ابطال مصوبه چهل و هشتمین جلسه شورای عالی ثبت مورخ ۱۳/۱۱/۱۳۸۷ و بخشنامه شماره ۴۶۴۷/۱- ۳/۱۲/۱۳۸۷ رئیس سازمان ثبت احوال کشور (دادنامه شماره ۲۰۷-۲۰۶ مورخ ۲۷/۳/۱۳۹۲ دیوان عدالت اداری)
تاریخ دادنامه: ۲۷/۳/۱۳۹۲
شماره دادنامه: ۲۰۷-۲۰۶
کلاسه پرونده: ۹۰/۶۶۴ – ۹۱/۳۸۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: ۱- آقای ابوالفضل خوانساری با وکالت آقای بهزاد بزرگان ۲- آقای جعفر غفاری برانقار
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۴۶۴۷/۱- ۳/۱۲/۱۳۸۷ شورای عالی سازمان ثبت احوال کشور و الزام اداره کل ثبت احوال خراسان رضوی به اعمال مقررات ماده ۳۳ قانون ثبت احوال
گردش کار:
آقای بهزاد بزرگان به وکالت از آقای ابوالفضل خوانساری به موجب دادخواستی، ابطال بخشنامه شماره ۴۶۴۷/۱- ۳/۱۲/۱۳۸۷ شورای عالی سازمان ثبت احوال کشور و الزام اداره کل ثبت احوال خراسان رضوی به اعمال مقررات ماده ۳۳ قانون ثبت احوال را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«مستحضرید به موجب ماده ۳۳ قانون ثبت احوال «کلیه وقایع ازدواج و طلاق یا وفات زوج یا زوجه و رجوع و بذل مدت و فسخ نکاح باید در دفاتر ثبت کل وقایع ثبت شود ولی در شناسنامه به شرح زیر انعکاس خواهد یافت: در المثنای شناسنامه مرد یا زن، آخرین نکاح و طلاق یا بذل مدت در صورت تعدد زوجات آن تعداد ازدواج که به قوت خود باقی است منعکس خواهد شد. ازدواج و طلاق غیر مدخوله در المثنای شناسنامه درج نخواهد شد».
هدف مقنن از تصویب این ماده (علی الخصوص عبارت اخیر آن) آن بوده که زوجین (اعم از ذکور و اناث) چنانچه صرفاً عقد نکاح را منعقد ساخته باشند ولی بین آنها نزدیکی و ازدواج صورت نپذیرفته باشد (و در اصطلاح، زوجه غیر مدخوله باشد) شناسنامه طرفین تعویض و واقعه عقد نکاح از آن پاک شود.
رئیس وقت ثبت احوال در بخشنامه شماره ۴۶۴۷/۱- ۳/۱۲/۱۳۸۷ (که فتوکپی آن از ضمایم دادخواست حاضر است) مصوبه جلسه مورخ ۱۳/۱۱/۱۳۸۷ شورای عالی ثبت احوال را به ادارات کل ثبت احوال سراسر کشور ابلاغ کرده که به موجب آن «عدم درج وقایع ازدواج و طلاق غیر مدخوله در شناسنامه زوج با ارائه مدارک لازم، صرفاً برای بار اول امکان پذیر بوده است و در صورت ثبت ازدواج و طلاق غیر مدخوله مجدد، حذف آن از شناسنامه میسور نخواهد بود. در این گونه موارد پس از ازدواج مجدد زوج، در صورت تعویض شناسنامه نسبت به حذف واقعه ازدواج و طلاق غیر مدخوله اقدام خواهد شد.»
موکل نیز برای بار دوم همسر عقد کرده و غیر مدخوله خویش را طلاق داده لکن پس از مراجعه به اداره کل ثبت احوال خراسان رضوی (خوانده ردیف دوم) و علی‌رغم واریز فیش بانکی شماره ۲۴۵۴۱۱ بابت هزینه تعویض شناسنامه، مع‌الاسف و از جانب مسؤولان به استناد بخشنامه مذکور از استفاده از مزایای ماده ۳۳ قانون ثبت احوال محروم مانده است.
بر این مصوبه، ایرادات متعددی وارد است که هر کدام به تنهایی برای ابطال آن کفایت می‌کند مع ذالک و احتیاطاً در ذیل به ذکر آنها می‌پردازد:
۱- مغایرت با روح قانون:
در قسمت اخیر ماده ۳۳ قانون ثبت احوال، به صورتی عام این امتیاز قانونی را برای افراد ( اعم از ذکور و اناث) قایل شده و فرقی از لحاظ جنسیت نگذاشته است لذا مصوبه اخیر با روح قانون درتضاد کامل و آشکاراست و به نوعی تفسیر موسع و غیر قانونی (آن هم در جهت ضرر آقایان) است که «اجتهاد در مقابل نص» و مردود است.
۲- مخالفت با نظم عمومی و اخلاق حسنه:
این که صرفاً خانم ها بتوانند از مزیت قانونی ماده ۳۳ (آن هم کراراً و بدون محدودیت) استفاده کنند و در مقابل، آقایان صرفاً یک بار بتوانند از این امتیاز بهره‌مند شوند علاوه بر تبعیض، خلاف نظم عمومی و اخلاق حسنه و حتی امنیت اجتماعی است. اگر تبعیضی قایل نمی‌شدند (کما آن که تا قبل از مصوبه سال ۱۳۸۷ چنین تبعیضی وجود نداشته) ایرادی در ماده ۳۳ دیده نمی‌شد و چنانچه این امر حتی در نظر مسؤولان ثبت احوال و شورای عالی ثبت، «ظلم» بود به دلیل «بالسوّیه بودن» «عدل» محسوب می‌گردید.
چگونه است خانم های جامعه بتوانند با ازدواجهای مکرر، مالک مهریه‌های متفاوت شوند و ضمن دریافت مهریه، کما کان (به دلیل غیر مدخوله بودن) دارای شناسنامه جدید بدون درج ازدواجهای قبلی و تبعاً موفقیت در ازدواجهای بعدی و دریافت مجدد مهریه شوند (که این در نوع خود اگر فقط امتیازی برای خانم ها باشد می‌تواند به صورت رویه‌ای برای بعضی اناث شده و نظم جامعه را به هم بریزد که این جانب نمونه‌های عملی قابل توجهی را شاهد بوده‌ام) ولی آقایان به هر دلیل (موجه یا غیرموجه) پس از اقاله عقد نکاح، نتوانند سابقه قبلی (برای بار دوم به بعد) را پاک کنند؟؟
آیا آقایان در فرض اخیر می‌توانند در ازدواجهای بعدی موفق شوند؟ کدام دختری (به عنوان دوشیزه) حاضر به ازدواج با مردی می‌شود که سابقه ازدواج (یا ازدواج های) قبلی در شناسنامه‌اش باشد؟
۳- وجود تناقض در متن مصوبه:
در قسمت اول مصوبه، ممنوعیت برای آقایان ایجاد شده ولی در قسمت اخیر آن (در فرضی که زوج ازدواج مجدد داشته باشد و بعد بخواهد شناسنامه‌اش را تعویض کند آن وقت ازدواج و طلاق اول را در شناسنامه تعویضی حذف می‌کنند و فقط ازدواج دوم درج می‌شود) دچار تناقض‌گویی شده‌اند البته شاید به زعم خویش خواسته‌اند لطفی به آقایان کرده باشند ولی فی الواقع، به جای درست کردن ابرو، چشم را کور کرده‌اند!»
در فرضی هم که خانمی قبول کند با مردی با شرایط مورد نظر ازدواج کند، دیگر تعویض شناسنامه موضوعیتی نمی‌یابد و اساساً لزومی ندارد.
۴- آثار زیان بار اجتماعی بخشنامه خلاف قانون:
این مصوبه باعث تضییع شدید حقوق آقایان و در مقابل باعث تجری برخی خانمها در سوء استفاده از این مزیت قانونی می‌شود. آقایان چون نمی‌توانند سابقه ازدواج و طلاق قبلی را از شناسنامه پاک کنند، نمی‌توانند ازدواج دیگری داشته باشند و موجبات فساد بیشتر در جامعه اسلامی فراهم می‌شود یعنی مجبور می‌شوند از طریق دیگر اطفاء غریزه نمایند و این مسأله برای اجتماع، می‌توان اثرات زیان باری داشته باشد.
۵ – حقیقت فرهنگی موضوع:
عموماً (و با توجه به وضعیت فرهنگی خاص مملکت) خانواده‌ها (علی الخصوص خانواده دختر) سعی می‌کنند دوران نامزدی کوتاه باشد یا بلافاصله آن را در قالب عقد شرعی (صیغه محرمیت) و یا انعقاد عقد نکاح ببرند تا تعلق و التزام بیشتری برای طرف حادث شود ولی واقعیت این است که حتی با وجود عقد محضری، محدودیتهای روابط زوجین اعمال می‌شود و بعضاً خانواده دختر اجازه رفت و آمد بیشتر (خارج از چارچوب های تعریف شده) را به داماد نمی‌دهند. در پاره‌ای موارد، پسر را مجاب به برگزاری جشن عروسی می‌کنند تا این تزلزل موجود، مرتفع شود. آیا این ظلم در حق آقایان نیست که با چنین کیفیتی اگر با زوجه غیر مدخوله خویش به توافق نرسند و طلاق صورت پذیرد، از حق شرعی و اجتماعی ازدواج مجدد (صرفاً به لحاظ وجود سابقه ازدواج غیر مدخوله قبلی) محروم گردند؟
همسر موکل به بهانه ادامه تحصیل، به خارج از کشور عزیمت کرده سپس به زوج اعلام داشته است که حاضر به ادامه زندگی نیست. ناگزیر طلاق توافقی صورت پذیرفته و زوج (موکل) علی رغم پرداخت مبلغ قابل توجهی مهریه و با وجود داشتن مدرک فوق لیسانس، در شرایط موجود از شانس ازدواج موفق بعدی محروم مانده است. این بخشنامه مانعی بر سر راه موکل و افراد مشابه وی ایجاد کرده است که ابطال آن می‌تواند شرایط عادی سابق را ایجاد کند.
علی ای حال رسیدگی و ابطال بخشنامه معترضٌ عنه و الزام خوانده ردیف دوم به تعویض شناسنامه موکل و محو آثار ازدواج و طلاق غیر مدخوله قبلی مورد استدعاست».
متعاقباً وکیل شاکی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۵۸۰۰۷۸۱ – ۲۰/۷/۱۳۹۰ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است:
«پیرو دادخواست تقدیمی ثبت شده به کلاسه صدرالاشعار، خاطر نشان می‌سازد درخواست ابطال، فی الواقع متوجه مصوبه مورخ ۱۳/۱۱/۱۳۸۷ شورای عالی ثبت احوال مبنی بر الحاق عبارات ذیل به بند ۳ دستورالعمل نحوه ثبت وقایع ازدواج و طلاق غیر مدخوله در اسناد سجلی و حذف آن از شناسنامه زوجین است که ریاست وقت ثبت احوال طی بخشنامه شماره ۴۶۴۷/۱ – ۳/۱۲/۱۳۸۷ مفاد آن را به کلیه ادارات کل ثبت احوال در سراسر کشور ابلاغ کرده‌اند.
«عدم درج وقایع ازدواج و طلاق غیر مدخوله در شناسنامه ازدواج با ارائه مدارک لازم صرفاً برای بار اول امکان‌پذیر بوده است و در صورت ثبت ازدواج و طلاق غیر مدخوله مجدد، حذف از شناسنامه میسور نخواهد بود. در این گونه موارد پس از ازدواج مجدد زوج، در صورت تعویض شناسنامه نسبت به حذف واقعه ازدواج و طلاق غیر مدخوله اقدام خواهد شد».
متعاقباً آقای جعفر غفاری برانقار به موجب دادخواستی جداگانه، ابطال بخشنامه شماره ۴۶۴۷/۱ – ۲/۱۲/۱۳۸۷ شورای عالی سازمان ثبت احوال کشور را خواستار شده و اعلام کرده است:
«احتراماً به استحضار مقام ریاست دیوان عدالت اداری می‌رسانم که بخشنامه شماره ۴۶۴۷/۱ – ۳/۱۲/۱۳۸۷ صادر شده از شورای عالی ثبت در خصوص درج ازدواج و طلاق غیرمدخوله در المثنای شناسنامه مغایر نص صریح قسمت اخیر ماده ۳۳ قانون ثبت احوال که تصریح کرده ازدواج و طلاق غیر مدخوله در المثنای شناسنامه درج نخواهد شد می‌باشد. لذا با عنایت به اصل ۱۷۳ قانون اساسی جهت احقاق حق خود تقاضای رسیدگی می‌نمایم خواهشمند است دستورات مقتضی به جهت رسیدگی صادر فرمایید. در پناه حضرت حق مؤید و منصور باشید».
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«سلام علیکم
پیرو نامه شماره ۲/ش ع – ۲/۲/۱۳۸۷ بدین وسیله مصوبه جلسه مورخ ۱۳/۱۱/۱۳۸۷ شورای عالی ثبت احوال مبنی بر الحاق عبارات زیر به بند ۳ دستورالعمل «نحوه ثبت وقایع ازدواج و طلاق غیر مدخوله در اسناد سجلی و حذف آن از شناسنامه زوجین» جهت اطلاع و ابلاغ به واحدهای ذی‌ربط اعلام می‌شود.
«عدم درج وقایع ازدواج و طلاق غیر مدخوله در شناسنامه زوج با ارائه مدارک لازم صرفاً برای بار اول امکان‌پذیر بوده و در صورت ثبت ازدواج و طلاق غیرمدخوله مجدد، حذف از شناسنامه میسور نخواهد بود. در این گونه موارد پس از ازدواج مجدد زوج، در صورت تعویض شناسنامه نسبت به حذف واقعه ازدواج و طلاق غیر مدخوله اقدام خواهد شد».
مقتضی است ضمن نظارت بر حسن اجرای مصوبه مذکور، وصول آن را نیز به دبیرخانه شورای عالی اعلام فرمایید»
در پاسخ به شکایت شاکیان، مدیرکل امور حقوقی سازمان ثبت احوال کشور، به موجب لایحه شماره ۹۹۴۵۷/۱۱/۲ – ۲۸/۸/۱۳۹۰ توضیح داده است:
بر اساس قسمت اخیر ماده ۳۳ قانون ثبت احوال مصوب سال ۱۳۵۵ ازدواج و طلاق غیر مدخوله در المثنی شناسنامه درج نخواهد شد، مستفاد از منطوق ماده مزبور و واژه «غیر مدخوله» حکم قانونگذار صرفاً ناظر به عدم درج واقعه ازدواج و طلاق در شناسنامه دختران باکره (طبقه اناث) است. بنابراین در مواردی که نوع طلاق بائن غیر مدخوله باشد و زوجه مطلقه شده، باکره بودن خود را بر اساس معاینات پزشکی یا به هر دلیل قانونی دیگر ثابت نماید، نکاح و طلاق از ظهر شناسنامه مورد استفاده این قبیل افراد حذف خواهد شد.
مهم این است که بر اساس قسمت اخیر تبصره ماده ۶۹ آیین‌نامه اجرایی قانون ثبت احوال مصوب سال ۱۳۱۹ که مقرر می‌دارد «… نکاح دختران غیر مدخوله که منجر به طلاق می‌شود نکاح و طلاق در المثنی شناسنامه ثبت نخواهد شد. بنابراین با در نظر گرفتن حکم قانون مذکور ادعای شاکی محکوم به رد است. با عرض مراتب تقاضای رد دعوای مطروح از قضات دیوان مورد استدعاست»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی
مطابق ذیل ماده ۳۳ قانون ثبت احوال مصوب سال ۱۳۵۵مقرر شده است که: «در المثنای شناسنامه مرد یا زن آخرین نکاح و طلاق یا بذل مدت و در صورت تعدد زوجات آن تعداد ازدواج که به قوت خود باقی است، منعکس خواهد شد. ازدواج و طلاق غیر مدخوله در المثنای شناسنامه درج نخواهد شد.» نظر به این که اجرای قسمت اخیر حکم قانونی فوق‌الذکر مقید به تحقق و حصول شرط و شرایطی نیست، بنابراین مصوبه چهل و هشتمین جلسه شورای عالی ثبت مورخ ۱۳/۱۱/۱۳۸۷ و بخشنامه شماره ۴۶۴۷/۱- ۳/۱۲/۱۳۸۷ رئیس سازمان ثبت احوال کشور از این حیث که اجرای حکم مقنن را با پیش‌بینی شرایطی محدود و مضیق کرده است، مغایر قانون پیش گفته تشخیص و به استناد بند ۱ ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری – جعفر منتظری