گزارش مرکز پزوهش های مجلس در خصوص «لایحه اصلاح و دائمي نمودن قانون مديريت خدمات كشوری» (با تأكيد بر واحدهای عملياتي موضوع مواد (5) و (23) مكرر لایحه)
خلاصه مديريتي
قانون مديريت خدمات كشوري كه در تاريخ 17/7/1386 به تأييد شوراي نگهبان رسيده است، مقرر است تا پس از پشت سر گذاشتن بيش از 12 سال مهلت اجراي آزمايشي به يكي از مهمترين قوانين كشور، به صورت دائمي درآيد و نقش كليدي و بااهميت خود را در ساماندهي نظام اداري كشور ايفا كند. به همين دليل دولت لایحه «اصلاح و دائمي نمودن قانون مديريت خدمات كشوري» را تقديم مجلس شوراي اسلامی كرده است. احكام اين لایحه مشتمل بر 67 بند مي باشد كه در دو بخش كلي قابل دسته‌بندي است. دسته اول شامل احكام جديد ميباشد كه عمدتاً نقش و اندازه دولت و شيوه ارائه خدمات عمومي را هدف قرار داده است و دسته دوم شامل احكام اصلاحی است كه عمدتاً به مناسبات دولت و كاركنان مربوط مي‌شود و در برخي از موارد نظير تعيين سقف پاداش پايان خدمت، احكامي براي ايجاد تناسب بين حقوق شاغلان و بازنشستگان، تسهيل شرايط استخدام نخبگان و استعدادهاي برتر، افزايش حقوق كاركنان مشمول قانون مثبت ارزيابي مي‌شود؛ اما آنچه در اين لایحه به شكلي پررنگ مشاهده مي‌شود و صاحبنظران و خبرگان بر آن صحه ميگذارند اين است كه اين لایحه امنيت شغلي را به خطر مياندازد. ايجاد واحدهاي عملياتي، حذف استخدام هاي رسمي و تبديل آن به استخدام هاي پيماني بلندمدت و كوتاه مدت و انتقال كاركنان در سطح شهرستان بدون اخذ موافقت از آنان ازجمله مصاديق اين امر به شمار ميروند.
ازجمله مباحث جديد كه دولت در لایحه به آن توجه كرده است مي توان به ايجاد «واحدهای عملياتي» اشاره كرد كه مهمترين و جوهري ترين مفهومي است كه بر ساير مفاهيم سايه انداخته و جهت گيري اين قانون را تعيين كرده است. طبق تعريف ارائه شده از واحدهاي عملياتي، كليه واحدهاي سازماني وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي و حاكميتي كه وظايف تخصصي و اصلي را برعهده دارند نظير مدارس و بيمارستانها واحد عملياتي محسوب و از اين پس براساس مقررات خاص اداره و كارمندان اين واحدها ديگر كارمند دولت محسوب نميشوند تا از اين طريق تعداد كاركنان دولت كاهش و به زعم واضعين اين پديده، هزينه هاي عمومي را كاهش دهند. امري كه براساس نظرات اخذ شده از خبرگان اجرايي و دانشگاهي اقدامي بسيار پرريسك تلقي مي‌شود.
بر هيچ كس پوشيده نيست كه درحال حاضر نظام اداري و بوروكراسي ايران مشکلات متعددي دارد؛ مازاد نيروي انساني، كيفيت نهچندان مناسب خدمات عمومي، گران اداره شدن دولت و مسائلي از اين دست همگي شاهدي بر اين مدعا هستند. اما آنچه كه مورد مناقشه است نوع و سرعت و محتواي تحول است. بايد توجه داشت كه نظام اداري در ايران نيز همانند ساير كشورها تحت تأثير عوامل بيروني نظير نظامات سياسي، اقتصادي، فرهنگي و اجتماعي است و ازسوي ديگر متأثر از مشکلات دروني است كه در يك روند تاريخي طولانی ايجاد شده و رشد كرده‌اند و حل وفصل كامل و اصولي آنها هم يك روند چندساله را مي طلبد. تجربه اعمال اصلاحات اداري كه از سالهاي پس از جنگ تحميلي و غالباً در قوانين توسعه اي كشور و پس از آن در قانون اجراي سياستهاي اصل چهل و چهارم قانون اساسي و فصل دوم قانون مديريت خدمات كشوري تبلور يافت نشان از آن دارد كه اتخاذ سياست هايي نظير واحدهاي عملياتي غالباً بدون توجه به بسترها و الزامات فوق بوده و عمالً يا به اجرا درنيامده و يا اينكه نتوانسته است اهداف موردنظر را تأمين كند. در شرايطي كه تجربه شكست هاي قبلي پيشروي مسئولان كشور است سرنوشت واحدهاي عملياتي كه حوزههاي كليدي كشور نظير آموزش و پرورش و بهداشت و درمان را هدف قرار داده است، از هم اكنون مشخص است، زيرا هيچيك از مباني نظري، مباني تجربي و مباني قانوني اين پديده را تأييد نمي كنند. در شرايطي كه مشاهده مي‌شود سياست هاي كوچك سازي، متناسب سازي، واگذاري، تقليل نقش و اندازه دولت، مشاركت بخش غيردولتي، اعطاي اختيارات اداري و مالي به مديران و مفاهيمي از اين دست تقريباً عمري 32 ساله در نظام اداري كشور دارد، اما وضعيت امروز نظام اداري كشور حكايت از آن دارد كه سياست هاي اصلاحی كه از اواخر دهه 62 و از قانون برنامه دوم توسعه آغاز شده، عمدتاً توجه كافي به اين الزامات نداشته و با شكست همراه بوده است. روند رشد بودجه عمومي كشور، تعداد كاركنان بخش عمومي كشور، بودجه شركتهاي دولتي، رشد بي قواره اعتبارات مربوط به حقوق كاركنان دستگاه هاي اجرايي كشور، همگي مصاديقي از شكست اين برنامه هاست كه با هدف كوچكسازي و تعديل نقش و اندازه دولت اتخاذ شده و در عمل توفيقي نداشته است. اين لایحه بدون توجه به تجربه هاي شكست، بازهم به دنبال پياده سازي راهكارهاي شكست خورده قبلي است و اكنون بنا دارد تا اين سياست ها را در حوزه هايي نظير آموزش و پرورش، بهداشت و درمان و ديگر حوزه هاي خدمات عمومي كشور كه عرضه كننده کالاها و خدمات اساسي هستند، به آزمون بگذارد كه آثار شكست آن مستقيماً متوجه طبقات ضعيف جامعه است. مطالعات و درسهايي كه از تجربه حاصل مي‌شود نشان از آن دارد كه پيش از هرگونه اقدام اصلاحی لازم است تا بسترها و الزامات لازم نظير ظرفيت سازي اداري (نظير شايسته گزيني، توانمندسازي كاركنان، شفافيت و پاسخگويي، رعايت حقوق مردم، نظام پرداخت عادلانه و ….)، كنترل فساد، حاكميت قانون و تمركززدايي سياسي يا واگذاري قدرت صورت پذيرد، در غير اينصورت هرگونه اقدام اصلاحی محكوم به شكست خواهد بود.
درحالي كه مطالعات تطبيقي اصلاحات مديريت دولتي معمولاً نشان ميدهند كه اهداف گستردة ايجاد خدمات عمومي كارآمدتر، مؤثرتر و پاسخگوتر ممكن است اهدافي مشترک باشند، اين نكته را نيز نشان ميدهند كه «آميزه راهبردها، اولويت ها، سبك ها و شيوه هايي كه دولت هاي مختلف به كار مي برند تفاوت هاي بسيار گستردهاي دارد» (كريستوفر پوليت، 2222). در همين حال يك چارچوب مفهومي شناخته شده جهانشمول درباره بهسازي خدمات كشوري وجود ندارد، بنابراين بهسازي ها غالباً از تئوري روشن و استواري برخوردار نيستند (اسكات 2211 ،بانك جهاني 2211). ادبيات بهسازي خدمات كشوري نشان از آن دارد كه كوشش در به كارگيري ساختار سازماني و تجارب يك كشور در كشور ديگر بدون توجه به تفاوت هاي زمينه اي و تأكيد بيش از اندازه بر كوچك سازي و كاهش هزينه ها غالباً به شكست در برنامه ها منجر شده است. بررسي لایحه مديريت خدمات كشوري نيزاز كمبود نگاهي بومي و سيستمي در اين زمينه حكايت دارد. انتقال و تقليد از خط مشي هاي اصلاحی مطرح شده در ساير كشورها بدون توجه به ساير ويژگي هاي بومي اداره بخش عمومي در كشور، كه به نحو بارزي در لایحه مذكور به چشم ميخورد، لزوم اجتهاد بيشتر را گوشزد مي كند. درک تجارب ساير كشورها مي تواند راه گشاي چنين بصيرتي باشد. اين مهم نه تنها در تدوين بلكه در اجراي سياست هاي اصلاحی نيز قابل توجه است.
واحدهاي عملياتي از منظر مباني قانوني نيز با مشکلات قابل توجهي مواجه است. مطابق اصل پنجاه و هشتم قانون اساسي صلاحيت قانونگذاري منحصر در مجلس شوراي اسلامی است. در همين حال مطابق اصل هشتاد و پنجم قانون اساسي، مجلس نمي تواند اختيار قانون گذاري را به شخص يا هيئتي واگذار كند. احكام مربوط به ايجاد واحدهاي عملياتي (ماده (18) مكرر) به جهت اينكه در بسياري از موارد اختيار قانونگذاري را به شخص يا هيئت ديگري واگذار مي كند، شائبه مغايرت با اصول پنجاه و هشتم و هشتادوپنجم قانون اساسي را دارد. اين حكم شائبه مغايرت با اصل سي ام قانون اساسي را نيز دارد به جهت اينكه ممكن است روح كلي حاكم بر اين اصل كه دولت موظف وسايل آموزش و پرورش رايگان را براي همه ملت فراهم سازد را نيز مخدوش كند. ازسوي ديگر چون الزاماً به نظام اداري صحيح منتج نمی‌شود در مغايرت با بند «12» از اصل سوم قانون اساسي نيز قرار دارد. همچنين اين حكم در مغايرت با بند «الف» ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه نيز قرار دارد، زيرا در اين بند كه مربوط به كاهش وظايف دولت است مدارس از شمول اين حكم مستثنا شده اند.
علاوه بر مباحث فوق حكم واحدهاي عملياتي از مشكالت محتوايي نيز رنج ميبرد. لایحه نتوانسته اين پديده جديد را با اوصافي خلق كند كه قابليت تولد و ادامه حيات را داشته باشد. مقررات استخدامي اين جمعيت نامعلوم تقريباً به كلي مجهول است. براساس بند «د» ماده (18) مكرر، كاركنان واحدهاي عملياتي كه البته اكثريت كاركنان دولت را تشكيل ميدهند از شمول قوانين و مقررات عمومي حاكم بر دستگاه هاي اجرايي خارج مي شوند و مقررات خاص براي آنها تدوين مي‌شود. در اينصورت، قانون مديريت خدمات كشوري كه با هدف مديريت جامع نظام اداري تدوين شده است عمالً از موضوعيت مي افتد و بخش بسيار كوچك باقيمانده از كاركنان دولت را دربرمي گيرد. اصل بر آن بود كه قانون مديريت خدمات كشوري به صورت آزمايشي به اجرا درآيد و براساس تجربه هاي اجراي آن، دائمي شود. اين درحالي است كه واحدهاي عملياتي براي نخستين بار است كه مطرح شده و تاكنون به صورت آزمايشي به اجرا درنيامده است.
با توجه به توضيحات فوق اگر مسئولان كشور بنا دارند دست به جراحي نظام اداري بزنند، لازم است در ابتدا تمام مقدمات و مؤخرات اين اقدام فراهم شود و آمادگي هرگونه تبعات احتمالي آن را داشته باشند. چنين اقداماتي عدم تعادل هايي را در همه اركان نظام اجتماعي كشور ايجاد خواهد كرد و به قانونگذاران هشدار مي دهد تا در تهيه الگوي مناسب خدمات دولتي در ايران دقت و حوصله بسياري به خرج دهند. در غير اينصورت اين جراحي اداري حاصلي جز تولد يك مخلوق معلول در پي نخواهد داشت.
در همين رابطه، بسترهاي فرهنگي، اجتماعي، اقتصادي و سياسي جامعه ايران در كنار رعايت حقوق مردم در اصول بيست و نهم و سي ام قانون اساسي نيز بايد مورد توجه قرار گيرد. همچنين هرگونه اقدامي بايد در يك فرآيند تدريجي و مبتني بر تجربيات گذشته و بهره گيري از تجربيات ساير كشورهاي دنيا انجام گيرد.
علاوه بر واحدهاي عملياتي لایحه تعريفي نيز از مديريت محلي ارائه كرده است كه اين تعريف و سازوكارهاي اجرايي آن نيز واجد اشكاالتي است كه البته در مقايسه با واحدهاي عملياتي دامنه آثار كمتري دارد. در همين حال برخي موضوعات كليدي و واجد اهميت نيز در بررسي قانون مورد غفلت واقع شده است كه از مهمترين آنها مي توان به دايره شمول قانون، نظام پرداخت، صالحيت هاي سازمان اداري و استخدامي كشور، حرفه گرايي در اداره امور دستگاهاي دولتي و به ويژه شركتهاي دولتي و برخورد قاطع با مصاديق فساد اداري، تأكيد بر اعطاي اختيارات لازم به دستگاه هاي دولتي به ويژه در حوزه ساختارهاي سازماني، تأكيد بر تدوين سازوكارهاي كنترلي براي شناسايي افراد چندشغله و تصحيح اين روند، پيش بيني سازوكارهايي به منظور افزايش مشاركت مردم و اثربخشي سازمانهاي مردم نهاد در تأمين حقوق مردم و نظارت بر دستگاه هاي دولتي، ارتقاي نظام اداري از محل تضمين رعايت آيين تصميم گيريهاي اداري اشاره كرد.
مركز پژوهش ها با بهره گيري از ديدگاه خبرگان اجرايي و صاحبنظران دانشگاهي و استفاده از ظرفيت هاي موجود در قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام، تجربيات گذشته و درسهايي كه مي توان از تجربه و مطالعات تطبيقي در حوزه مديريت دولتي و اصلاحات اداري آموخت، سلسله مطالعاتي را در زمينه آسيب‌شناسي قانون و لایحه مذكور آغاز كرده كه ماحصل آن تا به اين لحظه تهيه دو گزارش پيرامون كليات لایحه و محورهاي تصميمگيري و گزارش مربوط به فصل اول قانون (تعاريف و كليات) بوده است. اين گزارشها براي هريك از فصول قانون تهيه و در اختيار مجلس شوراي اسلامی قرار خواهد گرفت. در همين حال گزارش هاي مستقلي پيرامون صلاحیت های سازمان اداري و استخدامي و ارتقاي نظام اداري از محل تضمين رعايت آيين تصميم گيري هاي اداري با بهره گيري از تجربه ساير كشورهاي دنيا تهيه خواهد شد.
مطالب مرتبط:
– بخش نخست گزارش با موضوع: مروری بر کلیات لایحه و محورهای تصمیم گیری