گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی موضوع: «ارزیابی سیاست افزایش حقوق کارکنان و بازنشستگان در قانون بودجه سال 1398 کل کشور»
مقدمه
جزء «1» بند «الف» تبصره «12» بیان می‌دارد: «افزایش حقوق گروههای مختلف حقوق‌بگیر از قبیل هیئت علمی، کارکنان کشوری و لشکری و قضات به‌طور جداگانه توسط دولت در این قانون انجام می‌گیرد به‌نحوی که تفاوت تطبیق موضوع ماده (78) قانون مدیریت خدمات کشوری در حکم حقوق، بدون تغییر باقی بماند.»
این موضوع بعد از بحث‌های متعدد در کمیسیون تلفیق و کارگروه‌های تخصصی مربوطه به جمع‌بندی مشخصی در کمیسیون تلفیق نرسید و عملاْ تصمیم‌گیری راجع به این موضوع به صحن علنی مجلس واگذار و صحن علنی مجلس نیز صحنه ارائه پیشنهادهای مختلف از سوی نمایندگان شد. برخی قائل به پذیرش اختیار دولت در این زمینه بودند و برخی از نمایندگان که اکثریت را در اختیار داشتند سیاست افزایش ضریب یکسان حقوق پیشنهادی دولت را ناعادلانه و موجب افزایش شکاف طبقاتی قلمداد می‌کردند و بر این عقیده بودند که نظام پلکانی نزولی افزایش حقوق به عدالت نزدیک‌تر بوده و می‌تواند موجب کاهش شکاف طبقاتی بین کارکنان دولت شود. پس از ارجاع مجدد این حکم به کمیسیون تلفیق در نهایت طرفداران نظام پلکانی نزولی برنده این دوئل نفس‌گیر بودند و در نتیجه بند «6» الحاقی به شرح زیر به تبصره «12» الحاق شد:
»افزایش حقوق گروههای حقوق‌بگیر از قبیل هیئتهای علمی، قضات، کارکنان کشوری و لشکری و بازنشستگان آنها شاغل در کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه و همچنین وزارت اطلاعات و سازمان انرژی اتمی و بازنشستگان آنها به‌نحوی که تفاوت تطبیق موضوع ماده (78) قانون مدیریت خدمات کشوری و حکم حقوق، بدون تغییر باقی بماند، به شرح زیر از ابتدای سال 1398 حقوق یا عناوین مشابه مشمولین این بند به میزان ماهیانه چهار میلیون ریال (۴.۰۰۰.۰۰۰) افزایش می‌یابد. علاوه بر افزایش جزء «1»، ضریب ریالی سالیانه مشمول این بند نسبت به سال 1397 به میزان تا ده درصد (10%) افزایش می‌یابد«.
۱- اگرچه این حکم به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید اما بحث و مناظره درباره آن کماکان ادامه دارد. مجلس بر این عقیده است که این مصوبه موجب عدالت در پرداخت و کاهش فاصله طبقاتی بین کارکنان دولت می‌شود، اما از سوی دیگر دولت بر این عقیده است که مجلس نمی‌تواند افزایش حقوق به میزان 400 هزار تومان را اجرایی کند و این حکم با دو اشکال اساسی شکلی و حقوقی مواجه است. چراکه طبق اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی امور اداری و استخدامی مباحث برنامه و بودجه از اختیارات رئیس‌جمهور است و از سوی دیگر براساس ماده (28) مقرر کرده که دولت در حدود اعتبارات هزینه‌ای نسبت به تعیین ضریب، حقوق کارکنان دولت را تغییر می‌دهد. دولت در دفاع از افزایش حقوق 20 درصدی برای همه کارکنان و بازنشستگان در سال آینده بر این عقیده است که این امر به عدالت نزدیک بوده چرا که طبق بند «الف» تبصره «6» لایحه بودجه مالیات افراد با حقوق پایین صفر و کسانی که از حقوق بالا برخوردارند تا 35 درصد مالیات پرداخت خواهند کرد و به این ترتیب عدالت از طریق مالیات محقق می‌شود.
آنچه در این منازعه بر سر عدالت بین مجلس و دولت مغفول مانده است اشکال‌های اجرایی است که شیوه نگارش این حکم ایجاد کرده و خود می‌تواند تمام معادلات اجرای عدالت را با چالش‌های جدی مواجه سازد. این نکته نیز باید مورد توجه جدی قرار گیرد که اتخاذ هرگونه سیاستی در قبال میزان افزایش حقوق کارکنان دولت بایستی در کنار سیاست‌های مالیاتی مورد توجه قرار گیرد.
در ادامه مصوبه مجلس (نظام پلکانی نزولی حقوق) درباره افزایش حقوق شاغلان و بازنشستگان در سال 1398 مورد نقد و بررسی قرار گرفته است.
الف) ارزیابی مصوبه مجلس شورای اسلامی
براساس این حکم، دولت مکلف است تا در سال 1398 حقوق کارکنان و بازنشستگان را به شرح زیر افزایش دهد:
ـ افزایش حقوق و عناوین مشابه به میزان ماهیانه چهار میلیون ریال (۴.۰۰۰.۰۰۰ ریال)؛
ـ افزایش ضریب ریالی سالیانه به میزان تا 10 درصد در سال 1398 به نسبت سال 1397 (به این معنا که اگر دولت «اعتبارات لازم را داشته باشد حقوق‌ها را تا 10 درصد افزایش می‌دهد» در صورت نداشتن اعتبار به هر میزان که اعتبارات داشته باشد، حقوق‌ها را افزایش خواهد داد.)
برای ارزیابی این مصوبه بایستی به چهار سؤال زیر پاسخ داد:
سؤال اول: دولت در سال 1398 چه میزان اعتبار برای این امر تخصیص داده است؟
سؤال دوم: برای اجرای این سیاست چه میزان اعتبار نیاز است؟
سؤال سوم: این سیاست چه اثری بر حقوق گروههای مختلف حقوق‌بگیر خواهد داشت؟
سؤال چهارم: آیا شیوه نگارش این حکم به لحاظ حقوقی از کفایت لازم برخوردار است؟
جواب سؤال اول (اعتبار حقوق و مزایا در سال 1398)
اعتبارات حقوق شاغلان: براساس لایحه بودجه سال 1398 اعتبار جبران خدمت کارکنان از ۷۳۷.۲۵۴ میلیارد ریال در سال ۱۳۹۷ به ۹۵۲.۲۸۸ میلیارد ریال در سال 1398 افزایش یافته است؛ یعنی ۲۱۵.۰۳۴ میلیارد ریال اعتبار برای افزایش حقوق کارمندان دولت در سال 1398 در نظر گرفته شده است. در همین حال سازمان برنامه و بودجه کشور در گزارش ارقام کلان و ویژگی‌های لایحه بودجه سال 1398 کل کشور جدول 4 تحت عنوان سقف اول منابع و مصارف لایحه بودجه سال 1398 کل کشور بیان داشته است که اعتبار مربوط به حقوق کارکنان رسمی، پیمانی و قراردادی از رقم ۹۳۲.۰۰۰ میلیارد ریال در ۱۳۹۷ به رقم ۱.۱۵۸.۴۶۰ میلیارد ریال افزایش یافته است؛ یعنی اعتباری معادل ۶۲۲.۴۶۰ میلیارد ریال برای افزایش حقوق کارکنان در سال 1398 در نظر گرفته شده است.
اعتبارات حقوق بازنشستگان: براساس لایحه بودجه سال 1398 اعتبار مربوط به حقوق بازنشستگان صندوق کشوری و لشکری به ترتیب از 340.220 میلیارد ریال و 600.94 میلیارد ریال در سال 1397 به 360.318 میلیارد ریال و 000.141 میلیارد ریال در سال 1398 افزایش یافته است؛ یعنی اعتباری معادل 420.144 میلیارد ریال برای افزایش حقوق بازنشستگان این دو صندوق به عنوان صندوق‌های اصلی در سال 1398 اختصاص یافته است. در همین حال سازمان برنامه و بودجه کشور در گزارش ارقام کلان و ویژگی‌های لایحه بودجه سال 1398 کل کشور جدول 4 تحت عنوان سقف اول منابع و مصارف لایحه بودجه سال 1398 کل کشور بیان داشته است که اعتبار مربوط به حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری از 526.513 میلیارد ریال در سال 1397 به رقم 264.676 میلیارد ریال افزایش یافته است. یعنی اعتباری معادل 738.162 میلیارد ریال برای افزایش حقوق بازنشستگان در سال 1398 در نظر گرفته شده است.
جواب سؤال دوم (اعتبار مورد نیاز برای تحقق سیاست مجلس با فرض افزایش ۴.۰۰۰.۰۰۰ ریال حقوق ثابت و 10 درصد افزایش ضریب ریالی سالیانه)
براساس گزارش سازمان اداری و استخدامی کشور در ابتدای سال 1397 تعداد شاغلان رسمی، پیمانی و قراردادی و کارگری وزارتخانه‌ها، ریاست جمهوری، قوه قضائیه، نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و سایر مؤسسات ۲.۲۷۶.۹۲۸ نفر است.
تعداد بازنشستگان صندوق کشوری در سال 1397 حدود ۱.۳۷۰.۰۰۰ نفر و تعداد بازنشستگان صندوق لشکری نیز حدود ۶۸۰.۰۰۰ هزار نفر است.
اعتبار مورد نیاز برای اجرای این مصوبه در مورد شاغلان: با توجه به تعداد شاغلان دولت افزایش ۴.۰۰۰.۰۰۰ ریال به عنوان حقوق ثابت، نیازمند اعتباری معادل ۱۰۹.۲۹۲ هزار میلیارد ریال است و افزایش 10 درصدی ضریب ریالی نیز (با فرض اعتبار ۹۳۲.۰۰۰ میلیارد ریالی حقوق در سال 1397 براساس گزارش سازمان برنامه و بودجه) به علاوه افزایش سابقه سنواتی سالیانه کارکنان، نیازمند اعتباری حدوداً معادل ۱۰۰.۰۰۰ میلیارد در خوشبینانه‌ترین حالت است که می‌توان بیان داشت که پیاده‌سازی این سیاست برای شاغلان به حدود ۲۱۰.۰۰۰ میلیارد ریال اعتبار در سال 1398 نیاز دارد که به نظر می‌رسد اعتبار منظور شده برای افزایش حقوق کارکنان دولت در سال 1398 برای تحقق این حکم کفایت می‌کند.
اعتبار مورد نیاز برای اجرای این سیاست در مورد بازنشستگان: با توجه به تعداد بازنشستگان صندوق کشوری و لشکری افزایش ۴.۰۰۰.۰۰۰ ریالی به اعتباری معادل ۹۸.۴۰۰ میلیارد ریال و افزایش 10 درصد حقوق بازنشستگان این دو صندوق نیز (با فرض اینکه در سال 1397 این دو صندوق حدود ۵۱۳.۰۰۰ میلیارد ریال برای حقوق بازنشستگان پرداخت کرده باشند)، به حداقل ۵۱.۳۰۰ میلیارد ریال اعتبار نیاز است که می‌توان بیان داشت پیاده‌سازی این سیاست برای بازنشستگان نیز به حدود ۱۵۰.۰۰۰ میلیارد ریال اعتبار در سال 1398 نیاز دارد که به نظر می‌رسد اعتبار منظور شده برای افزایش حقوق بازنشستگان در سال 1398 برای تحقق این حکم کفایت می‌کند.
جواب سؤال سوم (آثار این سیاست بر حقوق گروههای مختلف حقوق‌بگیر)
محاسبات انجام شده نشان از آن دارد که پیاده‌سازی سیاست مورد نظر مجلس شورای اسلامی با احتساب نرخ مالیات‌های سال ۱۳۹۸ موضوع بند «الف» تبصره «6» ماده واحده لایحه بودجه سال 1398 کل کشور از 42 درصد تا 4/11 درصد رشد حقوق را به نسبت سال 1397 به همراه خواهد داشت. جداول «1» و «2» روند رشد حقوق در گروههای مختلف حقوق‌بگیر را نشان می‌دهد.
۱- در همین حال بر اساس بند «ج» تبصره «12» لایحه بودجه سال 1398، اعتباری معادل 000.45 میلیارد ریال نیز برای همسان‌سازی حقوق بازنشستگان موضوع ماده (30) قانون برنامه ششم توسعه منظور شده است.
۲- لازم به توضیح است پرسنل نهادهای نظامی و انتظامی و کارکنان وزارتخانه‌های اطلاعات، دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و شرکت‌های وابسته به آنها علاوه بر این آمار می‌باشند که اعتبارات مربوط به جبران خدمت این گروه از جامعه کارکنان دولت در فصل سایر هزینه‌ها درج می‌شود و از آن محل تأمین می‌شود. لذا اعتبار مربوط به جبران خدمات کارکنان (فصل اول) مربوط به جامعه ۲.۲۷۶.۹۲۸ نفری است که مورد اشاره قرار گرفت.
جدول ۱. میزان افزایش حقوق در سال 1398 به نسبت سال 1397 با احتساب نرخ مالیات (تومان)
نکته قابل توجه در مورد این جدول آن است که سیاست مالیاتی جدید مجلس درخصوص حقوق کارکنان سبب شده است که تا حقوق 10 میلیون تومانی شاهد نظام پلکانی نزولی هستیم به نحوی که میزان افزایش حقوق به 10 درصد می‌رسد، اما پس از آن شاهد یک شیب ملایم به سمت افزایش حقوق هستیم به نحوی که حقوق بیست میلیون تومانی با 4/11 درصد رشد همراه خواهد شد که با سیاست مورد نظر قانونگذار در تغایر است.
جدول 2. میزان حقوق دریافتی اعضای هیئت علمی در سال 1398 براساس مصوبه مجلس شورای اسلامی (تومان)
با توجه به نرخ مالیات ثابت اعضای هیئت علمی (10 درصد) آثار این سیاست در مورد اعضای هیئت علمی متفاوت از گروههای حقوق‌بگیر دیگر است و شاهد افزایش پلکانی نزولی تا آخرین طبقه حقوق‌بگیر هستیم.
سؤال چهارم: آیا شیوه نگارش این حکم به لحاظ حقوقی از کفایت لازم برخوردار است؟
مصوبه مجلس شورای اسلامی اگرچه با هدف کاهش فاصله طبقاتی بین کارکنان دولت و تحقق عدالت به تصویب رسیده است، اما این مصوبه از برخی اشکالات شکلی و حقوقی رنج میبرد که در ادامه مورد اشاره قرار گرفته‌اند:
۱- با عنایت به مفاد بند «6» الحاقی به بند «و» تبصره «12»، جز «1» بند «الف» تبصره مذکور زائد است. توضیح اینکه در جزء «۱» اختیار افزایش حقوق گروههای مختلف حقوق‌بگیر مانند سنوات گذشته به دولت (هیئت وزیران) داده شده، در حالی که در بند «6» الحاقی افزایش حقوق گروههای مذکور توسط مجلس تعیین و تصویب شده است و لذا در این مورد هیئت وزیران نمی‌تواند در اجرای جزء «1» اقدامی به‌عمل آورد و جالب اینکه سه سطر اول بند «6» الحاقی کلمه به کلمه تکرار متن جز «۱» است. در همین حال نیروهای مسلح در تعیین دامنه شمول این حکم از قلم افتاده است.
۲- افزایش حقوق از طریق افزایش ضریب ریالی سالیانه که بخشی از راهکار مصوبه مجلس نیز است، راهکاری است که با سایر اجزا نظام پرداخت در دستگاه‌های دولتی سازگاری دارد. اما وارد کردن یک جزء جدید به این مجموعه نظام‌مند (۴.۰۰۰.۰۰۰ ریال ثابت برای همه گروههای حقوق‌بگیر) اگرچه با رویکرد تحقق عدالت به تصویب رسیده است، اما موجب دخالت عنصری ناشناخته در این نظام می‌شود بدون آنکه نسبت آن با سایر اجزا و تأثیر و تأثر متقابل آن شناخته شده باشد. با گذشت زمان این ناسازگاری تشدید و مسائل و ابهام‌های بیشتری مطرح می‌شود که پاسخی برای آنها وجود ندارد و به طور خلاصه نظام مستقر دستخوش بی‌نظمی می‌شود. توضیح اینکه نظام پرداخت مجموعه منسجم و به سامان از اجزای گوناگون است که هر یک از این اجزا ضمن دارا بودن کارکرد خاص با اجزای دیگر مناسباتی دارد، در آنها تأثیرگذار و از آنها تأثیرپذیر است.
۳- مبلغ چهارمیلیون ریالی که مقرر است ماهیانه تحت عنوان «حقوق» پرداخت شود در قانون مدیریت خدمات کشوری به این عنوان شناخته شده نیست و لذا مشخص نیست با پرداخت‌های دیگر چه نسبتی دارد. آیا مشمول برداشت کسور بازنشستگی هست؟ آیا در محاسبه فوق‌العاده اضافه‌کار و بسیاری دیگر از فوق‌العاده‌ها و هزینه‌ها باید ملاک محاسبه قرار گیرد؟ این زایده ناهمگون همواره موجب ابهام و اشکال خواهد بود و هر دستگاهی بنا به استنباط خود رفتاری متفاوت انتخاب خواهد کرد که موجب بروز ناهماهنگی‌های ناشناخته بین دستگاه‌های مختلف خواهد شد و در دستگاه‌هایی که تابع قانون مدیریت خدمات کشوری نیستند نیز همین ابهامات به‌وجود خواهد آمد. در نتیجه برای تعیین تکلیف این پرداختی قانونگذار هر سال ناگزیر باید زمانی را صرف ابداع حکمی برای رفع اشکالات جدید این پدیده کند. یادآور می‌شود نظام پرداخت بخشی از نظام مدیریت منابع انسانی است که هرگونه اختلال در آن موجب تقلیل کیفیت خدمات و کارایی منابع انسانی دستگاه‌های دولتی خواهد بود. از این جهت توجه مضاعف به این شیوه افزایش حقوق ضرورت دارد.
۴- در بند «6» الحاقی افزایش ضریب ریالی سالیانه حداکثر تا 10 درصد پیش‌بینی شده بدون آنکه ذکر شده باشد کدام مرجع این رقم را تعیین خواهد کرد. آیا تعیین ارقام متفاوت امکان‌پذیر است یا نه؟ اگر تعیین ارقام متفاوت امکان‌پذیر است این تفاوت‌ها باید بر چه اساسی باشد؟
۵- در بند «6» الحاقی برای افزایش حقوق بازنشستگان حکمی مشابه شاغلان پیش‌بینی شده است. در این مورد باید گفت اولاْ افزایش حقوق وظیفه‌بگیران (وراث کارمندان و کارمندان ازکارافتاده کلی) مغفول واقع شده که قطعاً باید اضافه شود. ثانیاً چون در تعیین حقوق بازنشستگان و وظیفه‌بگیران اصولاْ ضریب حقوقی ملاک عمل نیست، بنابراین 10 درصد مذکور در این بند برای بازنشستگان و وظیفه‌بگیران قابلیت اجرا ندارد و احکام این بند افزایش حقوق بازنشستگان و وظیفه‌بگیران را دستخوش ابهام و اشکال خواهد کرد.
۶- افزایش میزان حداقل حقوق کارکنان شاغل، بازنشسته و وظیفه‌بگیران و همچنین برقراری نظام عادلانه‌تر مالیاتی راهکارهای شناخته شده و مورد قبول در نظام توزیع عادلانه‌تر ثروت می‌باشند که در اینجا هم باید توجه بیشتری بدان‌ها معطوف شود.
ب) راهکار حل مسئله چیست؟
با توجه به تصویب بند الحاقی «6» تبصره «12» ماده واحده لایحه بودجه سال 1398 کل کشور و تأیید شورای نگهبان، دولت بایستی نسبت به اجرای این حکم اقدام کند. این در حالی است که همان‌گونه که بیان شد این حکم واجد ابهام‌ها و اشکال‌هایی است که در اجرا مشکلاتی را ایجاد خواهد کرد. به نظر می‌رسد دولت با مصوبه هیئت وزیران می‌تواند با پیش‌بینی سازوکارهای لازم، بخشی از موانع و مشکلات احتمالی اجرای این حکم را مرتفع سازد، لکن حل برخی از اشکال‌های این حکم خارج از اختیارات هیئت وزیران بوده و نیازمند ورود قانونگذار به موضوع است.