واكاوی ابعاد به‌کارگیری نیروی انسانی در دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات كشوری (موضوع تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات كشوری)
گزارش شماره 17024 مرکز پژوهش‌های مجلس (اردیبهشت 99)
چکیده
به‌کارگیری افراد در قالب قرارداد كار معین و ساعتی به‌عنوان یکی از گونه‌های به‌کارگیری منابع انسانی در دستگاه‌های اجرایی در قالب تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات كشوری مطرح شده است. رویکردی كه در حال حاضر از آن به‌عنوان یکی از چالشهای نظام اداری كشور یاد میشود. در این گزارش با بهره‌گیری از نظرات و دیدگاه‌های برخی خبرگان علمی و اجرایی و سایر روش‌های تحلیلی به ارزیابی و آسیب‌شناسی رویکرد مذكور پرداخته‌ایم. بهمنظور تحقق این هدف پس از واكاوی خردمایه نظری این رویکرد، نحوه استحاله مفاهیم و ویژگیهای اصلی آن تبیین گردیده است. سپس با رویکرد شناسایی نقاط آسیب‌زا و مؤثر در بروز چنین مشکلی در نظام اداری كشور، احکام پیشنهادی جهت حل منطقی این مسئله و بازطراحی بخشی از سیاست‌ها و برنامه‌های دولت در زمینه به‌کارگیری منابع انسانی در بخش دولتی ارائه شده است. در این احکام ممنوعیت به‌کارگیری افراد بهصورت قراردادی، تعیین تکلیف و ساماندهی كاركنان قراردادی شاغل در دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات كشوری و نیز تعیین ضوابطی جهت استفاده از خدمات شرکت‌های پیمانکاری تأمین نیروی انسانی مورد توجه قرار گرفته است.
ارائه تصویری كلی از گزارش
اطلاع نگاشت این گزارش در قالب شکل ذیل ارائه شده است. در این گرافیك اطلاع‌رسان روند تصویب و استحاله رویکرد قرارداد كار معین و ساعتی نمایش داده شده است.
تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات كشوری: دستگاه‌های اجرایی می توانند در شرایط خاص با تأیید سازمان تا ده درصد پست‌های سازمانی مصوب، بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب افرادی را بهصورت ساعتی یا كار معین برای حداكثر یك سال به كار گیرند. (8/7/1386)
بند «هـ» ماده (50 ) قانون برنامه پنجم توسعه (1389): به‌کارگیری افراد در قالب قرارداد كار معین (مشخص) یا ساعتی برای اجرای وظایف پست‌های سازمانی فقط در سقف مقرر در قانون مدیریت خدمات كشوری مجاز است. تمدید قراردادهای قبلی بلامانع است.
تبدیل وضعیت كاركنان شركتی به كاركنان قراردادی (تصویبنامه شماره 213471/ت47643مورخ 1/11/1390)
بخشنامه نحوه ساماندهی كاركنان قراردادی و كارگران مشمول قانون كار ـ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور، شماره نامه 173707 مورخ 27/12/1393
بند «ب» ماده (28 )قانون برنامه ششم توسعه (1396): به‌کارگیری افراد در قالب قرارداد كار معین (مشخص) یا ساعتی برای اجرای وظایف پست های سازمانی، فقط در سقف مقرر در قانون مدیریت خدمات كشوری مصوب 8/7/1386 مجاز است. تمدید قراردادهای قبلی بلامانع است.
بخشنامه ساماندهی كاركنان قرارداد كار معین- سازمان اداری و استخدامی كشور، شماره نامه 533555 مورخ 10/2/1397
ویژگی كنونی مشمولین قرارداد كار معین: به كارگیری افراد در پست های سازمانی به صورت قراردادهای تمام وقت قابل تمدید برای انجام كارهای جاری دستگاه‌های اجرایی بدون لزوم انجام تشریفات و مراحل استخدامی در فصل ششم قانون مدیریت خدمات كشوری
تجارب حاصل از اجرای قانون مدیریت خدمات كشوری مؤید آن است كه انعقاد قرارداد مستقیم و موقت از طریق دستگاه‌های اجرایی با كاركنان سازوكاری نامناسب در جهت تأمین منابع انسانی می باشد. بر همین اساس به منظور ممنوعیت به كارگیری افراد بهصورت قراردادی، تعیین تکلیف و ساماندهی كاركنان قراردادی شاغل در دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات كشوری و نیز تعیین ضوابط مناسب جهت استفاده از خدمات شرکت‌های پیمانکاری تأمین منابع انسانی احکام لازم تدوین گردیده است.
مقدمه
در میان مباحث مختلف قانون مدیریت خدمات كشوری، موضوع استخدام و به‌کارگیری منابع انسانی در دولت به‌عنوان سرآغاز مباحث حوزه مدیریت منابع انسانی از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است. در قانون مذكور با توجه به چارچوب و مفروضات بنیادین حاكم بر قانون، گونه‌های مختلف استخدام رسمی و پیمانی (ماده (45)) قراردادی تابع قانون کار (ماده (124)) و به‌کارگیری بهصورت ساعتی و یا كار معین (تبصره ماده (32)) در نظر گرفته شده است. همچنین با توجه به حاكم بودن اصول نظریه مدیریت دولتی نوین در قانون، در ماده (17) استفاده از شرکت‌های پیمانکاری جهت انجام بخشی از خدمات مورد نیاز دستگاه‌های اجرایی پیشبینی شده است. بررسی تجارب حاصل از اجرای قانون مدیریت خدمات كشوری نشانگر آن است كه برخلاف (ماده (124)) (به‌علت انسجام، جامعیت، شیوه نگارش و آیین‌نامه‌های اجرایی جامع)، احکام پیشبینی شده در مواد (17) و تبصره ماده (32) منشأ بروز برخی آشفتگی‌ها در حوزه تأمین و به‌کارگیری منابع انسانی در بخش دولتی بوده‌اند. به همین علت به‌رغم محدودیت‌هایی چون فقدان پایگاه‌های اطلاعاتی مناسب كه بتوانند بهصورت عملیاتی درخصوص تعداد، وضعیت به‌کارگیری و منابع مالی و… گزارش دهند؛ در این گزارش براساس نظریه‌ها و دیدگاه‌های برخی خبرگان دانشگاهی و اجرایی و نیز سایر رویکردهای تحلیلی به ارزیابی و آسیب‌شناسی رویکرد قرارداد كار معین و ساعتی در دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات كشوری در قالب پنج سؤال اصلی به شرح ذیل پرداخته‌ایم:
۱. ویژگیها و شرایط به‌کارگیری افراد بهصورت ساعتی یا كار معین (موضوع تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات كشوری مصوب 1386) كدامند؟
۲. با توجه به سایر گونه‌های استخدام و به‌کارگیری تعیین شده در قانون مدیریت خدمات كشوری (1386) آیا ابداع رویکرد قرارداد كار معین (موضوع تبصره ماده (32)) دارای پشتوانه علمی و منطقی مستحکم است؟
3. در بازه زمانی اجرای قانون مدیریت خدمات كشوری كدامیك از ویژگیها و ابعاد قرارداد كار معین و ساعتی دچار تغییر و یا استحاله گردیده‌اند؟ پیامدهای این تغییرات چه بوده است؟
۴. منشأ آسیب‌ها و نارسایی‌های مرتبط با قرارداد كار معین و ساعتی كدامند؟ (نقاط آسیب‌زا)
5. راهکارهای رفع نارسایی‌ها و چالشهای برآمده از رویکرد قرارداد كار معین و ساعتی كدامند؟
به‌طور كلی آسیب‌شناسی و ارزیابی صورت گرفته در این گزارش بر دو محور بررسی خردمایه فکری و نظری ابداع این رویکرد (سطح كلان) و نیز سیر تحوالت و استحاله صورت گرفته در این رویکرد (سطح خرد) براساس شواهد و اطلاعات موجود متمركز است. در ادامه براساس توالی سؤاالت مطرح شده به ارزیابی و آسیب‌شناسی تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات كشوری می‌پردازیم.
پاسخ به سؤال اول
ویژگیها و شرایط به‌کارگیری افراد بهصورت ساعتی یا كار معین (موضوع تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات كشوری) كدامند؟
در حوزه مدیریت منابع انسانی در بخش دولتی با توجه به مفروضات حاكم بر تدوین قوانین خدمات عمومی یا خدمات كشوری و نیز تفاوت ماهوی وظایف و نقش‌های كاركنان غالباً شیوه‌ها و رویکردهای متنوعی در مقوله استخدام و به‌کارگیری كاركنان در نظر گرفته میشود. موضوعی كه در قانون مدیریت خدمات كشوری بهصورت پراكنده و ابهام برانگیز بر آن تأكید گردیده است. در میان رویکردهای مطرح شده در این قانون، استخدام رسمی، پیمانی و كارگری شیوههای شناخته شده و دارای نمونههای مشابه در محیط بین المللی میباشند. لکن به‌کارگیری افراد بهصورت قرارداد كار معین با آداب و تشریفات مصرحه در تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات كشوری نگرشی جدید محسوب میشود. در این تبصره آمده است:
«دستگاه‌های اجرایی میتوانند در شرایط خاص با تأیید سازمان تا ده درصد پست‌های سازمانی مصوب، بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب افرادی را بهصورت ساعتی یا كار معین برای حداكثر یك سال به‌کار گیرند».
از مقایسه این حکم با مواد (17)، (45) و (124) قانون مدیریت خدمات كشوری و نیز ضابطه تعیین شده در ماده (32) این قانون، وجوه مختلف و شرایط لازم جهت به‌کارگیری كاركنان قرارداد كار معین به شرح ذیل مشخص میشود:
- به‌کارگیری افراد بهصورت كار معین صرفاً در شرایط خاصی كه نیاز به ایجاد پست سازمانی جدید نیست امکانپذیر است. به‌عبارتی در برخی شرایط دستگاه‌های اجرایی بهمنظور انجام وظیفه‌ای خاص و غیرمستمر ازجمله پروژه‌های فصلی و مقطعی نیازمند استفاده از خدمات برخی افراد میباشند. در چنین شرایطی دستگاه اجرایی صرفاً در جهت رفع نیازهای حال حاضر خود و برای دوره‌های مشخص و كوتاه می‌تواند از خدمات این افراد بهره‌مند گردد.
- سازمان اداری و امور استخدامی كشور باید شرایط خاص مورد ادعای دستگاه‌های اجرایی را تأیید نماید.
- دستگاه‌های اجرایی حداكثر تا ده درصد (10%) پست‌های سازمانی مصوب خود، میتوانند از خدمات افراد بهصورت قرارداد كار معین و ساعتی بهره گیرند.
- با توجه به ماهیت غیراصلی (فرعی) و موقتی یا ساعتی بودن وظیفه محوله و نیز نحوه جذب و به‌کارگیری افراد مشمول این حکم، دستگاه‌های اجرایی هیچگونه تعهد استخدامی درخصوص این افراد ندارند.
- دستگاه‌های اجرایی در سقف اعتبارات مصوب مجاز به به‌کارگیری این افراد هستند. به‌عبارتی قبل از به‌کارگیری این افراد اعتبارات مورد نیاز باید پیشبینی و تأمین گردد.
- به‌کارگیری این افراد صرفاً بهصورت ساعتی یا كار معین و حداكثر برای مدت یکسال امکانپذیر می‌باشد. لذا تمدید قرارداد این افراد فاقد وجاهت است.
پاسخ به سؤال دوم
با توجه به سایر گونه‌های استخدام و به‌کارگیری تعیین شده در قانون مدیریت خدمات كشوری، آیا ابداع رویکرد قرارداد كار معین (موضوع تبصره ماده (32)) دارای پشتوانه علمی و منطقی مستحکم می‌باشد؟
در قانون مدیریت خدمات كشوری براساس مفروضات تدوین قانون و براساس معیارهای اصلی تعیین نحوه استخدام و به‌کارگیری منابع انسانی یعنی نوع وظایف محوله (حاكمیتی/ اصلی و تصدیگری/غیراصلی) و نیز موقتی یا دائم بودن استخدام و به‌کارگیری كاركنان؛ مطابق جدول 1 رویکردهای استخدام رسمی و پیمانی و كارگری در نظر گرفته شده است.
جدول ۱. رویکردهای استخدام و به‌کارگیری در قانون مدیریت خدمات کشوری
| ردیف | انواع شیوه استخدام/ به‌کارگیری | مواد قانونی در قانون مدیریت خدمات کشوری | ویژگیها |
| 1 | رسمی | 45 | تصدی پست‌های ثابت در مشاغل حاکمیتی |
| 2 | پیمانی | 45 | تصدی پست‌های سازمانی موقت و برای مدت معین |
| 3 | کارگری | 124 | در سقف پست‌های سازمانی مصوب و مجوزهای استخدامی بر اساس قانون کار برای مشاغل کارگری |
رویکردهای متداول و یکپارچه‌ای كه اكثریت كشورها در سازماندهی مناسبات اداری خود با كاركنان از آن بهره گرفته‌اند. با وجود این در قانون مدیریت خدمات كشوری برخالف الیحه تقدیمی دولت و با تأكید و تصویب كمیسیون مشترک رسیدگی به الیحه خدمات كشوری، در كنار رویکردهای ذكر شده گونه‌ای جدید از به‌کارگیری كاركنان تحت عنوان قرارداد كار معین طراحی گردیده است كه به استناد آن قانونگذار به دستگاه‌های اجرایی اجازه داده است كه در شرایط خاص و با تأیید سازمان، تا 10 درصد پست‌های سازمانی مصوب خود، افرادی را بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب بهصورت ساعتی و یا كار معین حداكثر برای مدت یك سال به‌کار گیرند. از مقایسه معیارهای قرارداد كار معین و ساعتی با معیارهای تعیین نحوه استخدام و به‌کارگیری (نوع وظایف و مدت به‌کارگیری) دو رویکرد كلی در ابداع این نوع به‌کارگیری قابل تصور می‌باشد:
ـ در رویکرد اول براساس مفاد تبصره ماده (32) بهنظر میرسد قرارداد كار معین و ساعتی شامل وظایف غیراصلی و موقت می‌باشد. شرایطی كه براساس مفروضات و منطق حاكم بر قانون، چنین وظایفی را باید برونسپاری نمود. موضوعی كه باید در ادامه مواد (17) و (18) قانون مدیریت خدمات كشوری و بحث «برونسپاری خدمت» در قالب مفهوم «برونسپاری نیروی انسانی» از طریق «شرکت‌های پیمانکاری تأمین نیروی انسانی» تدابیر و سازوكارهای مورد نیاز آن طراحی می‌گردید.
در رویکرد دوم میتوان قرارداد كار معین و ساعتی را بهمنظور انجام وظایف اصلی و لکن موقت مفروض دانست كه در این صورت با توجه به پیشبینی استخدام پیمانی در بند «ب» ماده (45) قانون مدیریت خدمات كشوری برای چنین شرایطی، عملا در نظر گرفتن رویکرد قرارداد كار معین در این حالت نیز فاقد توجیه منطقی می‌باشد.
بر این اساس به‌نظرمیرسد رویکرد «قرارداد كار معین و ساعتی» ضمن مغایرت با اصول و مفروضات حاكم بر قانون و همپوشانی و تداخل با سایر رویکردهای استخدام و به‌کارگیری منابع انسانی، عاملی مؤثر در جهت ایجاد ابهامات و چالشهای جدید در نظام اداری كشور بوده است. ادعایی كه تجارب 12ساله اجرای قانون نشانه‌هایی بر صحت آن می‌باشد.
پاسخ به سؤال سوم
در بازه زمانی اجرای قانون مدیریت خدمات كشوری كدامیك از ویژگیها و ابعاد قرارداد كار معین دچار تغییر و یا استحاله گردیده‌اند؟ پیامدهای این تغییرات چه بوده است؟
به‌رغم تعیین ویژگیهای اصلی رویکرد قرارداد كار معین در قانون مدیریت خدمات كشوری، اما شواهد زیادی مبنی بر اینکه رویکرد مذكور در برخی از این ویژگیها دچار استحاله گردیده است، وجود دارد كه مورد اشاره قرار خواهد گرفت. الزم به یادآوری است در ویژگی‌هایی چون تعداد كاركنان قرارداد كار معین و ساعتی به‌رغم برخی شواهد مبنی بر تخطی برخی دستگاه‌های اجرایی از سقف تعیین شده در قانون به علت عدم وجود اطلاعات دقیق و موثق از ذكر این ویژگیها (تعداد كاركنان و پیشبینی اعتبار قبل از به‌کارگیری) خودداری گردیده است.
عدم تصدی پست‌های سازمانی: با توجه به منطق حاكم بر وضع رویکرد قرارداد كار معین (ایجادسازوكارهای كنترلی در جهت حفظ و كاهش حجم و اندازه دولت) در تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات كشوری، هیچكدام از افرادی كه براساس ضوابط این رویکرد به‌کار گرفته میشوند نباید در پست‌های سازمانی به‌کار گمارده شوند. قاعده مهمی كه از زمان تصویب قانون مدیریت خدمات كشوری در سال 1386 تاكنون مطابق جدول 2 طی قوانین، مقررات و بخشنامه‌های متعددی نقض گردیده است.
به‌صورتی كه در حال حاضر دستگاه‌های اجرایی با انعقاد قرارداد با برخی افراد، از خدمات آنها در پست‌های سازمانی بهصورت موقت بهره‌مند میگردند؛ این درحالی است كه قانونگذار برای چنین شرایطی در ماده (45) قانون مدیریت خدمات كشوری، استخدام پیمانی را پیشبینی كرده است. به‌عبارت ساده‌تر در حال حاضر رویکرد قرارداد كار معین با تغییر ماهیت اولیه خود به رویکرد موازی و مشابه با استخدام پیمانی (از منظر نحوه ورود و به‌کارگیری در دستگاه‌های اجرایی) مبدل شده است.
جدول 2. قوانین/ مقررات و بخشنامه‌های ناقض عدم امکان تصدی و انجام وظایف پست‌های سازمانی در رویکرد قرارداد کار معین
| ردیف | عنوان قانون/ مقرات/ بخشنامه | نکات اصلی |
| 1 | بند «هـ» ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه (مصوب 1389) | هـ) به‌کارگیری افراد در قالب قرارداد کار معین (مشخص) یا ساعتی برای انجام وظایف پست‌هیا سازمانی فق در سقف مقرر در قانون مدیریت خدمات کشوری مجاز است. تمدید قراردادهای قبلی بلامانع است. |
| 2 | بند «ب» ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه (مصوب 1395) | ب) به‌کارگیری افراد در قالب قراردادهای کار معین (مشخص) یا ساعتی برای انجام وظایف پست‌های سازمانی، فقط در سقف مقرر در قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/1386 مجاز است. تمدید قراردادهای قبلی بلامانع است. |
| 3 | بخشنامه نحوه ساماندهی کارکنان قراردادی مشمول قانون کار | دستگاه‌های اجرایی میتوانند افراد موضوع تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات کشوری را تا سقف 10 درصد پست‌های سازمانی به شرط دارا بودن شرایط احراز شغل به پست‌های سازمانی منصوب کنند. |
| 4 | بخشنامه ساماندهی کارکنان قرارداد کار معین | به‌کارگیری نیروهای قرارداد انجام کار معین جدید موضوع تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات کشوری برای انجام وظایف پست‌های سازمانی در دستگاه‌های اجرایی منوط به رعایت شرایط احراز شغل و سایر ضوابط مربوط می‌باشد. دستگاه‌های اجرایی موظفند به ازای تعداد نیروهای قرارداد انجام کار معین از مجموع پست‌های بلاتصدی خود مسدود نموده و تعداد و عناوین پست‌های مسدودی را به این سازمان اعلام نمایند. |
تعهد استخدامی: در تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات كشوری صراحتاً بر عدم تعهد استخدامی دستگاه‌های اجرایی در قبال افراد مشمول قرارداد كار معین و ساعتی تصریح گردیده است. به‌عبارتی با توجه به نیازهای مقطعی به كاركنان ساعتی و قرارداد كار معین، دستگاه‌های اجرایی حداكثر پس از یکسال باید رابطه خود را با این افراد قطع میكردند. با وجود این در بسیاری از موارد قراردادهای چنین افرادی بهصورت متوالی تمدید گردیده است. خاتمه ندادن به خدمت اینگونه افراد پس از سالیان متمادی، عرفاً موجب تعهد دستگاه‌های دولتی به ادامه خدمت اینگونه افراد شده است. از منظر دیگر تمدید بعضاً 10ساله قرارداد با كاركنان ساعتی و قرارداد كار معین و عدم تعیین تکلیف آنها از منظر تعهد به اجرای تبصره ماده (32) و همچنین اخلاق حرفه‌ای فاقد توجیه می‌باشد. به همین دلیل در سالیان اخیر دولت و نمایندگان مجلس شورای اسالمی طی طرح‌ها و لوایح مختلفی درخواست تبدیل وضعیت اشکال مختلف كاركنان قراردادی به سایر گونه‌های استخدامی را مطرح نموده‌اند. لذا با توجه به به‌کارگیری كاركنان ساعتی و كار معین در پست‌های سازمانی و تمدید سالیانه و متوالی آنها، در حال حاضر قید «عدم تعهد استخدامی» در قبال چنین افرادی محل تأمل جدی است.
مدت به‌کارگیری: با توجه به ماهیت وظایف محوله به افراد مشمول تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات كشوری، قانونگذار حداكثر سقف یکسال را جهت به‌کارگیری آنها در نظر گرفته است. لکن درقوانین و مقررات بعدی عمالً تمدید قرارداد این افراد مجاز شناخته شده است ضوابطی كه منجر به تغییر در مفهوم به‌کارگیری ساعتی یا كار معین افراد گردیده است.
با توجه به موارد مطرح شده درخصوص ابعاد رویکرد قرارداد كار معین بهنظر میرسد در حال حاضر شناخت مفهوم و رویکرد قرارداد كار معین از طریق ویژگیهای تصریح شده در تبصره ماده (32)امکانپذیر نمی‌باشد، به‌عبارتی با توجه به مفاد مندرج در جدول 3 شناخت رویکرد قرارداد كار معین و ساعتی نیازمند بازنگری در نحوه نگرش به این رویکرد است.
جدول 3. مقایسه ویژگی های رویکرد قرارداد کار معین در قانون مدیریت خدمات کشوری و ویژگی های تعیین شده برای این رویکرد در قوانین بعدی
| متن تبصره (32) قانون مدیریت خدمات کشوری | متن قوانین بعدی | ویژگیهای قرارداد کار معین بر اساس مفاده تبصره ماده (32) | ویژگیهای قرارداد کار معین بر اساس شواهد و مفاد سایر قوانین و مقررات |
| دستگاه‌های اجرایی میتوانند در شرایط خاص با تأیید سازمان تا ده درصد پست‌های سازمانی مصوب، بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتباراات مصوب افرادی را به صورت ساعتی یا کار معین برای حداکثر یک سال به‌کار گیرند. |
بند «هـ» ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه: به کارگیری افراد در قالب کار معین (مشخص) یا ساعتی برای اجرای وظایف پست‌های سازمانی فقط در سقف مقرر در قانون مدیریت خدمات کشوری مجاز است. تمدید قراردادهای قبلی بلامانع است. | تا 10 درصد پست‌های مصوب سازمانی | اطلاعات دقیق و موثق در این خصوص موجود نمی‌باشد. |
| بدون تعهد استخدامی | با توجه به تمدید متوالی قراردادها عملاً نقض گردیده است. | ||
| بند «ب» ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه: به‌کارگیری افراد در قالب قرارداد کار معین (مشخص) یا ساعتی برای اجرای وظایف پست‌های سازمانی فقط در سقف مقرر در قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/1386 مجاز است. تمدید قراردادهای قبلی بلامانع است. | عدم تصدی پست‌های سازمانی | امکان تصدی پست‌های سازمانی وجود دارد | |
| حداکثر یکسال | تمدید نامحدود امکانپذیر است. | ||
| کار معین | کار جاری دستگاه | ||
| ساعتی (غیر تمام وقت) | تمام وقت |
مطابق نتایج جدول فوق رویکرد قرارداد كار معین در حال حاضر عبارت است از:
«به‌کارگیری افراد در پست‌های سازمانی بهصورت قراردادهای تمام‌وقت قابل تمدید برای انجام كارهای جاری دستگاه‌های اجرایی بدون لزوم انجام تشریفات و مراحل استخدامی در فصل ششم قانون مدیریت خدمات كشوری»
پاسخ به سؤال چهارم
منشأ آسيبها و نارسايي‌هاي مرتبط با قرارداد كار معين و ساعتي كدامند؟ (نقاط آسيب‌زا)
رويکرد قرارداد كار معین و ساعتي به‌عنوان گونه‌اي از حالات به‌كارگیري كاركنان در ادامه سلسله احکام فصل چهارم قانون مديريت خدمات كشوري و در قالب تبصره ماده (32) ارائه گرديده است. موضوع مهمي كه منطقاً بايد در فصل هفتم قانون مديريت خدمات كشوري (فصل استخدام) مطرح مي‌گرديد.
در اين حکم به دستگاه‌هاي اجرايي اجازه داده شده كه در شرايط خاص با تأيید سازمان حداكثر تا ده درصد (10%) پست‌هاي سازماني مصوب خود، بدون تعهد استخدامي و در سقف اعتبارات مصوب افرادي را بهصورت ساعتي يا كار معین براي حداكثر يک‌سال بهكار گیرند. با وجود اين شواهد حکايت از آن دارد كه در حال حاضر اين رويکرد به بخشي از مشکلات حوزه استخدامي دستگاه‌هاي اجرايي مبدل گرديده
است. بر اين اساس بهنظر مي‌رسد كه نارساييها و كاستي‌هاي اين رويکرد موضوعي است كه ريشه در حوزه‌هاي قانونگذاري، اجرا و نظارت دارد.
از ديدگاه قانونگذاري در گام اول، با توجه به پیش‌بیني استخدام پیماني و نیز امکان و قابلیت اصلاح و گسترش دامنه ماده (17) قانون مديريت خدمات كشوري بهمنظور بهره‌گیري از خدمات شركتهاي پیمانکاري تأمین نیروي انساني طراحي و ابداع اين رويکرد فاقد توجیه و منطق مناسب مي‌باشد. در مراحل بعد قانونگذار با تغییر متعدد و مکرر ويژگي‌هاي قراردادهاي كار معین و ساعتي در قوانین برنامه پنجم و ششم توسعه، باعث تغییر ماهیت اين رويکرد به سازوكاري جهت به‌كارگیري تمام‌وقت افراد در پست‌هاي سازماني بهصورت قراردادهاي قابل تمديد، بدون لزوم انجام تشريفات و مراحل استخدامي (موضوع فصل ششم قانون مديريت خدمات كشوري) گرديده است. درحاليكه براساس مفروضات و احکام قانون مديريت خدمات كشوري، تأمین منابع انساني براي اين چنین حالاتي صرفاً بايد از طريق استخدام پیماني صورت پذيرد. به‌عبارتي با توجه به استحاله صورت گرفته در رويکرد قرارداد كار معین و ساعتي، اين رويکرد در بسیاري از ابعاد و كاركردها بهگونهاي موازي و مشابه با استخدام پیماني مبدل گرديده است.
از ديدگاه اجرايي نیز، قوه مجريه در موارد متعددي چون تبديل وضعیت كاركنان شركتي به كاركنان قراردادي با ارائه سازوكارهاي اجرايي متعارض با ضوابط و چارچوبهاي تعیین شده در قانون مديريت خدمات كشوري (مصوب 1386) همچنین رفتارهاي خارج از ضوابط قانوني، زمینه استحاله رويکرد مذكور و افزايش نابساماني‌هاي نظام اداري كشور را فراهم نموده است. در كنار چنین اقداماتي، انفعال
دولت در بازطراحي و يا اصلاح رويکرد قرارداد كار معین و ساعتي در زمان ارائه لايحه اصلاح و دائمي نمودن قانون مديريت خدمات كشوري (1396) نشانگر نداشتن راهبرد و برنامه جامع بهمنظور راهبري و مديريت حوزه استخدامي كشور مي‌باشد. از منظر نظارتي نیز ضعف در نظارت بر كلیه مراحل تدوين و اجراي قانون محل بحث و تأمل جدي است.
نکته حائز اهمیت ديگر درخصوص اين موضوع آن است كه با توجه به استحاله صورت گرفته در ويژگي‌هاي رويکرد مذكور بهنظر مي‌رسد استفاده از مفهوم قرارداد كار معین و ساعتي فاقد توجیه مي‌باشد. به‌عبارتي در شرايط كنوني اين رويکرد به بخشي از سیستم به‌كارگیري قراردادي كاركنان (در دستگاه مشمول و غیرمشمول قانون مديريت خدمات كشوري) تبديل گرديده است. كاركناني كه وجوه مختلف مديريت آنها (تغییر وضعیت، حقوق و مزايا و…) همواره يکي از چالشهاي اصلي نظام اداري كشور بوده است. لذا با توجه به تعداد نسبتاً زياد اشکال مختلف كاركنان قراردادي (معلمان حق‌التدريس، ناظرين محصولات كشاورزي و…) 1و نیز برخي مطالبات بر حق قشر كثیري از آنان ضروري است كه دولت اقدامات عاجلي درخصوص آسیب‌شناسي و ارائه تدابیر منطقي، يکپارچه و عملي متناسب با شرايط كنوني و آينده كشور اتخاذ نمايد.
پاسخ به سؤال پنجم
راهکارهاي رفع نارساييها و چالشهاي برآمده از رويکرد قرارداد كار معين كدامند؟
تجارب حاصل از اجراي قانون مديريت خدمات كشوري و نیز اجراي رويکردهايي چون خريد خدمت در گذشته مؤيد آن است كه انعقاد قرارداد مستقیم و موقت از طريق دستگاه‌هاي اجرايي با كاركنان جهت به‌كارگیري آنها بهصورت موقت، سازوكاري نامناسب در جهت تأمین منابع انساني است. درحقیقت با وجود گونه‌هاي استخدام رسمي و پیماني و نیز امکان بهره‌گیري از خدمات افراد در شرايط خاص و بهصورت موقت از طريق شركتهاي تأمین منابع انساني فلسفه وجودي كاركنان قرارداد كار معین و ساعتي فاقد توجیه مي‌باشد: لذا بايد از رشد و گسترش اين رويکرد جلوگیري به‌عمل آيد. در شرايط ويژه‌اي كه دستگاه‌هاي اجرايي نیازمند استفاده از خدمات و توانايي برخي افراد بهصورت موقت مي‌باشند ايجاد سازوكارهاي مناسب جهت انعقاد قرارداد با شركتهاي پیمانکاري تأمین نیروي انساني با گسترش دامنه فعالیت اين شركتها به شرط تنظیم‌گري صحیح از طريق رويکردي كه انعطاف‌پذيري بازار كار و
امنیت نیروي انساني را بهصورت توأمان مدنظر قرار دهد مي‌تواند راهکار مناسبي باشد.
ـ در اين میان ضرورت تعیین تکلیف كاركنان قرارداد كار معین و ساعتي شاغل در دستگاه‌هاي اجرايي مشمول قانون مديريت خدمات كشوري نیز واقعیتي است كه نبايد مغفول واقع شود. موضوعي كه نیازمند اطلاعات جامع و دقیق و ارائه طرحي منسجم، عادلانه و منطبق بر نیازهاي دستگاه‌هاي اجرايي مي‌باشد. ازاينرو با توجه به مسئولیت دولت درخصوص امور اداري و استخدامي و دسترسي به اطلاعات مورد نیاز، ساماندهي اين وضعیت در صورت ارائه پیشنهاد از طريق دولت اثربخش‌تر خواهد بود.
جمع‌بندی:
قانون مديريت خدمات كشوري، نقطه اهرمي حوزه اداره عمومي كشور است. ازاينرو هرگونه كاستي و نارسايي در قانون مذكور، زمینه‌ساز و سرآغاز بروز چالشهاي جدي و گسترده در حوزه مذكور مي‌باشد.
واكاوي مفروضات و اصول حاكم بر قانون مديريت خدمات كشوري نشانگر آن است كه ابداع رويکرد ساعتي و قرارداد كار معین (موضوع تبصره ماده (32) قانون مديريت خدمات كشوري) سازوكاري نامناسب در جهت تأمین منابع انساني مورد نیاز دستگاه‌هاي اجرايي مشمول قانون مديريت خدمات كشوري مي‌باشد. واقعیتي كه اصلاح و تغییر مکرر ويژگي‌هاي قرارداد كار معین يا ساعتي، هم‌پوشاني و تداخل اين رويکرد با ساير گونه‌هاي استخدام و به‌كارگیري، درخواست‌هاي مکرر ذي نفعان جهت تبديل وضعیت كاركنان ساعتي يا قرارداد كار معین و… ناكارآمدي آن را تأيید مي‌نمايد. با وجود اين عدم پايبندي به چارچوب و ضوابط تعیین شده براي رويکرد قرارداد كار معین و ساعتي و استحاله ويژگي‌هاي آن از ديگر وجوه چالش‌آفرين درخصوص رويکرد مذكور مي‌باشد. درنتیجه چنین آشفتگي تعداد نامشخصي از افراد با ضوابط نامشخص و بدون شركت در آزمون‌هاي رقابتي در دستگاه‌هاي اجرايي مشغول بهكار شده و قرارداد آنها بهصورت سالیانه تمديد مي‌گردد. شیوه نهادينه‌اي كه درحقیقت اجحاف در حق قشر وسیعي از داوطلبان ورود به خدمات دولتي است. از نگاهي ديگر با توجه به تمديدهاي متوالي قرارداد كاركنان و نیز انجام وظايف پست‌هاي سازماني توسط آنها از منظر اخلاق حرفه‌اي تعیین تکلیف آنها ضرورت مي‌يابد.
براساس موارد مطرح شده و بهمنظور ساماندهي و بازطراحي بخشي از نظام استخدامي كشور احکام ذيل به‌عنوان مواد الحاقي به ماده (45) قانون مديريت خدمات كشوري پیشنهاد مي‌گردد. در اين احکام ممنوعیت به‌كارگیري افراد بهصورت اشکال مختلف قراردادي، تعیین تکلیف و ساماندهي كاركنان قراردادي شاغل در دستگاه‌هاي اجرايي مشمول قانون مديريت خدمات كشوري و نیز تعیین ضوابط مناسب جهت استفاده از خدمات شركتهاي پیمانکاري تأمین منابع انسانی مورد توجه قرار گرفته است.
ماده (۱)
هرگونه به‌كارگیري افراد بهصورت قراردادي در دستگاه‌هاي اجرايي از زمان تصويب اين قانون ممنوع مي‌باشد. بهمنظور تعیین تکلیف كاركنان قراردادي دستگاه‌هاي اجرايي دولت موظف است سازوكارهاي اجرايي لازم را ظرف مدت سه ماه تدوين و در مسیر قانوني قرار دهد.
ماده (۲)
دستگاه‌هاي اجرايي مکلفند با رعايت شرايط زير از طريق مناقصه و عقد قرارداد با شركتها يا مؤسسات خصوصي و تعاوني (پیمانکار) صلاحیتدار از خدمات اشخاص حقیقي و حقوقي استفاده نمايند. در صورت عدم مراجعه متقاضیان، با تأيید سازمان، تأمین خدمات از طريق ترک تشريفات مناقصه، براساس قانون برگزاري مناقصات امکان‌پذير است.
الف) شركتها و مؤسسات موضوع اين ماده حسب وظايف مربوط توسط سازمان اداري و استخدامي كشور يا وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي تعیین صلاحیت شده و در صورت تخلف از حکم اين ماده لغو صلاحیت مي‌گردند.
ب) فهرست مشاغل و فعالیت‌هاي موضوع اين ماده با هماهنگي دستگاه‌هاي اجرايي توسط سازمان تعیین و ابلاغ مي‌گردد و با اجراي قرارداد موضوع اين ماده، پست‌هاي سازماني مربوط از تشکیلات دستگاه حذف مي‌گردد.
ج) چارچوب قراردادهاي موضوع اين ماده توسط سازمان تعیین و به دستگاه‌هاي اجرايي اعلام مي‌گردد.
د) دستگاه‌هاي اجرايي مجاز نیستند از خدمات اشخاصي كه به‌ترتیب بالا به‌كارگیري شده‌اند، در مشاغل و فعالیت‌هاي پست‌هاي سازماني خود استفاده كنند.
ه) اشخاصي كه طبق اين ماده بهكار گرفته ميشوند هیچگونه رابطه استخدامي با دستگاه اجرايي ندارند و از هر لحاظ كارگر تابع قانون كار و در خدمت شركتها و مؤسسات پیمانکار مي‌باشند و دستگاه‌هاي اجرايي هیچگونه تعهد استخدامي در قبال اين كارمندان ندارند. دستگاه‌هاي اجرايي مکلفند در قرارداد مربوط اجراي كامل قانون كار را در مورد آنان برعهده پیمانکار محول و موجبات تحقق آن را در قرارداد منظور نمايند. اقدامات دستگاه اجرايي نبايد عدم رابطه خدمتي اينگونه اشخاص را با دولت مخدوش نمايد.
و) دستگاه‌هاي اجرايي موظفند در صورت تخلف كارفرماي بخش غیردولتي در احقاق حقوق كارگران از محل ضمانتنامه دريافت شده تعهدات كارگران ذيربط را پرداخت نمايند.