امیدوار رضایی/ تاریخچه تنقیح قوانین و وظایف معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی
10هزار قانون داریم که 110سال بررسی نشده است/دولت نهم و دهم مخالف جداسازی سازمان تنقیح از بدنة ریاست‌جمهوری بود
معاون قوانین مجلس تنقیح قوانین را برای حفظ منافع ملی حیاتی توصیف و تصریح کرد: بعد از مطالعات چندماهه به این نتیجه رسیدیم که حدود 10 هزار قانون وجود دارد که تقریباً 110 سال است که هیچ کسی آنها را بررسی نکرده است و برخی از این قوانین واقعاً متروک شده و اجرا نمی‌شوند
امیدوار رضایی در گفت و گو با خبرنگار خبرگزاری خانه ملت در ارتباط با بحث تنقیح قوانین گفت: تنقیح در لغت به معنی، پاک کردن، تمیز کردن و پالایش است، یعنی اینکه در بررسی قوانین، قوانین زائد بررسی و تمیز شود و هم‌پوشانی و موارد مغایر با قوانین رفع و دربارة هر موضوعی احکام و قوانین شفاف و صریح تدوین شود. برای نمونه در مبحث مالیات، هم‌اکنون بیش از 720 قانون دربارة احکام مالیاتی وجود دارد.
معاون قوانین مجلس شورای اسلامی در ادامه این مطلب افزود: همچنین بسیاری از قوانین در تقابل و تضاد یکدیگر هستند و در یک موضوع خاص چندین حکم وجود دارد.
وی تصریح کرد: تنقیح قانون موجب جداسازی، شفاف‌سازی و حذف قوانین مغایر شده و در نهایت یک قانون متشکل از اقدامات رسمی تدوین به دست می‌دهد. البته برخی از اقدامات تنقیحی در اختیار معاونت قوانین و برخی بر عهدة مجلس شورای اسلامی و نمایندگان مجلس است. همچنین برخی از اقدامات که برای پاکسازی، شفاف‌سازی و روشن کردن احکام قانونی به کار می‌روند نیز به معنی تنقیح قوانین است.
رضایی در خصوص تاریخچة موضوع تنقیح تاکید کرد: تنقیح یکیاز مهم‌ترین مسائل در همة کشورها و ایران است، زیرا قوة قانونگذاری ایران از سال 1285ق به مدت 110 سال مدام در حال تصویب قوانین بوده، از این رو نیاز به تنقیح از آغاز در کشور وجود داشته، تا اینکه پس از سال 1340، موضوع تنقیح به کمیسیون‌های مخصوصی واگذار می‌شود و پس از آن مجلس تصمیم می‌گیرد که سازمانی را تحت عنوان سازمان تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور زیر نظر نخست وزیری ایجاد کند، که بعد از حذف جایگاه نخست‌وزیری، این سازمان در قالب یک ادارة کل به زیر مجموعة معاونت حقوقی رئیس‌جمهوری منتقل شد و بعد هم در اصلاحیه‌های بعدی به این سازمان وظایف جدیدی محول می‌شود. برای نمونه این سازمان موظف شد که قوانین را تنقیح کرده و سپس به کمیسیون مشترک دو مجلس ارائه کند.
وی تصریح کرد: این قانون و وظیفه تا سال 1389 برقرار بوده امّا متأسفانه در این مدت (بیش از 40 سال)، حتی یک قانون هم تنقیح نشد و مجالس چه در قبل و چه در بعد از انقلاب، قوانین بسیاری را بدون در نظر گرفتن مسئلة تنقیح، تصویب کردند که در نتیجه بسیاری از مصوبات، با قوانین گذشته هم‌پوشانی دارد و آنها را نسخ ضمنی می‌کند. برای نمونه در قوانین راهنمایی و رانندگی، نرخ جریمة تخلفات رانندگی اعلام می‌شد، امّا در همان قانون، قوانین گذشته نسخ نمی‌شد و گفته می‌شد که از این تاریخ، حکم مذکور صادق است. اینگونه موارد در بحث قانونگذاری، به قوانین مغایر و یا قوانین نیازمند تنقیح مشهورند. متأسفانه در شرایط کنونی از این قوانین بسیار دیده می‌شود، مثلا در محافل قضایی و سیستم‌های اجرایی، این مسئله مشکلات بسیاری را برای مردم و حتی قضات ایجاد کرده است.
دولت نهم و دهم مخالف جداسازی سازمان تنقیح از بدنة ریاست‌جمهوری بود
رضایی با اشاره به تاکید رهبری بر موضوع تنقیح قوانین تصریح کرد: برای رفع این معضلات و مشکلات، رهبر معظم انقلاب و مجلس شورای اسلامی بارها بر مقولة تنقیح قوانین تأکید کرده‌اند، تا خوشبختانه در دورة هشتم مجلس شورای اسلامی، نمایندگان قانون جدیدی را تصویب کردند که بر اساس آن وظیفة تنقیح قوانین به مجلس و به معاونت قوانین مجلس واگذار می‌شود و قانون گذشته دربارة موضوع تشکیل سازمان تنقیح قوانین، نسخ و منحل شد.
وی ادامه داد: پس از تصویب این قانون، وظیفة جدیدی با عنوان تنقیح و تدوین قوانین مقررات کشور، به معاونت قوانین واگذار شد و شروع کار در این حوزه کلید خورد، امّا به دلیل اینکه دولت نهم و دهم مخالف جداسازی سازمان تنقیح از بدنة ریاست‌جمهوری بود، این مصوبه را قبول نداشت، و با تصویب آن مخالفت می‌کرد و اصلاً قانون جدید را ابلاغ نکرد.
رضایی با اشاره به این موضوع گفت: نتیجه این شد که از تصویب این قانون، پروسة اجرای آن حدود دو سال طول کشید و به دلایل مذکور، دولت عملا اقدامی برای اجرای مصوبه انجام نداد.
وی ادامه داد: در سال 89 پس از تصویب قانون تنقیح و تدوین قوانین مقررات کشور، نایب رئیس اوّل مجلس، معاونت قوانین مجلس را نیز همزمان بر عهده داشت و از طرف دیگر پس از آغاز مجلس نهم، رئیس مجلس تصمیم گرفت که معاونت قوانین را از سمت نایب رئیسی مجلس جدا کند. در این زمان، اینجانب از سوی رئیس مجلس، به عنوان معاون قوانین مجلس، انتخاب شدم و تعامل با دولت را شروع کردیم. به دلیل اینکه این قانون در دولت سابق مطرح نشده بود، دوستان دولتی آشنایی چندانی با آن نداشتند، ولی زمانی که این قانون ابلاغ شد، جلساتی برگزار کردیم و آنها کاملاً توجیه شدند.
معاون قوانین مجلس در ادامه این مطلب تشریح کرد: بعد طی مکاتباتی از آنها خواسته شد تا به وظیفه قانونی خود عمل کنند و بالاترین مقام در کلیة دستگاهها، مثلا وزیر، موظفند قوانین مربوط به سازمان و وزارتخانة خود را تنقیح کنند و نص ضمنی و نص صریح آن را جدا کرده و مغایرت‌ها را مشخص نموده و برای مجلس ارسال کنند، همچنین نهادهای عمومی غیردولتی مانند شهرداری و تامین اجتماعی نیز مکلف به انجام این کار هستند. قوة قضائیه نیز باید درخصوص قوانین قضایی این کار را انجام دهد. البته مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان رهبری، شورای امنیت ملّی و شورای نگهبان از این قانون مستثنی هستند.
وی در خصوص وضعیت فعلی تنقیح قوانین گفت: هرچند دیگر اجرای قانون تنقیح از عهدة نهاد ریاست جمهوری برداشته شده ولی همچنان دولت موظف است تا از نظر اجرایی قوانین را تنقیح کند و تک تک وزرا و سازمان‌های دولتی باید مواردی را که نیاز به تنقیح دارند، آماده کرده و برای مجلس بفرستند. زیرا بررسی قوانین و تشخیص نیاز به تنقیح آنها، تنها از عهدة سازمانها و وزارتخانه‌های دولتی بر می‌آید و آنها خود باید اعلام کنند که مثلا از فلان قانون این بخش باید حذف یا اصلاح شود و یا باید نص قانون باشد. دولت همچنین می‌تواند پیشنهادات خود را به مجلس ارائه دهد ولی دیگر از نظر قانونی مسئولیت تنقیح را بر عهده ندارد.
وی افزود: این قوانین در نهایت پس از بررسی در معاونت قوانین مجلس به صورت طرح به هیات رئیسه می‌رود تا در پس از تنقیح، تصویب نهایی شوند.
رضایی در ادامه در تشریح اقدامات صورت گرفته در حوزه تنقیح معاونت قوانین از سال 92 تا 94 گفت: از آنجاکه تنقیح کاری پیچیده و حقوقی است و نظرات بسیار متعددی در آن مطرح می‌شود، بنابراین باید جلسات متعددی برگزار می‌شد تا یک جمعبندی و نظر مشترک و واحد به دست بیاید و برای تنقیح روشی انتخاب شود که برای تنقیح در هر موضوعی، راهگشا و مفید باشد.
وی ادامه داد: مثلاً در بخش سلامت ما حدود 404 قانون داریم، حال سئوال این بود که این 404 قانون چگونه پاکسازی شوند تا به یک قانون واحد برسیم. یا در بخش مالیات که 700 قانون داشتیم، چطور باید به یک قانون برسیم.
رضایی در این خصوص تصریح کرد: برای این منظور جلسات زیادی برگزار شد و از دولت، بخش خصوصی، دانشگاه و در کل خبرگان این رشته دعوت شد تا در این جلسات حضور یابند. حاصل این جلسات منجر به این شد تا اصول و ضوابط تنقیح قوانین به دست بیاید. پس از رسیدن به این جمعبندی، حاصل کار به شورای عالی تنقیح که رئیس مجلس، رئیس این شورا و معاون رئیس‌جمهور و معاون قوه قضائیه، معاون قوانین و نظارت مجلس اعضای آن هستند، فرستاده شد و این اصول در آنجا تصویب شد و به همة دستگاه‌های ذی‌ربط ابلاغ شد و منتظر شدیم که آنها وظایف خود را بر اساس این اصول و ضوابط جدید ترسیم کرده و برای معاونت قوانین بفرستند.
وی ادامه داد: متاسفانه در ابتدای این دولت نیز مانند دولت قبلی، بخشنامه‌هایی صادر شد که بر اساس آنها باید همة وظایف محوّله از طرف معاون رئیس جمهور انجام شود، در صورتی که بر اساس قانون جدید، هر دستگاه و سازمانی به تنهایی و مستقل وظیفه دارد قوانینی که نیاز به تنقیح دارند را به همراه پیشنهادات خود را برای مجلس بفرستد. در ابتدا بیشتر سازمانها از اجرای این قانون ممانعت کردند و تلاش داشتند تا قانون اصلاح شده و به حالت اول باز گردد.
رضایی در تشریح وضعیت همکاری دستگاه ها تشریح کرد: خوشبختانه در این بین برخی دستگاهها همکاری خوبی داشتند، مانند وزارت اقتصاد در مبحث مالیات، که نتیجة نهایی آن به زودی در تنقیح قوانین مالیاتی مشخص می‌شود و همچنین در بخش بهداشت و درمان، کشاورزی، پولی و بانکی، ورزش و … کارهای خوبی صورت گرفته که البته مجلس در این روند سهم بیشتر داشته است.
وی در این خصوص تشزریح کرد: این عدم همکاری از سال 1350 تا سال 1389 ادامه داشته و تاکنون نیز هیچ پیشنهادی از طرف هیچ یک از وزرا برای مجلس نیامده است، حتی از 1389 نیز علی‌رغم تصویب قانون جدید، هیچ پیشنهادی از طرف وزرا مبنی بر اینکه قوانین این وزارتخانه تنقیح شده و این پیشنهادات در کنار آنها مطرح می‌شود، نیامده است.
رضایی با اشاره به راهکار ریاست مجلس در خصوص این مشکلات گفت: برای رفع این مشکل جلسه‌ای با رئیس محترم مجلس داشتیم و ایشان پیشنهاد کردند که خود مجلس اقدام کند. بنابراین ما این کار را در پروژه‌ای تعریف کردیم و قوانین کدبندی شد که به حدود 40 کد رسید. این کدها را بین موسسات مرتبط در کشور که برخی از آنها غیردولتی و دانشگاهی هستند، توزیع کردیم و همة آنها موضوع به موضوع، بین بخش‌های بهداشت و درمان، ورزش، پولی و بانکی، کشاورزی، مالیات و معادن تقسیم شدند. این موسسات و نهادها مشغول کار بر روی پروژه هستند و برخی کدهای دیگر نیز فعال شده و پیشرفت خوبی دارند.
حدود 10 هزار قانون وجود داشت که 110 سال بررسی نشده بود
وی در این خصوص افزود: بعد از مطالعات چندماهه به این نتیجه رسیدیم که حدود 10 هزار قانون وجود دارد که تقریباً 110 سال است که هیچ کسی آنها را بررسی نکرده است و برخی از این قوانین واقعاً متروک شده و اجرا نمی‌شوند. به طور مثال در یک قانون در 80 سال پیش آمده بود که کارکنان مخابرات آبادان مقداری اضافه‌کار دریافت کنند یا مثلا به پرسنل باشگاه استقلال (تاج سابق) در زمان طاغوت دو خانه داده شود که برای حل این موارد مشابه، همزمان با کدبندی و سپردن آنها به پروژة مذکور، از ابتدای قانونگذاری تا امروز در برشهای ده ساله قوانین را پاکسازی و شفاف‌سازی کردیم که هم‌اکنون به 10 سال سوم بررسی قوانین رسیده‌ایم.
رضایی هم چنین تصریح کرد: در همین راستا در 10 سال اول از سال 1285، حدود یک‌هزار قانون مورد بررسی قرار گرفت که در نهایت در پیشنهاد نهایی قرار است که حدود 700 قانون از مجموع این قوانین را در پارلمان حذف کنیم، این قوانین قرار است در قالب طرحی به صحن علنی ارائه شوند. همچنین خوشبختانه روند بررسی 10 سال دوم و همچنین گزارش مربوط به آن نیز آماده است که در آن، از یک‌هزار قانون 10 سال دوم بیش از 700 تا 800 قانون زائد تشخیص داده شده است. در نهایت ممکن است قوانین این 20 سال به 2 تا 3 هزار قانون ختم شود که این میزان را راحت‌تر می‌توانیم تنقیح کنیم.
وی ادامه داد: تنقیح کاری است که محدودیت زمانی ندارد و تا زمانی که قانونگذاری باشد، تنقیح قوانین نیز هست. ما هم‌اکنون هم کار تنقیح قوانین سابق را انجام می‌دهیم و هم در کنار آن به تنقیح طرح‌ها و لوایح جدید می‌پردازیم.
نماینده سابق مجلس تاکید کرد: وقتی طرحی جدید می‌آید با طرّاحان آن صحبت می‌کنیم تا ابتدا تکلیف قوانین قبلیّ مرتبط را روشن کنیم. مثلا وقتی راجع به مسکن، قانون جدیدی نوشته می‌شود، چون قوانین زیادی راجع به مسکن وجود دارد، باید مشخص شود که آیا آنها هنوز کارایی دارند یا باید نسخ شوند و تغییراتی درآنها ایجاد شود.
راهکار معاونت قوانین در خصوص تناقضات قوانین جدید و قبلی
رضایی در خصوص قوانین جدیدی که قوانین قبلی را نقض می‌کنند گفت: براساس قانون اساسی نماینده، اختیار تام برای اعلام نظر و پیشنهاد خود دارد و کسی نمی‌تواند مانع شود، همین اختایر گاهی باعث ایجاد مشکل می‌شود. این مشکلی باید در آیین‌نامه حل شود و طراحان طرح یا لایحه باید چارچوب مشخصی داشته باشند.
وی افزود:نمی‌توان طرحی ارائه کرد که قبلا قانون شده و در واقع طرح جدید باید یک خلأ قانونی را پر کند. معاونت قوانین کمک می‌کند که این تناقضات و مشکلات حل شده و ایجاد نشوند.
تنقیح قوانین ضمانت اجرایی ندارد
رضایی در خصوص ضمانت اجرایی تنقیح قوانین گفت: متاسفانه ضمانت اجرایی ندارد. البته جدیداً در طرحی که ارائه شده یک ضمانت اجرایی نیز پیش‌بینی شده و برای نمایندگان نیز در آیین‌نامه باید این ضمانت اجرایی پیش‌بینی شود. پیشنهاد داده شده که آیین‌نامه به گونه‌ای اصلاح شود که مواردی که تنقیح شده دوباره به صحن علنی مجلس نیاید و طوری دستکاری نشود که مجدداً نیاز به تنقیح داشته باشد. برای انجام این مهم، هیات رئیسة مجلس مصمّم است که آیین‌نامه را اصلاح کند تا طرح تنقیحی صورت موافقت‌نامه‌های بین‌المللی بگیرد.
وی در خصوص زمان به سرانجام رسیدن این اصلاحیه در این دورة مجلس گفت:این کارها تقریبا در حال ثمردهی است. البته برنامة ششم توسعه و بودجة 95 نیز در راه است، ولی ما تلاش خود را می‌کنیم تا در همین دوره به نقاط مثبتی برسیم تا ان شاء الله در مجلس بعدی شاهد پیشبرد بهتر این قانون باشیم.
واگذاری بخشی از وظایف معاونت قوانین به صورت پروژه‌ای به شرکت‌ها
رضایی در خصوص محدودیت نیروهای معاونت قوانین گفت: معاونت قوانین قبل از پذیرش مسئولیت تنقیح قوانین، حضور داشته و فعالیت می‌کرده است، از این رو تعدادی نیرو برای این معاونت و ادارات کل آن جذب شده، امّا با تصویب قانون جدید هیچ فکری برای جذب نیروی انسانی جدید در بخش تنقیح قوانین نشده و از طرف دیگر امکانات و نیروهای انسانی بر اساس قانون قبلی همچنان در معاونت ریاست جمهوری باقی مانده و تنها وظایف آن به مجلس محول شده است. از همان ابتدای تصویب قانون تنقیح در 1389، کمبود نیرو مشکل اساسیِ بخش تنقیح بود و متأسفانه دولت نیز در این رابطه همکاری لازم را نمی‌کرد، از این رو مجلس تصمیم گرفت که به صورت پروژه‌ای از نیروی انسانیِ بیرون مجموعة مجلس استفاده کند و تعدادی از کدها را واگذار کردیم، امّا در کل باید بگویم که در شرایط کنونی فشار مضاعفی بر دوش نیروهای بخش معاونت قوانین است.
وی ادامه داد: البته بخشی از وظایف معاونت قوانین به صورت پروژه‌ای به شرکت‌ها واگذار شده، مثلا موضوع مشروح مذاکرات ضبط و پیاده کردن مشروح مذاکرات، ترمیم و بازسازی و اسکن کردن مکتوبات قوانین گذشته و قدیمی به علت کمبود نیرو به یک شرکت واگذار شده است. این را هم باید اضافه کنم که کمبود اعتبار از سرعت واگذاری پروژه‌ها به شرکت‌های مربوط جلوگیری کرده و از طرف دیگر چون بخش تنقیح قوانین تا سال گذشته، هیچ ردیف بودجه‌ای نداشته و تنها از یک سال گذشته اعتباری را برای آن در بودجه در نظر گرفته‌اند بودجه‌های موجود به هیچ وجه کافی نبوده است.
رضایی در این خصوص تصریح کرد: معاونت قوانین و بخش تنقیح قوانین دارای وظایف و مسئولیت‌های بسیاری است که انجام آنها نیاز به بودجه و نیروهای انسانی کافی دارد، برای نمونه چاپ مجموعة قوانین در کل کشور نیازمند تأیید معاونت قوانین مجلس است، که اجرای این مقوله نیازمند اعتبار و تعدادی کارشناس است، تا بررسی شود که آیا مجموعه قوانین چاپ شده معتبر و درست است، زیرا بروز اشتباه در تدوین و چاپ قوانین موجب بروز مشکلات و تبعات بسیاری در سطح کشور است.
معاون قوانین مجلس در خصوص مشکلات بخش تنقیح قوانین گفت: یکی دیگر از مشکلات بخش تنقیح قوانین، نبود مکانی مستقل برای استقرار این بخش بود که خوشبختانه، پس از بررسی و اقدامات بسیار کارمندان این بخش بزودی در یکی از ساختمانهای اطراف مجلس که در حال بازسازی شدن است، مستقر خواهند شد و حل این معضل گام بزرگ و مهمی است که به بهبود و سرعت کار بخش تنقیح کمک شایانی خواهد کرد.
تنقیح قوانین تنها کار دولت و مجلس نیست
رضایی کار تنقیح را زیربنایی، کلیدی، ملی و مهم توصیف و تصریح کرد: اجرای این قانون تنها وظیفة مجلس و دولت نیست بلکه تمام دستگاهها، مردم و بخش خصوصی باید با این موضوع مرتبط و درگیری شوند، در حقیقت این حق مردم و بخش خصوصی و تمام دستگاهها است که در این حوزه مشارکت کنند. البته همکاری و حمایت مسئولان سه قوه نیز از اهمیت فراوانی برخوردار است. همچنین نمایندگان، وزراء و مسئولان، همه در حیطة کاری خود باید به وظایف قانونی خود عمل کنند تا این بار سنگین برداشته شود.
وی افزود:با قاطعیت باید گفت یکی از مسئولانی که بیشترین کمک را به بخش تنقیح قوانین کرده، دکتر لاریجانی، رئیس محترم مجلس شورای اسلامی است. ایشان با پیگیری مرتب و حمایت‌های لازم موجبات تحول و بهبود در بخش تنقیح را فراهم کرده‌اند، ولی همچنان باید تلاش بیشتری کرد تا نیروی انسانی و اعتبارات مناسب برای این مهم تدارک دیده شود.
یکی دیگر از مشکلات این بخش، موضوع ورود و خروج پرسنل این معاونت به داخل مجلس است که همواره با سختگیری و دشواری همراه بوده، این مشکل نیز خوشبختانه با تحویل ساختمان جدید تا حدودی حل خواهد شد.
رضایی تصریح کرد: تنقیح قوانین کاری دشوار و طاقت‌فرسا نیز هست، زیرا کارشناسان همزمان با قانونگذاری نمایندگان، باید امور تنقیح قوانین گذشته و حال را نیز انجام دهند و به بررسی پیشنهادات و اصلاحات بپردازند. کلیة دستگاهها باید بدانند که تنقیح قوانین برای حفظ منافع ملی حیاتی است، زیرا اگر قوانین شفاف و پاکسازی شوند، امور کشور تسهیل و منظم می‌شوند.
وی افزود: همچنین دستگاهها باید به کارشناسان خود در معاونت قوانین اعتماد کنند، تا هر طرحی که ارائه می‌شود، در سوابق قوانین بررسی و تمام محورهای آن مورد رسیدگی قرار گیرد و با شفافیت در صورت ارائة پیشنهادی از بیرون از مجلس، بدون در نظر گرفتن سوابق آن، قانون بر روی قانون گذاشته نشود.
معاون قوانین مجلس تاکید کرد: ما از بین حدوداً 10 هزار قانونی که وجود دارد، بر اساس اختیار معاونت قوانین بیش از 850 قانون نسخ صریح شده را به روزنامه‌های رسمی دادیم و از لیست قوانین کشور حذف کرده‌ایم، این کار بسیار بزرگی بود. یا در بحث استعلامات برای بررسی ماندگاریِ اعتبار قوانین، معاونت قوانین تاکنون به بیش از یک هزار استعلام پاسخ داده و عملا دعوای حقوقی میان وزارتخانه‌ها و سازمانها را حل کرده است.
