه جملگي مصوب مجلس يا شوراي عالي انقلاب فرهنگي هستند (در صورت مغايرت با قوانين اخيرالتصويب) فاقد اعتبار خواهد بود.

با عنايت به مراتب فوق، رد شكايت مطروحه از سوي معاون دادستان ديوان محاسبات كشور مورد تقاضاست."

هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علی‎البدل شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی و مشاوره با اکثریت آراء به شرح آينده به صدور رأی مبادرت می‎کند.

رأی هیأت عمومی

نظر به اينكه به موجب ماده 7 قانون نحوه انجام امور مالي و معاملاتي دانشگاهها و موسسات آموزش عالي و تحقيقاتي مصوب سال 1369،مقرر شده است، دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالي و تحقيقاتي مكلفند حساب كليه اعتبارات و هزينه‎ها را نگهداري و صورت حساب دريافت و پرداخت هر ماه و حساب نهايي هر سال را تنظيم و پس از گواهي ذي‎حساب به همراه اسناد و مدارك مربوط براي رسيدگي يا حسابرسي در اختيار ديوان محاسبات قرار دهند و يك نسخه از صورت‎حساب دريافت و پرداخت هر ماه و حساب نهايي هر سال را به وزارت امور اقتصادي و دارايي ارسال دارند و اين حكم خاص قانونگذار به وسيله حكم عام بند الف ماده 49 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1383 و بند ب ماده 20 قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1389 که در مقام مستثني كردن مشمولان ماده 7 قانون نحوه انجام امور مالي و معاملاتي دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالي و تحقيقاتي مصوب 69 از قانون محاسبات عمومي كشور است، نسخ نشده است و وظايف و تكاليف مقرر در قانون ديوان محاسبات كشور مصوب سال 1361 به قوت خود باقي است. بنابراين ماده 55 اصلاحي آيين‎نامه مالي و معاملاتي دانشگاهها كه مفهم عدم لزوم ارسال اسناد و مدارك لازم جهت رسيدگي و حسابرسي به ديوان محاسبات كشور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات مراجع وضع تشخيص و به استناد بند يك ماده 19 و مواد 20 و 42 قانون ديوان عدالت اداري از تاريخ تصويب ابطال مي‎شود.

رییس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری