عدم ابطال مصوبه شماره 187447/ت45398هـ- 19/8/1389 هیأت وزیران مبنی بر معافیت از آزمون تخصصی حسابداری برای مدیران دستگاههای اجرایی کشور (رأی شماره ۶۳۷ مورخ ۲۰/۹/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان کشور)

تاریخ: 20 آذر 1391

کلاسه پرونده: 866/89

شماره دادنامه: 637

موضوع رأی: عدم ابطال مصوبه شماره 187447/ت45398هـ- 19/8/1389 هیأت وزیران

شاکی: علیرضا ابراهیمی

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه شماره 187447/ت45398هـ-19/8/1389 هیأت وزیران، مبنی بر اصلاح تبصره (3) بند «ز» ماده 3 « آیین نامه تعیین صلاحیت حسابداران رسمی و چگونگی انتخاب آنان» را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“احتراماً، طبق تصویب نامه شماره 187447/ت45398هـ- 19/8/1389 هیأت وزیران و نیز اصلاحیه شماره 235068/45398- 19/10/1389 دبیر هیأت دولت، تبصره (3) بند « ز» ماده (3) « آیین نامه تعیین صلاحیت حسابداران رسمی و چگونگی انتخاب آنان» را اصلاح و محدودیت زمانی معافیت از آزمون تخصصی در این خصوص حذف و دائمی شده است که به دلایل ذیل ابطال مصوبه مزبور درخواست می شود.

1- با وجود اختیارات قانونی هیأت وزیران، به اصلاح آیین نامه فوق الاشاره، مصوبه مزبور موجب ایجاد زمینه تبعیض بین آحاد مردم بوده و برخلاف مفاد اصل 28 قانون اساسی است که مقرر می دارد: « دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید».

2- این مصوبه مدیران دستگاههای اجرایی کشور را بدون آزمون تخصصی، حسابدار رسمی می نامد اما هزاران نفر از مدیران بخش خصوصی و جوانان شاغل در حرفه حسابرسی با دارا بودن سایر شرایط مشابه، باید در آزمون تخصصی شرکت کنند. در صورتی که حوزه کاری مدیران دستگاههای اجرایی کشور (عمدتاً دولتی)، به دلیل نوع قوانین و مقررات حاکم، استانداردهای حسابداری لازم الاجرا، شیوه و اهداف گزارشگری مالی و شیوه های نظارتی در مقایسه با بنگاههای اقتصادی و شرکتهای غیر دولتی کاملاً متفاوت است و مدیران شاغل در دستگاههای اجرایی کشور امکان انجام حسابرسی مستقل صورتهای مالی ( موضوع قانون استفاده از خدمات تخصصی و حرفه ای حسابداران ذی صلاح به عنوان حسابدار رسمی مصوب 1372 مجلس شورای اسلامی) را در طول دوران خدمت ندارند که این امر از عوامل موثر در عدم موفقیت داوطلبان یاد شده در آزمون تخصصی است. لذا مصوبه مزبور امکانی را برای استفاده از تجارب مدیران شاغل در دستگاههای اجرایی کشور نیز ایجاد نمی کند.

3- این مصوبه در تعارض با روند خصوصی سازی در کشور ( تمایل به اشتغال در بخش دولتی جهت برخورداری از امتیاز ایجادی را افزایش خواهد داد) و در تضاد با سیاست و مشی دولت در عدالت گستری است.

4- معافیت از آزمون تخصصی برای مدیران دستگاههای اجرایی کشور صرفاً در هنگام تاسیس و شروع به فعالیت جامعه حسابداران رسمی ایران که برگزاری آزمون تخصصی میسر نبود ( موضوع تبصره 3 ماده 3 آیین نامه تعیین صلاحیت حسابداران رسمی و چگونگی انتخاب آنان، مصوب 1374 هیأت وزیران) به دلیل برخورد یکسان و رعایت عدالت در اعمال معافیت برای کلیه واجدین شرایط شاغل در بخش خصوصی و دولتی اعمال شد و به این صورت برای مدیران دولتی که دارای تحصیلات حسابداری و حداقل 3 سال تجربه کار حسابرسی صورتهای مالی (موضوع قانون استفاده از خدمات تخصصی و حرفه ای حسابداران ذی صلاح به عنوان حسابدار رسمی، مصوب 1372 مجلس شورای اسلامی) بودند و به تشخیص « هیأت تشخیص صلاحیت حسابداران رسمی» به تعداد 274 نفر ( حدود 26 درصد) انتخاب شدند و برای مدیران سازمان حسابرسی و اشخاص حقیقی تعیین صلاحیت شده در حد مدیر حسابرسی ( موضوع تبصره 2 ماده 3 آیین نامه تعیین صلاحیت حسابداران رسمی و چگونگی انتخاب آنان مصوب 1374 هیأت وزیران) با توجه به این که هیأت عالی نظارت سازمان حسابرسی تا آن تاریخ متولی حسابرسان بخش خصوصی شامل نگهداری سوابق حرفه ای، تعیین صلاحیت و انجام آزمون تخصصی از ایشان بوده است و در آزمونهای تخصصی مربوط نیز قبول شده بودند لذا از بین این عده هم بدون برگزاری آزمون مجدد به تعداد 763 نفر انتخاب شدند و جامعه حسابداران رسمی ایران با تعداد 1037 نفر حسابدار رسمی که به شیوه مزبور پذیرش شده بودند شروع به فعالیت نمود.

5- بعد از تشکیل و شروع به فعالیت جامعه حسابداران رسمی ایران در نیمه دوم سال 1380، به موجب قوانین و مقررات مربوط، معافیت از آزمون تخصصی به دلیل محدودیت زمانی منقضی شد (موضوع تبصره 3 ماده 3 آیین نامه تعیین صلاحیت حسابداران رسمی و چگونگی انتخاب آنان مصوب 1374 هیأت وزیران) و شرایط اصلی انتخاب حسابدار رسمی شامل لیسانس حسابداری یا رشته های مشابه و شش سال سابقه کار حسابرسی بعد از اخذ مدرک یاحداقل سه سال سابقه کار حسابرسی و شش سال سابقه کار مدیریت مالی و موفقیت در آزمونهای مهارت حسابداری، حسابرسی، مقررات تجاری، مالی، مالیاتی و محاسباتی تعین شد و برگزاری آزمونهای تخصصی انتخاب حسابدار رسمی طبق « آیین نامه تعیین صلاحیت حسابداران رسمی و چگونگی انتخاب آنان» سالیانه توسط «هیأتهای تشخیص صلاحیت حسابداران رسمی» انجام می شود که تمامی اعضای هفت نفره هیأت توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی انتخاب و ریاست هیأت بر عهده معاون وزیر امور اقتصادی و دارایی است و دبیرخانه هیأت نیز در محل وزارتخانه است که به شیوه فوق از سال 1381 تا 1388 تعداد 744 نفر (متوسط هر سال 93 نفر) از طریق شرکت در آزمونهای تخصصی پذیرفته و به اعضای جامعه حسابداران رسمی ایران اضافه شده اند لکن در حال حاضر حدود 486 نفر از حسابداران رسمی ( حدود 26 درصد اعضا) به دلیل فقدان کار حسابرسی کافی، به صورت غیر شاغل می باشند که در صورت وجود کار حسابرسی کافی، امکان فعالیت آنها در حرفه حسابرسی میسر است.

6- اگر سیاست دولت واقعاً افزایش تعداد حسابداران رسمی در کشور است، این موضوع به روش مناسب و منطقی از طریق اصلاح موضوع ماده واحده مصوب مجلس شورای اسلامی و اصلاح آیین نامه مربوطه و کاهش سابقه کار حسابرسی لازم یا سهولت مفاد آزمون تخصصی از طریق « هیأت تشخیص صلاحیت حسابداران رسمی» که تماماً منصوب وزیر امور اقتصادی و دارایی می باشند به راحتی قابل اعمال است و طبق عرف معمول حرفه حسابرسی در تمام دنیا ورودی به حرفه حسابرسی از طریق قبولی در آزمون تخصصی است لذا اعمال معافیت از آزمون تخصصی آن هم جهت عده ای خاص با هیچ منطقی قابل دفاع نیست و پیامدهای منفی بی شماری در زمینه ایفای مسؤولیتهای قانونی محوله و نیز خدشه دار شدن اعتماد عمومی نسبت به خدمات حسابداران رسمی (به دلیل فقدان پشتوانه حرفه ای لازم) را همراه خواهد داشت.

با توجه به موارد مزبور خواهشمند است مقرر فرمایید اقدامات لازم جهت ابطال مصوبه مزبور که در تعارض با مفاد ماده 28 قانون اساسی، مفاد قانون استفاده از خدمات تخصصی و حرفه ای حسابداران ذی صلاح به عنوان حسابدار رسمی مصوب 1372 مجلس شورای اسلامی و عرف معمول حرفه حسابرسی در دنیا ( ورودی از طریق موفقیت در آزمون تخصصی است) صورت گیرد.”

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

“هیأت وزیران در جلسه مورخ 16/8/1389 بنا به پیشنهاد شماره 110786/2797/54- 21/6/1389 وزارت امور اقتصادی و دارایی و به استناد تبصره (1) ماده واحده قانون استفاده از خدمات تخصصی و حرفه ای حسابداران ذی صلاح به عنوان حسابدار رسمی – مصوب 1372- تصویب نمود.

متن زیر جایگزین تبصره (3) بند «ز» ماده (3) آیین نامه تعیین صلاحیت حسابداران رسمی و چگونگی انتخاب آنان موضوع تصویب نامه شماره 9045/ت13875هـ- 24/7/1374 می شود:

تبصره 3- مدیران دستگاههای اجرایی که بعد از پیروزی انقلاب اسلامی ایران حداقل ده سال در ارتباط با امور حسابرسی، مالی، محاسباتی و مالیاتی تصدی داشته باشند، به تشخیص هیأت و مشروط به داشتن سایر شرایط مذکور در این ماده از آزمونهای موضوع این بند معاف خواهند بود. معاون اول رئیس جمهور”

در پاسخ به شکایت شاکی، سرپرست امور تنظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات دولت (حوزه معاونت حقوقی ریاست جمهوری) به موجب لایحه شماره 112759/1347-15/8/1390 توضیح داده است که:

“با احترام، عطف به نامه شماره 89/866 – 30/5/1390 در خصوص دادخواست ابطال تصویب نامه شماره 187447/ت45398هـ- 19/8/1389 موضوع معافیت مدیران دستگاههای اجرایی از شرکت در آزمون تخصصی حسابداران رسمی مشروط به داران بودن 10 سال سابقه تصدی گری در امور حسابرسی، مالی، محاسباتی و مالیاتی، مبانی ذیل در مقام پاسخ و دفاع از مصوبه موصوف به استحضار می رسد:

اول: همان طور که مسبوق هستند مطابق تبصره (1) ماده واحده قانون استفاده از خدمات تخصصی و حرفه ای حسابداران ذی صلاح به عنوان حسابدار رسمی مصوب مجلس شورای اسلامی، مقرر شده است که شرایط و ضوابط مربوط به تعیین صلاحیت حسابداران رسمی و چگونگی انتخاب آنان مطابق آیین نامه ای باشدکه به پیشنهاد وزیر امور اقتصاد و دارایی به تصویب هیأت وزیران می رسد. سپس به موجب تبصره (3) آیین نامه تعیین صلاحیت حسابداران رسمی و چگونگی انتخاب آنان مصوب هیأت وزیران مقرر شده است که: « … تبصره 3- مدیران دستگاههای اجرایی که بعد از پیروزی انقلاب اسلامی ایران حداقل ده سال در ارتباط با امور حسابرسی، مالی، محاسباتی و مالیاتی تصدی داشته باشند، به تشخیص هیأت و مشروط به داشتن سایر شرایط مذکور در این ماده از آزمونهای موضوع این بند معاف خواهند بود…»

دوم: هیأت وزیران مرجع تصویب آیین نامه می باشد و حکم لزوم آزمون بر اساس مصوبه این هیأت است. نتیجه آن که مرجع وضع تصویب آیین نامه و واضع حکم لزوم آزمون می تواند معیارها و ملاکهای دیگری از قبیل داشتن سابقه مدیریتی در دستگاههای اجرایی را «طریق» احراز توانایی علمی به جای آزمون مقرر دارد.

سوم: این مصوبه همانند بسیاری از قوانین و مقررات دیگر که در حوزه مشاغل حرفه ای وضع می شود سعی در ارزش نهادن به تجارب و توانمندیهای افراد طبق نیات قانونگذار در اصول قانون اساسی را داشته است. هم چنان که برای قضات مجرب و توانمند و کارشناسان در امور کارشناسی رسمی دادگستری و افراد حقوقی که در دستگاههای دولتی مشغول به کار می باشند در ورود به کانونهای وکلا و مرکز امور مشاوران حقوقی قوه قضاییه و کانون کارشناسان رسمی و یا سازمانهای نظام مهندسی سوابق و تجربیات آنان به دیده احترام نگریسته می شود و بدون این که شرط شرکت در آزمون ورودی برای نامبردگان در نظر گرفته شود پروانه مربوط صادر می شود.

چهارم: ادعای « ایجاد تبعیض» در مصوبه مورد شکایت، صرف نظر از این که از مبانی قابل طرح در دیوان عدالت اداری جهت رسیدگی نیست اساساً منتفی است زیرا حکم « لزوم یا عدم لزوم شرکت در آزمون» متضمن برتر قرار دادن کسی نیست. از سوی دیگر حکم عدم لزوم شرکت در آزمون به سبب ملاک قرار دادن سابقه مدیریت دولتی به عنوان طریق تشخیص صلاحیت علمی و تخصصی و تجربی است و مفهوم تبعیض بر آن صدق نمی کند.

بنا به مراتب فوق رد شکایت مورد تقاضا می باشد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آينده به صدور رأی مبادرت می‎کند.

رأی هيأت عمومي

نظر به این که به موجب تبصره ماده واحده قانون استفاده از خدمات تخصصی و حرفه ای حسابداران ذی صلاح به عنوان حسابدار رسمی مصوب 21/10/1372، شرایط و ضوابط مربوط به تعیین صلاحیت حسابداران رسمی و چگونگی انتخاب آنان با پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیأت وزیران موکول شده است و آیین نامه مورد شکایت نیز بر اساس اختیار ناشی از مقررات مذکور تنظیم و تصویب شده است، بنابراین خارج از حدود اختیارات و مغایر قانون تشخیص نمی شود و قابل ابطال نیست.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری