عدم جواز استفاده از پرداخت به صورت تنخواه گردان توسط ذیحساب

استفاده از فرایندهایی همچون پرداخت تنخواه گردان توسط ذیحساب به صورت مستقیم یا استفاده از کارت اعتباری یا افتتاح حساب غیر دولتی جهت انجام تکالیف حاکمیتی مغایر قانون است و موجب فراهم نمودن تصرف در وجوه و اموال عمومی می‌باشد (دادنامه شماره 930 مورخ 15/5/1398 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری) 

شماره دادنامه: 930

تاریخ دادنامه: 15؍5؍1398

شماره پرونده: 96؍1560

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: دیوان محاسبات کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 197480؍55-22؍10؍1395 مدیرکل خزانه معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور (وزارت امور اقتصادی و دارایی)

 گردش کار: دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره 1860؍20000-10؍11؍1396 اعلام کرده است که:

“حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی

 رئیس محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

 سلام علیکم

 احتراماً در خصوص بخشنامه شماره 197480؍55-22؍10؍1395 مدیرکل خزانه معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور در خصوص افتتاح حساب غیر دولتی به استحضار می رساند:

 1- مطابق بند (الف) ماده 20 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه … مصوب 1395 کلیه دستگاه های موضوع بند (الف) مـاده 12 قانـون پولی و بانکی کشور مصوب 18؍4؍1351 کـه تاکنون حسابهایشان را نزد بـانک مـرکزی متمرکز ننموده اند، موظفند حداکثر ظرف مدت سه ماه پس از ابلاغ این قانون کلیه حسابهای بانکی خود را بر اساس دستورالعملی که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب شورای پول و اعتبار می رسد، نزد آن بانک متمرکز نمایند. تمامی بانکها و مؤسسات اعتباری غیربانکی و وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز موظف به همکاری با بانک مرکزی در اجرای این ماده می باشند.

 2- به موج بند ب ماده 17 قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1395 به منظور افزایش سرعت و کارایی گردش حسابهای درآمدی و هزینه ای دولت، شفاف سازی و ایجاد امکان نظارت بر خط، بر کلیه حسابهای دستگاه های اجرایی و کاهش اثرات منفی عملیات مالی دولت بر نظام بانکی، کلیه حسابهای بانکی اعم از ریالی و ارزی برای وزارتخانه ها، مؤسسات، شرکتها، سازمانها، دانشگاههای دولتی و اعتبارات دولتـی نهادهـای عمومی غیـر دولتی، صـرفاً از طریق خـزانه داری کل کشور و نـزد بانک مرکزی افتتاح می شود. دستگاه های یاد شده موظفند کلیه دریافتها و پرداختهای خود را فقط از طریق حسابهای افتتاح شده نزد بانک مرکزی انجام دهند. 

بنا به احکام قانونی فوق الذکر بخشنامه شماره 197480؍55-22؍10؍1395 مدیرکل خزانه معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور مبنی بر استفاده از فرایندهایی همچون پرداخت تنخواه گردان توسط ذیحساب به صورت مستقیم یا استفاده از کارت اعتباری یا افتتاح حساب غیر دولتی جهت انجام تکالیف حاکمیتی بر خلاف صریح قوانین فوق الذکر و مواد 27، 31، 36 و 71 قانون محاسبات عمومی بوده و موجب فراهم نمودن تصرف در وجوه و اموال عمومی می باشد. بنا به مراتب پیش گفته و مستند به مواد 12، 13 و 86 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 درخواست ابطال بخشنامه صدرالذکر از زمان تصویب مورد استدعاست.” 

 متن بخشنامه مورد اعتراض به شرح زیر است: 

” اداره کل امور اقتصادی و دارایی استان …. خزانه معین

 ذیحسابی و اداره کل امور مالی

 اداره کل امور مالی

 ذیحسابی

 امور مالی

 سلام علیکم

 در راستای اجرای مفاد بخشنامه های شماره 175883؍55-17؍9؍1394 اداره کل خزانه و 138264؍56-11؍7؍1390 وزیر امور اقتصادی و دارایی موضوع شرایط افتتاح ونگهداری حساب تنخواه گردان پرداخت عاملین ذیحساب و عدم افتتاح حساب برای کارپردازان و افسران عامل، به اطلاع می رساند، جهت کنترل و نظارت بر فعالیت های مالی کارپردازان و سهولت در انجام عملیات مـالی دستگاه هـای اجرایی، روسای دستگاه هـای اجرایی می توانند با استفاده از فرایندهایی چون پرداخت مستقیم توسط ذیحساب یا استفاده از کارت اعتباری و یا افتتاح حساب غیردولتی مشترک با تشخیص مقامات ذی صلاح دستگاه اجرایی مربوطه و مسئولیت تضامنی، نسبت به انجام تکایف حاکمیتی اقدام نمایند.- مدیرکل خزانه” 

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لایحه شماره 85399؍91-30؍4؍1397 نامه شماره 51048؍55-20؍3؍1397 معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:

“جناب آقای دکتر جلیلی

 معاون محترم امور حقوقی و مجلس

 با سلام

 احتراماً بازگشت به نامه شماره 41160؍91-5؍3؍1397 در خصوص «دادخواست دیوان محاسبات کشور به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره 197480؍55-22؍10؍1395 اداره کل خزانه» به استحضار می رساند:

 بر اساس مفاد ماده 76 قانون محاسبات عمومی کشور، اهلیت هرگونه افتتاح حساب دولتی نزد خزانه‌داری کل کشور به عهده ذیحساب بوده و اداره کل خزانه نیز با توجه به درخواست ذیحساب دستگاه اجرایی اقدام به افتتاح حساب دولتی می نماید. همچنین مطابق ماده 27 قانون یاد شده، « تنخواه گردان پرداخت عبارت است از وجهی که از محل تنخواه گردان حسابداری از طرف ذیحساب با تأیید وزیر یا رئیس مؤسسه و یا مقامات مجاز از طرف آنها برای انجام برخی از هزینه ها در اختیار واحدها و یا مأمورینی که به موجب این قانون و آیین نامه های اجرایی آن مجاز به دریافت تنخواه گردان هستند قرار می گیرد تا به تدریج که هزینه های مربوط انجام می شود اسناد هزینه تحویل و مجدداً وجه دریافت دارند». همچنین مطابق مفاد ماده 35 قانون فوق « کارپرداز مأموری است که از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت دستگاه ذیربط به این سمت منصوب می شود و نسبت به خرید و تدارک کالاها و خدمات مورد نیاز طبق دستور مقامات مجاز با رعایت مقررات اقدام می نماید.» از طرفی در ماده 11 قانون برگزاری مناقصات مصوب 1383 مسئولیت کارپرداز بدین صورت تعریف شده است، « در معاملات کوچک، کارپرداز یا مأمور خرید باید با توجه به کم و کیف موضوع معامله (کالا، خدمت یا حقوق) درباره بهای آن تحقیق نماید و با رعایت صرفه و صلاح و اخذ فاکتور مشخص و به تشخیص و مسئولیت خود، معامله را با تأمین کیفیت به کمترین بهای ممکن انجام دهد.»

مضاف بر این مطابق مفاد ماده 54 قانون محاسبات عمومی کشور و آیین نامه مربوطه آن (نحوه واگذاری و میزان مـوارد استفـاده از انـواع تنخواه گردانها) و بـر اساس بخشنامه شمـاره 138264؍56-11؍7؍1390 وزیر (وقت) امور اقتصادی و دارایی، کارپردازان یا مأموران خرید می توانند تا سقف نصاب معاملات جزئی نسبت به دریافت و پرداخت اسناد هزینه خود به تشخیص و مسئولیت خود با تأیید بالاترین مقام دستگاه اجرایی اقدام نمایند. با این توصیف کارپردازان و افسران عامل دستگاه های اجرایی می توانند تا سقف نصاب معاملات کوچک (جزئی) طبق مصوبـه شمـاره 18039؍ت55344هـ-22؍2؍1397 هیأت وزیـران بـر اساس مستنـدات نسبت بـه دریافت وجـوه نقدی تا سقف 000؍000؍250 ریال در سال 1397 و پرداخت اسناد هزینه از قبیل قبوض آب، برق، گاز و هزینه های ضروری به تشخیص و مسئولیت خود با تأیید مقام همتراز خود (رئیس اداره تدارکات) و یا سایر مقامات اجرایی اقدام نمایند. بنابراین در بخشنامه شماره 197480؍55-22؍10؍1395 به منظور کنترل و نظارت بر فعالیتهای مالی کارپردازان پیشنهاد گردید، روسای دستگاه های اجرایی با استفاده از مکانیزم های کنترلی از جمله حساب مشترک، پرداخت مستقیم توسط ذیحساب یا کارت اعتباری و همچنین افتتاح حساب غیر دولتی، با تشخیص مقامات دستگاه مربوطه نسبت به کنترل وجوه کارسازی شده اقدام نموده و ضرورتی برای افتتاح حساب با مجوز خزانه برای انجام تکالیف خود ندارند. شایان ذکر است عاملین ذیحسابی دستگاه های اجرایی که مطابق ماده 36 قانون اخیرالذکر برای انجام قسمتی از وظایف و مسئولیتهای ذیحساب موضوع ماده 31 قانون مذکور منصوب می گردند، از لحاظ وظایف و مسئولیت قانونی با کارپردازان و یا افسران عامل کاملاً متفاوت می باشند.

نهایتاً اینکه با توجه به مفاد ماده 94 قانون محاسبات عمومی کشور که اشعار می دارد: «وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با رعایت قوانین و مقررات نسبت به ایجاد وحدت رویه در مورد اعمال نظارت قبل از خرج اقدام نماید» و بر اساس مفاد دستورالعمل بند ب ماده 17 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران و بند (الف) ماده 20 قانون احکام دائمی برنامه های توسه کشور مبنی بر انتقال حسابهای بانکی دستگاه های اجرایی به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و همچنین در راستای اجرای طرح حساب واحد خزانه (TSA) و کاهش حسابهای مازاد و غیر ضروری، تمامی دستگاه های اجرایی ملزم اند مطابق بخشنامه شماره 106954؍55-10؍6؍1394 حسابهای بانکی خود را تعدیل نمایند، همچنین در خصوص حسابهای تنخواه گردان پرداخت عاملین ذیحسابی نیز ذیحسابان مکلف اند مطابق بخشنامه شماره 175883؍55-17؍9؍1394 نسبت به مدیریت این نوع حسابها اقدام نموده و در جهت کاهش حسابهای خود تمهیدات لازم را اتخاذ نمایند. ضمن اینکه بخشنامه اخیرالذکر طی نامه شماره 83؍50000-13؍4؍1395 توسط معاون (وقت) فنی و حسابرسی امور اقتصادی و زیربنایی دیوان محاسبات کشور مورد تأیید واقع گردیده است. علی ایحال این معاونت آماده همکاری و ارائه مستندات لازم برای پیشبرد اهداف تعیین شده در مفاد مواد قانونی و بخشنامه های اشاره شده و همچنین در ارتباط با افزایش شفافیت و انضباط مالی می باشد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 15؍5؍1398 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است. 

رأی هیأت عمومی

براساس بند «ب» ماده 17 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر شده: «به ‌منظور افزایش سرعت و کارایی گردش حساب‌های درآمدی و هزینه‌ای دولت، شفاف‌سازی و ایجاد امکان نظارت برخط، بر کلّیه حساب‌های دستگاه‌های اجرایی و کاهش اثرات منفی عملیات مالی دولت بر نظام بانکی، کلیه حساب‌های بانکی اعم از ریالی و ارزی برای وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکتها، سازمان‌ها، دانشگاه‌های دولتی و اعتبارات دولتی نهادهای عمومی غیردولتی، صرفاً از طریق خزانه‌داری کل کشور و نزد بانک مرکزی افتتاح می‌شود. دستگاه‌های یادشده موظّفند کلّیه دریافت‌ها و پرداخت‌های خود را فقط از طریق حساب‌های افتتاح شده نزد بانک مرکزی انجام دهند.» همچنین به موجب بند «الف» ماده 20 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مقرر شده است: «کلّیه دستگاه‌های موضوع بند (الف) ماده (۱۲) قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۸؍۴؍۱۳۵۱ که تاکنون حسابهایشان را نزد بانک مرکزی متمرکز ننموده‌اند، موظّفند حداکثر ظرف مدت سه‌ ماه پس از ابلاغ این قانون کلّیه حساب‌های بانکی خود را براساس دستورالعملی که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب شورای پول و اعتبار می‌رسد، نزد آن بانک متمرکز نمایند.» در همین راستا، «دستورالعمل بند (ب) ماده 17 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصـادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و بند (الف) ماده 20 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» در جلسه مورخ 25؍7؍1396 شورای پول و اعتبار به تصویب رسیده و براساس ماده 3 آن مقرر شده است که: «تمامی حسابهای دولتی اعم از ارزی و ریالی برای دستگاه‌های اجرایی مشمول باید از طریق خزانه و نزد بانک مرکزی افتتاح و نگهداری شود.» و بر مبنای تبصره این ماده، صرفاً مؤسسات اعتباری و شرکتهای بیمه دولتی تا زمانی که از شمول مواد 39 و 76 قانون محاسبات عمومی مستثنی باشند، الزامی به رعایت مفاد حکم فوق ندارند. بنا بر مراتب بخشنامه مورد شکایت که بر مبنای آن به رؤسای دستگاه‌های اجرایی اجازه داده شده است تا با استفاده از فرایندهایی چون پرداخت مستقیم توسط ذی‌حساب یا استفاده از کارت اعتباری و یا افتتاح حساب غیردولتی مشترک نسبت به انجام تکالیف حاکمیتی خود اقدام نمایند، مغایر با قوانین فوق الذکر و خارج از حدود اختیارات وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. با اعمال ماده 13 قانون یاد شده و تسری ابطال بخشنامه به زمان تصویب آن موافقت نشد.

محمدکاظم بهرامی- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری