معرفی چارچوب برنامه اصلاحات ساختاری بودجه

1

معرفی چارچوب برنامه اصلاحات ساختاری بودجه

نسخه مقدماتی:  ۲۰فروردین 1۳۹۸

در آذرماه سال  ،1۳۹۷مقام معظم رهبری مقرر فرمودند نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش

کسری بودجه با افق دو ساله ( )1۳۹۸-۹۹تدوین، و به تصویب شورای عالی هماهنگی اقتصادی رسانده شود، و بودجه سال

 1۳۹۸نیز در چارچوب این برنامه تنظیم شود. همچنین تاکید فرمودند بر اساس آنچه در سیاستهای کلی و برنامههای

مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی در خصوص اصلاح ساختار بودجه عمومی و قطع وابستگی بودجه به نفت تصویب و

ابلاغ شده لازم است اجرایی و در بودجه سال  1۳۹۸گنجانده شود.

با شدت گرفتن تحریمهای ظالمانه بینالمللی و بروز پیامدهای آن در شرایط اقتصادی کشور، سه متغیر اصلی بودجه،

ذخایر ارزی و نقدینگی بهعنوان نقاط آسیبپذیر اقتصاد بیش از پیش مورد توجه دولت قرار گرفتند و برنامه مقابله فعالانه با

تحریمها برای ممانعت از تشدید پیامدهای تحریم در داخل کشور تدوین شد. منطبق با این نگاه، سازمان برنامه و بودجه در

تلاش برای افزایش انضباط بودجه برنامههای کاهش هزینههای غیرضرور را از ابتدای سال  1۳۹۷مد نظر قرار داد.

با این حال، شرایط تحریمی از یک طرف، درآمدهای ارزی کشور را با کاهش و عدم قطعیت مواجه میکند. از طرف

دیگر، افزایش هزینهها ناشی از افزایش نرخ ارز، تورم و برنامههای حمایتی دولت از معیشت، تولید و اشتغال، میتوانست

منجر به این امر گردد که اجرای بودجه در ساختار پیشین و مواجهه منفعلانه امکان مقابله با چالشهای موجود را محدود

کند و کسری بودجه محتمل، منجر به دستاندازی به شبکه بانکی شود. پدیدهای که نتیجه آن تشدید تورم میبود.

علاوه بر موضوع تحریمها، بررسی شاخصهای کلیدی اقتصادی و اجتماعی نشان میدهد معضلات انباشته ناشی از

آسیبهای تاریخی اقتصاد ایران (مانند انباشت بدهیهای دولت، کسری صندوقهای بازنشستگی، ناترازی نظام بانکی)،

برخی از شاخصها در شرایط نامناسب قرار گرفتهاند. در نتیجه، برای حفظ ثبات اقتصادی و صیانت از معیشت مردم، اشتغال

و تولید لازم است اصلاحاتی در ساختار اقتصادی کشور انجام گیرد تا از بروز بحرانهای اقتصادی و ایجاد اختلال جدی در

اداره کشور ممانعت شود.

بر این اساس، لازم است اصلاحات ساختاری اساسی در نظام بودجهریزی کشور، با این رویکرد محقق شود که با

مدیریت منابع و مصارف بودجه، خطرات ناشی از تشدید تحریمها را از مسیر کسری بودجه مهار کند و فضای سیاستگذاری

مالی را گسترش دهد و نیز زمینه را برای مقابله با معضلات اساسی اقتصاد کشور فراهم نماید.۲

در راستای تحقق دستور مقام معظم رهبری، اجرای بندهای اقتصاد مقاومتی و نیز اجرای وظیفه ذاتی دولت مبنی بر

برنامهریزی و اجرای اصلاحات اقتصادی در کشور، سازمان برنامه و بودجه، چارچوب کلی طرح اصلاحات سیاستی و

ساختاری بودجه عمومی را تهیه نموده است. این برنامه تحقق اهداف زیر را در بازه میانمدت  ۵ساله در نظر دارد:

 )1تامین منابع مطمئن برای اداره کشور و کارا نمودن دولت

 )۲حمایت از تولید و اشتغال و ایجاد ثبات در اقتصاد کلان

 )۳ارتقای عدالت و بهبود معیشت عمومی

سازمان برنامه و بودجه چارچوب مفهومی طرح اصلاحات ساختاری بودجه را تهیه کردهاست. این طرح بر مبنای چهار

رکن تقویت نهادی بودجه، هزینهکرد کارا، درآمدزایی پایدار، و ثباتسازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار طراحی شدهاست. در

ادامه رئوس از هر یک از محورها و بستههای اجرایی ذیل آنها ذکر شدهاست.

 1.1محور اول: تقویت نهادی بودجه

در اصلاحات بودجهای، اصلیترین محور تقویت نهادی بودجه است. در این بخش لازم است، زیرساختهای نظام

بودجهریزی در مراحل سه گانه تنظیم، اجرا و نظارت ارتقا یافته و روابط نهادی ذینفعان حول بودجه به نحوی اصلاح شود

که توزیع منابع مالی میان بخشها و ماموریتهای مختلف شکل کاراتری به خود بگیرد. در نتیجه میتوان امیدوار بود

اصلاحات این محور موجب شود، دولت ابزارهای کافی جهت طراحی، پیادهسازی و ارزیابی سیاست مالی را به دست آورد و

بتواند نقش فعالتری در زمینه سیاستگذاری مالی ایفا کند. تقویت نهادی بودجه دارای چهار بسته سیاستی اصلی است:

 .1بسته افزایش انضباط و اصلاح ساختار بودجه: در این بسته زیرساختهای نظام تنظیم و اجرای بودجه از طریق

برنامههای زیر ارتقا مییابد:

 .1.1برنامه اصلاح رویهها و نظام تامین، تخصیص، ایجاد و ایفای تعهدات و پرداخت

 .1.۲برنامه گسترش چارچوب میانمدت بودجهریزی

 .1.۳برنامه اجرای بودجهریزی مبتنی بر عملکرد

 .1.1برنامه اولویتبندی هزینهها

 .1.۵برنامه تدوین برنامهها و تنظیم بودجهها بر اساس مطالعات آمایش

 .۲بسته ایجاد جامعیت بودجه و شفافیت جریان وجوه عمومی: در این بسته تلاش میشود با گسترش عملکردی و نهادی

پایش و نظارت بر عملیات مالی دولت بستر حکمرانی مبتنی بر اطلاعات فراهم شود:

 .۲.1برنامه ساماندهی و اصلاح عملیات فرابودجهای دولت

 .۲.۲برنامه بسط پایش و گزارشگری مالی دولت به نهادهای عمومی غیردولتی۳

 .۲.۳برنامه افزایش شفافیت جریان وجوه و هزینهها در دولت و نهادهای عمومی

 .۳بسته اصلاح روابط نهادی بودجه با ذینفعان: در این بسته تلاش میشود روابط میان دولت و مجلس در تنظیم، تدوین

و نظارت بر بودجه و روابط میان سازمان برنامه و بودجه و خزانهداری در اجرای بودجه به گونهای بازطراحی شود که

دولت در اجرا و پیادهسازی سیاست مالی توانمند شود. همچنین در این بخش، قواعد و رویههای ارتباط مالی میان

دولت، نظام بانکی و صندوقهای بازنشستگی به عنوان دو نهاد مالی با بیشترین اثرگذاری و اثرپذیری از سیاستهای

مالی دولت، به گونهای بازطراحی شود که سیاست بودجهای دولت موجب بروز اختلال در عملکرد این نهادها نشود.

همچنین با توجه به محدودیتهای به وجود آمده در منابع مالی در دسترس دولت در نتیجه محدودیت درآمدهای نفتی

و عدم کفایت منابع در دسترس دولت برای توسعه زیرساختهای با اهمیت، در این بخش تلاش میشود

سرمایهگذاریهای تمام ارکان بخش عمومی (شامل دولت، نهادهای عمومی غیردولتی، شهرداریها و نهادهای نظامی)

به گونهای مدیریت و همراستا شود که انباشت سرمایه مورد نیاز در هر سال با تقسیم کار نهادی- منطقهای مناسب در

راستای توسعه پایدار کشور حاصل شود:

 .۳.1برنامه اصلاح فرایند تصویب برنامهها و لوایح بودجه دولت

 .۳.۲برنامه ساماندهی رابطه سازمان برنامه و بودجه و خزانهداری کل

 .۳.۳برنامه اصلاح رابطه دولت با نهادهای مالی عمومی و بخش خصوصی

 .۳.۳.1اصلاح رابطه دولت و نظام بانکی ( بانک مرکزی و شبکه بانکی)

 .۳.۳.۲اصلاح رابطه دولت با صندوقهای بازنشستگی و تامین اجتماعی

 .۳.۳.۳سازماندهی و همسوسازی سرمایهگذاری دولت و نهادهای عمومی غیردولتی در جهت تحقق برنامهها

 1.۲محور دوم: هزینه کرد کارا

دولت برای تحقق اهداف مندرج در اسناد بالادستی مانند برنامه ششم توسعه با تنگنای بودجهای زیادی مواجه است. از یک

طرف، درآمدهای نفتی کشور کاهش یافته و از طرف دیگر پویاییهای تحمیلشده به بودجه، ناشی از جبران دستمزدها و

چالش بزرگ صندوقهای بازنشستگی رشد هزینههای جاری را زیاد کردهاست. در نتیجه، حدود دو سوم اعتبارات هزینهای

مندرج در قانون بودجه صرف پرداخت دستمزد و تعهدات بیمهای میشود و بیش از  ۸۰درصد اعتبارات هزینهای اجتناب

ناپذیر است. هزینه تأمین مالی طرح تحول سلامت و خرید تضمینی گندم و موارد مشابه نیز از دیگر طرحهای پرهزینه برای

بودجه دولت بودهاند. محور اصلاحات هزینهای سه بسته سیاستی اصلی دارد:1 1

. بسته اصلاح رویهها، کاهش فرآیندها و چابکسازی دولت: اصلاح ناکاراییهای نظام اداری و کاهش هزینههای بسیار

بالای دستگاهها و شرکتهای دولتی از طریق برنامههای زیر:

 .1.1برنامه ارتقای بهرهوری، اصلاح رویهها و کاهش فرآیندها در دستگاههای اجرایی

 .1.۲برنامه چابکسازی دولت و نهادهای عمومی و ساماندهی سازمانهای موازی فعال در دولت

 .1.۳برنامه اصلاح ساختار شرکتهای دولتی

 .۲بسته اصلاح نظام یارانهای: ضریب اصابت حجم عظیمی از یارانههای بودجهای، فرابودجهای و پنهانی که دولت برای

حمایت از معیشت و تولید در نظر گرفته، پایین و بهرهمندی اقشار جامعه از این یارانه عادلانه نمیباشد. لازم است

بازنگری جدی در مورد نحوه توزیع یارانهها بین بخشهای مصرفی و تولیدی، و همچنین درباره شیوه توزیع منابع بین

نسلهای مختلف صورت گیرد. برنامههای زیر در این بسته سیاستی پیشنهاد شدهاند:

 .۲.1برنامه ساماندهی و هدفمندسازی یارانههای بودجهای، فرابودجهای و پنهان از طریق:

 .۲.1.1اصلاح نظام یارانه حاملهای انرژی،

 .۲.1.۲اصلاح نظام تخصیص و توزیع یارانه کالاهای اساسی،

 .۲.1.۳اصلاح نظام یارانه طرح تحول سلامت،

 .۲.1.1اصلاح و هدفمندسازی نظام یارانه تسهیلات و یارانه تولید و تقویت کنترلهای نظارتی بر آنها

 .۲.۲برنامه ارتقای نظام تأمین اجتماعی و حمایت از اقشار آسیبپذیر و اصلاح فرآیندهای شناسایی مشمولین.

 .۳بسته اهرم کردن منابع دولت: افزایش کارایی و اثرگذاری مخارج دولت از طریق اهرم کردن منابع بودجه از طریق

اجرای:

 .۳.1برنامه جلب مشارکت بخش خصوصی در ارائه خدمات،

 .۳.۲برنامه توسعه مشارکت عمومی و خصوصی،

 .۳.۳برنامه تأسیس بانک توسعهای.

 1.۳محور سوم: درآمدزایی پایدار

تأمین درآمد مطمئن و پایدار برای بودجه، توانمندی برای مواجهه موفق با تکانههای بیرونی، کاهش وابستگی بودجه دولت

به درآمدهای نفتی از جمله عواملی خواهد بود که ریشه سلطه مالی و تورم مزمن را میخشکاند. محور اصلاحات درآمدزایی

پایدار دو بسته سیاستی اصلی دارد:

 .1بسته تقویت نقش مالیات در بودجه شامل:

 .1.1افزایش پایه و پوشش مالیاتی (بدون ایجاد اخلال در فضای کسب و کار و فشار به اقشار آسیبپذیر،)

 .1.۲ساماندهی معافیتهای مالیاتی و گمرکی.۲ ۵

. بسته واگذاری و مولدسازی داراییهای دولت: حجم بالای اموال و داراییهای مالی دولت، ظرفیت ایجاد جریان

درآمدی قابل توجهی دارد که لازم است با رفع موانع حقوقی، نهادی و زیرساختی موجود، موانع این موضوع برچیده

شده و اجرای آن عملیاتی شود. این بسته مشتمل بر برنامههایی برای مولدسازی اموال، داراییها و سپردههای دولتی

است.

 1.1محور چهارم: ثباتسازی اقتصاد کلان

بودجه لازم است اولا خود در برابر شوکهای بیرونی ثبات داشته باشد و ثانیاً بتواند نقش ثباتسازی در قبال تکانههای

بیرونی و درونی را برای اقتصاد کشور ایفا کند. جهت تحقق این اهداف، بستههای ذیل در این محور اصلاحی قابل تعریف

هستند:

 .1بسته ثباتسازی در برابر شوکهای نفتی: اصلاح رابطه درامدهای نفتی با صندوق توسعه و دولت

 .1.1برنامه اصلاح قاعده تسهیم درآمدهای نفتی

 .1.۲برنامه اصلاح اساسنامه صندوق توسعه

 .۲بسته ثباتسازی در مقابل نوسانات درآمدی بودجه

 .۲.1برنامه تقویت کارکرد حساب واحد خزانه و استفاده از اوراق درونسالی

 .۲.۲برنامه توسعه بازار اوراق بدهی دولت و عملیات بازار باز بانک مرکزی

 .۳بسته ساماندهی بدهی دولت

 .۳.1برنامه ساماندهی بدهیهای انباشته دولت

 .۳.۲برنامه تدوین قواعد حاکم بر تعیین و انتظامبخشی بدهیهای دولت

 .1بسته تقویت نقش ثباتساز بودجه با حمایت از تولید و اشتغال

 .1.1برنامه تامین سرمایه در گردش

 .1.۲برنامه تثبیت اشتغال

در انتها لازم به ذکر است که دو پارادایم اصلی بر طرح حاضر اصلاحات ساختاری بودجه حاکم است:  )1اتخاذ قاعده مالی و

 )۲افزایش شفافیت و پاسخگویی دولت به مردم.

قاعده مالی در واقع نقشه راه و معیار سنجش موفقیت برنامه اصلاحات ساختاری است. بهمنظور باورپذیر و معتبر کردن این

قواعد، لازم است تعهد کافی نسبت به اجرای آن در طول دوران اجرای برنامه اصلاحی وجود داشته باشد. از همین رو باید

در زمان تعیین این قاعده میان مجریان برنامه اجماع کافی به وجود آید. پس از تعیین، قاعده مالی مبنای اصلی تعیین سقف

هزینهها و تعهدات دولت خواهد بود که در کنار یک برنامه اقتصاد کلان جامع، متضمن حفظ ثبات اقتصاد کلان میشوند.6

شفافیت حداکثری و پاسخگویی دولت به مردم، پارادایم ضروری دیگر حاکم بر طرح اصلاحات ساختاری بودجه است.

بهمنظور همراه کردن مردم با اجرای برنامه اصلاحی باید قواعد مشخصی برای تقویت پاسخگویی دولت به مردم تعیین

شود.

بر این اساس لازم است که پس از تصویب چارچوب حاضر، نقشه راه طرح اصلاحات ساختاری بودجه تدوین و این برنامهها

با اولویتهای مشخص و سازگار با قاعده مالی و وضعیت اقتصاد کلان به اجرا درآیند. امید میرود که با یاری خداوند، تدبیر

و همت دولت و همکاری تمام ارکان کشور، این اصلاحات محقق گردند و کشور تهدید تحریمها را به فرصت اصلاحات

اقتصادی تبدیل کند.