سیاست های اقتصادی دولت برای مواجهه با چالشهای اقتصادی تا پیش از رفع تحریم ها

سیاست های اقتصادی دولت برای مواجهه با چالشهای اقتصادی تا پیش از رفع تحریم ها

1. مقدمه

اکنون و در مقطع زمانی بین انجام توافق هسته­ای و رفع تحریم­ها، اقتصاد کشور در شرایط ویژه­ای قرار گرفته است. با بروز آثار کاهش شدید قیمت نفت بر اقتصاد از یک­سو و حاکم شدن فضای انتظارات بر فعالیت­های اقتصادی تا زمان رفع تحریم­ها از سوی دیگر، نگرانی­هایی در خصوص افت سطح فعالیت­های اقتصادی در کشور ایجاد شده که انجام اقدامات پیشگیرانه ای را از سوی دولت را ضروری ساخته است. بر پایه چنین ضرورتی، ستاد اقتصادی دولت مجموعه سیاسـت­های اقتصـادی کوتاه ­مدتی را مورد تـوجه قرار داده که این گزارش، به توضیح آن می­پردازد.

2. تبیین شرایط کنونی اقتصاد

2.1. سیاستهای اقتصادی دولت یازدهم

دولت یازدهم در شرایطی اداره کشور را تحویل گرفت که اقتصاد ایران با بی­ سابقه­ ترین رکود تورمی تاریخ خود مواجه بود. نرخ تورم به بالای 40 درصد رسیده بود و تولید ناخالص داخلی در سال­های 1391 و 1392 به ترتیب، به میزان 8/6- و 9/1- درصد کاهش یافته بود. در این شرایط، دولت در گام اول، بازگرداندن ثبات اقتصاد کلان، و در گام دوم، کاهش فشارهای اقتصادی خارجی و خروج از رکود را بعنوان اولویت برنامه­ های اقتصادی خود برگزید.

برای بازگرداندن ثبات به اقتصاد کلان، دولت پارادایم سیاستگذاری پولی را تغییر و هدف کاهش تورم را در اولویت قرار داد. با اجرای این سیاست و کاهش قابل توجه رشد پایه پولی در دو سال 92 و 1393، همراه با حفظ ثبات نرخ ارز، و مدیریت انتظارات تورمی، دولت توانست موفقیت بی­نظیری در کاهش تورم به دست آورد و نرخ تورم متوسط را از بالای 40 درصد در میانه‌ی سال 1392 به 1/15 درصد در شهریور 1394 کاهش دهد. این در حالی است که نرخ تورم نقطه به نقطه با شتاب بیشتری کاهش یافته و به 7/11 درصد در شهریور 1394 رسیده که نویددهنده استمرار کاهش نرخ تورم متوسط در ماه­های آینده است.

از سوی دیگر، با انجام مذاکرات موثر در موضوع هسته ­ای، دولت موفق شد برخی از محدودیت­های خارجی اقتصاد را کاهش دهد که در نتیجه آن و با افزایش منابع حاصله، وضعیت درآمدی دولت بهبود یافت که به رشد هزینه‌های عمرانی و عملکرد بهتر بودجه در سه فصل اول سال 1393 منجر شد. افزایش منابع ارزی کشور همراه با کاهش موانع تجارت خارجی همچنین سبب افزایش واردات واسطه­ای و در نتیجه، افزایش تولید در برخی از صنایع شد. دولت همچنین برای افزایش رشد اقتصادی کشور، مجموعه “سیاست­های خروج غیرتورمی از رکود” را در نیمه اول سال 1393 تدوین نمود و به اجرا گذاشت. مجموعه این اقدامات، همراه با افزایش امید و خوش­بینی به آینده که پس از انتخابات ریاست جمهوری سال 92 ایجاد شده بود توانست پس از دو سال متوالی رشد منفی اقتصادی، کشور را از یک رکود عمیق خارج کند؛ اقتصاد کشور در سال 1393، چهار فصل متوالی رشد مثبت را تجربه نمود، بطوری که متوسط نرخ رشد اقتصادی در سال 1393، به 3 درصد بالغ شد.

 2.2. شوک منفی نفت در بستر اقتصاد در حال ترمیم

در حالی که اقتصاد کشور از ابتدای سال 1393 از رکود خارج شده و در حال ترمیم بود، قیمت نفت خام که در طول سال­های 1384 تا 1392 بطور متوسط برابر 83 دلار بود، از تابستان سال 1393 به شدت روند نزولی به خود گرفت، به طوری که تا دی 93 حدود 60 درصد سقوط کرد و به حدود 40 دلار در هر بشکه کاهش یافت. از آن زمان تاکنون، قیمت هر بشکه نفت خام در محدوده‌ی قیمتی 40 تا 60 دلار در نوسان بوده است.

در نتیجه کاهش قیمت نفت، درآمد حاصل از صادرات نفتی کشور در فصل چهارم سال 1393 نسبت به مدت مشابه سال قبل 50 درصد کاهش یافت. پس از کاهش شدید درآمد حاصل از صادرات نفتی در زمستان سال 1393، درآمدهای نفتی دولت نیز 55 درصد نسبت به مدت مشابه سال قبل کاهش یافت. کاهش شدید درآمدهای نفتی منجر به افت 50 درصدی بودجه عمرانی در زمستان سال 1393 نسبت به فصل مشابه سال قبل شد.

کاهش قیمت نفت همچنین منجر به کاهش قیمت مشتقّات نفت و گاز مانند فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمی شده است. علاوه بر این، فلزّات اساسی که جزء مهم‌ترین تولیدات صنعتی و اقلام صادراتی کشور محسوب می‌شوند نیز در بازارهای جهانی با افت تقاضا و کاهش قیمت روبرو شده‌اند.

رونق و رکود اقتصادی در کشورهای نفتی، وابستگی شدیدی به قیمت نفت دارد. صندوق بین‌المللی پول در گزارشی که طی روزهای اخیر منتشر شده، برآورد کرده است که کشورهای صادرکننده‌ی انرژی در سال‌های 2015 تا 2017، نسبت به بازه‌ی زمانی 2012 تا 2014 به طور متوسط با 2.25 درصد کاهش در متوسط نرخ رشد اقتصادی مواجه شوند.(1)اقتصاد ایران نیز از این قاعده مستثنی نیست و از نوسانات درآمدهای نفتی به شدّت تأثیر می‌پذیرد.

اقتصاد ایران در حالی از زمستان 1393 با چالش جدّی کاهش قیمت نفت مواجه شده که از دو جهت در مضیقه قرار داشته است:

الف. کشور با تحریم‌های شدید نفتی، تجاری، و بانکی مواجه بوده است. بنابراین، ابزارهای دولت برای مدیریت افت شدید قیمت نفت نسبت به سایر کشورهای نفتی بسیار محدود بوده است.

ب. سایر کشورهای نفتی در دوره‌ی وفور درآمدهای نفتی ذخایر ارزی انبوهی را انباشته‌ بودند تا با استفاده از آن بتوانند در دوره‌های افول قیمت نفت، ثبات اقتصادی خود را حفظ کنند. در نتیجه، بسیاری از کشورهای نفتی با استفاده از این ذخایر، موفق به مدیریت بحران کاهش قیمت نفت شده‌اند. این در حالی است که ایران در سال­های مربوط به دوره‌ی وفور نفتی، تقریباً هیچ ذخیره‌ای برای روز مبادا نیندوخت. لازم به ذکر است که عمده ذخایر خارجی ایران متعلق به بانک مرکزی است که معادل ریالی آن قبلاً توسط دولت دریافت و هزینه شده است. بنابراین، جزء ذخیره احتیاطی دولت برای مدیریت نوسانات درآمد نفتی محسوب نمی‌شود.

با وجود این چالش‌ها دولت از زمستان سال 1393 تاکنون موفق به حفظ ثبات و پایداری اقتصادی کشور در برابر تکانه‌ی شدید کاهش قیمت نفت شده و حتی طی این مدّت، روند کاهنده‌ی نرخ تورّم نیز استمرار یافته است. این در حالی است که در همین مدت، برخی اقتصادهای نفتی در جهان از کاهش قیمت نفت به شدت ضربه خورده­ و دچار کاهش شدید ارزش پول ملی، افزایش تورم و رشد منفی اقتصادی شده­اند.

در مقام مقایسه، در سال 1391 که تحریم‌های ظالمانه باعث کاهش درآمد نفتی کشور از 119 میلیارد دلار د رسال 1390 به کمتر از 70 میلیارد دلار شد، عملاً ثبات اقتصادی کشور از دست رفت و نرخ ارز و تورّم به شدّت افزایش یافت. امّا در زمستان سال 1393، با وجودی که قیمت نفت به کمتر از نصف کاهش یافت، ثبات کلیه بازارها به ویژه بازار ارز دچار خدشه نشد.

این یک دستاورد بسیار بزرگ برای دولت یازدهم و نظام جمهوری اسلامی محسوب می‌شود و نشان‌دهنده‌ی اقدامات عملی دولت در مقاوم‌سازی اقتصاد و تحقق سیاست‌های کلّی اقتصاد مقاومتی ابلاغ شده توسط مقام معظم رهبری است. البته، هرچند کاهش قیمت نفت به ثبات اقتصادی کشور خدشه‌ای وارد نکرد، امّا اثر منفی خود را بر روند احیای اقتصادی کشور و خروج از رکود گذاشت که در ادامه به آن اشاره می‌شود.

 2.3. شوک منفی تقاضا

تحلیل داده­ های درآمد و هزینه خانوار نشان می­دهد که قدرت خرید خانوارهای ایرانی از سال 1386 روند نزولی به خود گرفته است. رکود سال­های 1391 و 1392 نیز که به افت بیش از 15 درصدی درآمد ملی منجر شد این روند را تشدید کرد. این اتفاقات، تقاضای بخش خصوصی را در اقتصاد بطور قابل­توجهی کاهش داده است. کاهش شدید قیمت نفت و درآمدهای دولت در زمستان سال 1393 نیز باعث کاهش هزینه‌های دولت به عنوان بزرگ‌ترین نهاد متقاضی کالا و خدمت در اقتصاد گردید. کاهش تقاضای دولت همراه با افت تقاضای بخش خصوصی سبب شد تا سرمایه­گذاری، اعم از ساختمان و ماشین‏آلات با کاهش 18 درصدی در زمستان 1393 مواجه شود. رشد سرمایه‏گذاری در بخش ساختمان که به شدت تحت تاثیر پرداخت‌های عمرانی دولت است، در زمستان 1393 نسبت به فصل مشابه سال قبل به 27- درصد رسید.

با توجه به قرار گرفتن قیمت نفت در محدوده 40 تا 60 دلار، روند رشد منفی درآمد نفتی در سال جاری نیز ادامه یافت. در نتیجه، در 5 ماهه­سال 1394 درآمدهای نفتی دولت 26 درصد  نسبت به­مدّت مشابه سال قبل­کاهش پیدا کرد.

از سوی دیگر،‌ پس از توافق هسته‌ای، انتظارات درباره‌ی شرایط اقتصادی کشور در دوره‌ی پساتحریم و تصور کاهش قیمت­ها در اثر رفع تحریم­ها، باعث کند شدن فعالیت اقتصادی و تردید در تصمیم‌گیری برخی از فعالان اقتصادی شده است. با توجه به اینکه فعالان اقتصادی انتظار دارند تا در دوره پساتحریم هزینه مبادلات خارجی و نقل و انتقال پول کاهش یابد، بسیاری فعالیت‌های تجاری-اقتصادی خود را به بعد از رفع تحریم­ها موکول کرده­اند. مجموعه این عوامل­باعث شده است تا دوره‌ی­گذار توافق هسته­ای تا رفع تحریم باعث کندی­فعالیت‌های­اقتصادی شود.

 2.4. مشکل تنگنای مالی

یکی از مشکلات اقتصادی مهمی که از گذشته برای دولت یازدهم به ارث رسیده است مسئله تنگنای مالی است که بخش مهمی از آن به انباشت مطالبات معوّق و دارایی‌های مسموم در نظام بانکی باز می­گردد. این مطالبات معوق را می­توان به چهار دسته کلی تقسیم­بندی کرد:

1.       بدهی­های بخش دولتی: با توجه به کاهش شدید درآمدهای دولت، بدهی‌های بخش دولتی به سیستم بانکی پس از تحریم روند فزاینده به خود گرفت؛

2.       معوقات پیمانکاران: به دلیل ناتوانی دولت در ایفای تعهدات خود به پیمانکاران طرف قرارداد، پیمان‌کاران به بدهکاران بزرگ نظام بانکی تبدیل شدند؛

3.       معوقات بنگاه‌های تولیدی: بخشی از بنگاه‌های تولیدی که با شرایط رکودی دست و پنجه نرم می‌کردند، قادر به پرداخت به موقع بدهی خود به نظام بانکی نبودند؛

4.       معوقات مرتبط با رکود مسکن: به دلیل رکود در بخش ساختمان، بازگشت وام‌ها و منابع بانکی سرمایه‌گذاری‌شده در بخش مسکن با مشکل مواجه گردید.

تنگنای مالی طی دو سال گذشته، خود را به صورت عدم تناسب نرخ سود با کاهش تورم نشان داده است. یعنی در حالی که نرخ تورم نقطه به نقطه با شتاب قابل­توجهی از بالای 40 درصد در سال 92 به 7/11 درصد در شهریور 94 کاهش یافته، نرخ­های سود در بازار پول، کاهش متناسبی از خود نشان نداده­اند. تنگنای مالی از یک­سو، با بالا نگه داشتن نرخ سود تسهیلات سرمایه در گردش و سرمایه­گذاری، هزینه‌ی تأمین مالی را برای بنگاه‌های اقتصادی افزایش داده و از سوی دیگر، با بالا نگه داشتن نرخ سود وام­های خرید اعتباری، لیزینگ، و سایر وام‌های خرد مصرفی، که در شرایط حاضر می‌تواند به تحریک تقاضا منجر شود، مانع از تحریک تقاضا از این مسیر گردیده است. بنابراین، علاوه بر کمبود تقاضا، مشکل تنگنای مالی نیز، که مهمترین ریشه­های آن به سیاست­های اقتصادی گذشته و شرایط اقتصادی سال­های 91 به بعد باز می­گردد، سد راه رشد اقتصادی است.

بنابراین در سال 1394 و تا زمان رفع تحریم­ها، دو مانع اساسی بر سر راه رشد اقتصادی وجود دارد:

1.       کمبود تقاضا  که باعث فشار زیادی بر بخش مهمی از بنگاه­های کشور شده است.

2.       تنگنای مالی که با بالا بردن هزینه تامین مالی تولید بخشهایی که حتی مشکل تقاضا ندارند را نیز با مشکل مواجه کرده است.

طبیعتاً برای حفظ رشد مثبت اقتصادی در سال 94، باید دولت برای رفع یا تخفیف این دو مشکل اقدام جدی انجام دهد.

 3.  راهکارهای مواجهه با چالش‌های اقتصادی دوره توافق تا رفع تحریم‌

با توجه به شرایط ویژه­ای که اقتصاد کشور تا قبل از رفع تحریم­ها با آن مواجه است، دولت تصمیم گرفت تا مجموعه سیاست­هایی را برای ایجاد گشایش در اقتصاد تدوین و به سرعت اجرایی نماید. در این بسته سیاستی، مجموعه­ای از سیاست­ها برای بهبود حرکت تولید و افزایش رشد اقتصادی در نظر گرفته شده که بخش مهمی از آن، سیاست­های مرتبط با رفع یا تخفیف مهمترین مشکلات کنونی بخش حقیقی اقتصاد کشور، یعنی مشکلات تقاضا و تنگنای مالی، است.

 3.1. تحریک تقاضا

در مــورد تحـریـک تقاضـا، سه دستـه سیـاست مورد توجـه قرار گـرفت: 1. تحـریک تقاضا توسـط دولت، 2. سیاست­های تسهیل پولی، 3. سیاست­های تحریک تقاضای اعتباری.

 3.1.1. تحریک تقاضا توسط دولت

3.1.1.1. موارد هزینه ­کرد دولت برای تحریک تقاضا

با توجه به محدودیت شدید منابعی که دولت با آن مواجه است، شیوه­هایی برای تحریک تقاضا مد نظر قرار گرفتند که واجد معیارهای زیر باشند: (الف) در راستای سیاست‌های بلندمدت اقتصادی دولت باشند. (ب) هر یک ریال هزینه دولت، چند ریال منابع از بخش خصوصی را جذب کند. (ج) جزء فعالیت‌های پربازده اقتصادی باشند. (د) جزء فعالیتهایی باشند که بیشترین و سریعترین اثر را بر تولید دارند.

با لحاظ مجموعه این معیارها، سیاست­های زیر بعنوان اولویت­های اصلی هزینه­کرد دولت برای تحریک تقاضا انتخاب شدند:

1.       تشویق صادرات بویژه برای صنایعی که مشکل فروش دارند

2.       حمایت موثر از صادرات خدمات مهندسی

3.       اجرای طرح های صرفه جویی انرژی

4.       تسریع در واگذاری طرح‌های عمرانی

5.       حمایت از به راه افتادن بنگاه های کوچک و متوسط کشاورزی و صنعت و معدن که مشکل فروش ندارند

6.       اجرای طرح های ویژه برای تحریک تولید

7.       حمایت از اجرای اولویت های مربوط به طرح های سرمایه گذاری مهم در زنجیره تولید

8.       حمایت از اجرای طرح های سرمایه گذاری کوچک و متوسط با پیشرفت بالای 80 درصد همراه با برنامه تامین مالی

9.       تخصیص منابع ارزی لازم برای تضمین صادرات

 3.1.1.2. سایر اقدامات تحریک تقاضای دولت

10.   افزایش موقت تعرفه های کالاهای غیرقابل قاچاق مواجه با مازاد عرضه داخلی

 3.1.2. سیاست­های تسهیل پولی

آمار تورم نشان می­دهد که از دی 1393، نرخ تورم ماهانه شاخص قیمت مصرف کننده دچار شکست شده و تا شهریور 94 بطور میانگین در حدود 0.5 درصد بوده است (بدون احتساب تورم خرداد که در اثر افزایش قیمت حامل­های انرژی، رفتار متفاوتی داشته است). با تداوم این روند انتظار می­رود که نرخ تورم نقطه به نقطه بزودی تک­رقمی شود. در این شرایط که با افت شدید تقاضا، تورم هم افت قابل ملاحظه­ای داشته است، فضای مناسبی برای مانور بر سیاست پولی فراهم شده است و بانک مرکزی این امکان را دارد که با هدایت درست سیاست پولی مداخلاتی را در جهت تسهیل پولی داشته باشد بدون اینکه به هدف مهم تورم تک­رقمی خدشه­ای وارد شود. برای دستیابی به این هدف، بانک مرکزی از اختیارات لازم برای مدیریت بازار پول برخوردار خواهد بود. لازم به تاکید مجدد است که حفظ اهداف تورمی دولت، خط قرمز سیاست­های تسهیل پولی است؛ لذا سیاست­ها و مداخلات بانک مرکزی بگونه­ای خواهد بود که ضمن ایجاد تسهیل پولی به منظور کمک به بخش حقیقی اقتصاد از طریق افزایش توان تسهیلات­دهی بانک­ها و کاهش هزینه تامین مالی، هدف مهم دولت در تک­رقمی کردن پایدار تورم بطور جدی پیگیری شود. انجام تسهیل پولی از طریق دو سیاست زیر پیگیری خواهد شد.

11.   عرضه منابع بانک مرکزی در بازار بین بانکی ریالی با هدف رفع تنگناهای مالی کوتاه­مدت بانک­ها و کاهش هزینه تامین مالی

12.   کاهش تشویقی نسبت سپرده قانونی بانکهای تجاری تا نرخ 10 درصد و در اختیار بانک مرکزی

 3.1.3. سیاست­های تحریک تقاضای اعتباری

با توجه به مشکلی که امروز بنگاه­ها در فروش محصولات خود با آن مواجه هستند لازم است تا بخشی از منابع بانکی در شرایط موجود برای تحریک تقاضا اختصاص یابد؛ بدین منظور سیاست­های اعتباری زیر در نظر گرفته شد.

13.   اعطای تسهیلات خرید کالای مصرفی بادوام (از جمله اتومبیل) با ابلاغ بانک مرکزی مبنی بر تخصیص  20 درصد از تسهیلات اعطایی برای خرید کالاهای ایرانی

14.   افزایش مدت اقساط تسهیلات جدید برای افزایش تمایل به استفاده از تسهیلات خرید خودرو

15.   تخفیف در نرخ تسهیلات بانکی خرید کالا در صورت تسویه پیش از موعد

16.   سپرده­گذاری ارزی بانک مرکزی در بانک توسعه صادرات به منظور حمایت از صادرات خدمات فنی و مهندسی به مبلغ 200 میلیون دلار برای اعطای تسهیلات

3.2. سیاست­های تامین مالی

3.1.4. سیاست­های رفع تنگنای مالی

تنگنای مالی با بالا نگه داشتن نامتناسب نرخ سود، هزینه تامین مالی در اقتصاد را به شدت افزایش داده و یکی از موانع جدی برای افزایش تولید است. این معضل، اگرچه ریشه­دار و نیازمند اقدامات ساختاری است، که در قالب برنامه بلندمدت اصلاح نظام بانکی و بازپرداخت بدهی­های دولت پیگیری می­شود، اما همزمان باید بصورت عاجل و کوتاه­مدت نیز مورد توجه قرار گیرد. لذا سیاست­های زیر برای رفع تنگنای مالی، و در نتیجه افزایش توان تسهیلات­دهی بانک­ها و کاهش نرخ سود، پیگیری می­شود:

17.   افزایش سرمایه بانکها از محل وصولی های حساب ذخیره ارزی، فروش سهام بیمه ها و بانکها، و بودجه

18.   پیگیری و اجرای مواد 17 و 18 قانون رفع موانع تولید مبنی بر فروش دارایی­های غیرمولد توسط بانک­ها

19.   اجرای برنامه کوتاه‌مدت اصلاح مشکلات نظام بانکی

20.   تشدید اقدامات ساماندهی موسسات اعتباری غیرمجاز و هدایت موثر نقدینگی به واحدهای تولیدی با همکاری سایر دستگاه ها

21.   راه انداختن بازار بدهی­های دولت و انتشار اوراق مالی اسلامی و استفاده از آنها برای بازپرداخت بدهی‌های دولت؛ در فاز اول، 6 هزار میلیارد تومان اوراق صکوک اجاره منتشر می­شود.

22.   تامین و تخصیص اصل و سود اوراق بهادار دولت و دستگاه های دولتی در سررسید

23.   تامین اعتبارات مورد نیاز جهت بازپرداخت بدهی­های ایجاد شده سال جاری دولت به بانکها

24.   مدیریت فعالانه بدهی­های دولت در جهت کاهش بدهی و افزایش ابزارهای تامین مالی دولت

25.   افزایش سرمایه لیزینگ­ها

26.   تسهیل و تسریع استفاده از اعتبار اسنادی داخلی (با تعیین سقف زمانی)

 3.1.5. سیاست­های تامین مالی برای فعالیت­های اقتصادی

همچنین، دولت به منظور تسهیل در تامیـن مالی بنگاه­ها و فعالیت­های اقتصادی، سیـاست­های زیر را اجرا می­نماید:

27.   ارایه بسته تامین مالی تولید (شامل انتشار اوراق مرابحه برای تامین نقدینگی بنگاه­ها)

28.   راه‏اندازی ابزار خرید دین برای تامین مالی بنگاه­ها

29.   ارایه برنامه تامین منابع مالی مورد نیاز بخش نفت و گاز از بازار سرمایه

30.   ارایه برنامه اجرایی تامین مالی بنگاه‌های بزرگ

31.   ارایه مدل تامین مالی بنگاه­های صنعتی مبتنی بر بازار سرمایه

32.   تقویت تامین مالی از طریق بورس­های انرژی و کالا از طریق پیش فروش محصولات و استفاده از اوراق سلف

33.   تعیین اولویت های اعتباری بنگاه­های اقتصادی و رشته فعالیت­های تولیدی

  پی نوشت:

  World Economic Outlook, International Monetary Fund, October, 2015.