ابطال ماده ۱۲ آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری موضوع مصوبه شماره ۱۲۲۶۲۶/ت۴۰۴هـ مورخ ۱۲/۱۰/۱۳۶۹ مصوب هیأت وزیران (دادنامه شماره ۱۷۰۵ مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۹۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۹/۱۱/۱۴
شماره دادنامه: ۱۷۰۵
شماره پرونده: ۹۸۰۰۵۳۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای بهمن زبردست
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۲ آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری موضوع مصوبه شماره ۱۲۲۶۲۶/ت۴۰۴هـ مورخ ۱۳۶۹/۱۰/۱۲ مصوب هیأت وزیران
گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۲ آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری موضوع مصوبه شماره ۱۲۲۶۲۶/ت۴۰۴هـ مورخ ۱۳۶۹/۱۰/۱۲ مصوب هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام، ضمن تقدیم آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری، به استحضار می‌رساند، این آیین‌نامه اجرایی که بر اساس ماده ۱۴ قانون مذکور تهیه و تصویب گردیده، در ماده ۱۲ مبنی بر اینکه «در مورد کارگرانی که در حین استفاده از مقرری بیمه بیکاری بر اساس حکم صادر شده از سوی مراجع ذیصلاح بازداشت یا زندانی می‌گردند در صورت صدور رأی مراجع مذکور مبنی بر مجرمیت آنان، مشروط بر آنکه متأهل نباشند پرداخت مقرری بیمه بیکاری متوقف می‌گردد و پس از گذراندن دور محکومیت به شرط عدم اشتغال، یا معرفی واحد کار و امور اجتماعی مجدداً برقرار خواهد شد.» محدودیتی را تصویب نموده که نه تنها در قانون بیمه بیکاری ذکری از آن نرفته، بلکه اصولاً جز ماده ۱۷ قانون کار، در هیچ جای قوانین کار و تأمین اجتماعی، محدودیتی برای کارگرانی که رأی مجرمیتشان صادر شده ذکر نشده است. جدای آنکه این بند، استثنایی جهت کارگران مجردی که متکفل خرج افراد دیگر هستند قائل نشده و لذا مغایر با بند ۹ از اصل سوم قانون اساسی، از حیث ایجاد تبعیض ناروا بین کارگران متأهل زندانی و کارگران مجرد متکفل خرج افراد دیگر است. همچنین خلاف ماده ۸ قانون بیمه بیکاری است که موارد قطع بیمه بیکاری را به دقت حصر نموده لذا با عنایت به این موارد مغایرت با قانون و با در نظر گرفتن اینکه وضع محدودیتی اضافه در آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری که ذکری از آن در ماده ۸ قانون مارالذکر و اصولاً هیچ جای دیگر این قانون نرفته، خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران به نظر می‌رسد، با اتخاذ ملاک از رأی شماره دادنامه ۸۰/۲۰۸ ـ ۱۳۸۰/۷/۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر آن که «دایره شمول قانون بیمه بیکاری مصوب ۱۳۶۹ در خصوص برقراری بیمه ایام بیکاری و مستثنیات آن و به شرح مقرر در قانون مذکور تبیین و مشخص شده و مراجع ذیصلاح در زمینه تشخیص شمول یا عدم شمول آن قانون به اشخاص نیز معین گردیده است.» از آن مقام عالی درخواست ابطال ماده ۱۲ آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری مصوب جلسه مورخ ۱۳۶۹/۱۰/۱۲ هیأت وزیران را دارم.»
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
«ماده۱۲ـ در مورد کارگرانی که حین استفاده از مقرری بیمه بیکاری بر اساس حکم صادر شده از سوی مراجع ذیصلاح بازداشت یا زندانی می‌گردند در صورت صدور رأی مرجع مذکور مبنی بر مجرمیت آنان، مشروط بر آنکه متأهل نباشند پرداخت مقرری بیمه بیکاری متوقف می‌گردد و پس از گذراندن دوره محکومیت به شرط عدم اشتغال، با معرفی واحد کار و تأمین اجتماعی مجدداً برقرار خواهد شد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره ۳۹۶۲۸/۵۷۰۰۰ ـ ۱۳۹۸/۵/۹ توضیح داده است که:
«۱ـ وفق ماده ۲ قانون بیمه بیکاری مصوب ۱۳۶۹ مقرر گردیده است:
«بیکار از نظر این قانون بیمه شده‌ای است که بدون میل و اراده بیکار شده و آماده کار باشد.» بنابر حکم یاد شده و برای صدق عنوان بیکار و بهره‌مندی از مزایای قانون بیمه بیکاری، احراز دو ویژگی لازم است:
اول آن که وقوع بیکاری خارج از اراده شخص بیکار شده باشد و دوم شخص بیکار آماده کار باشد. بر این اساس، صرف نظر از اینکه اصولاً شخصی که به موجب حکم مراجع ذیصلاح بازداشت یا زندانی می‌شود در این فرآیند فاقد اراده به شمار نمی‌رود و قاعدتاً رفتار غیر قانونی او که با اراده نیز به وقوع پیوسته، موجبات تعقیب کیفری و بازداشت و حبس را فراهم آورده است، چنین شخصی نمی‌تواند مهیا و آماده کار به شمار رود؛ چرا که در پی اجرای قانون مکلف به حضور در زندان و یا بازداشتگاه تعیین شده است و بنابراین عنوان «آماده کار» به چنین شخص که در این وضعیت قرار دارد اطلاق نمی‌گردد و در نتیجه خارج از تعریف مندرج در ماده ۲ قانون بیمه بیکاری برای «بیکار» به شمار خواهد رفت.
۲ـ بر مبنای آنچه در بند پیشین گفته شد، با لحاظ آنکه ماده ۱۲ آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری مقرر می‌دارد: « ماده۱۲ـ در مورد کارگرانی که در حین استفاده از مقرری بیمه بیکاری بر اساس حکم صادر شده از سوی مراجع ذیصلاح بازداشت یا زندانی می‌گردند در صورت صدور رأی مراجع مذکور مبنی بر مجرمیت آنان، مشروط بر آنکه متأهل نباشند پرداخت مقرری بیمه بیکاری متوقف می‌گردد و پس از گذراندن دوره محکومیت به شرط عدم اشتغال، با معرفی واحد کار و امور اجتماعی مجدداً برقرار خواهد شد.» حکم یاد شده مبنی بر عدم امکان استفاده اشخاصی که به موجب حکم صادره از سوی مراجع ذیصلاح بازداشت یا زندانی می‌گردند از مزایای قانون بیمه بیکاری به هیچ وجه از باب تخصیص و کاهش دایره شمول قانون نبوده بلکه همانگونه که پیشتر بیان شده این دسته از افراد تخصصاً از دایره شمول قانون خارج بوده‌اند و بنابراین استثناء نمودن و تخصیص آنان، موضوعاً منتفی است.
۳ـ علاوه بر آنچه بیان شد، فحوای کلام قانونگذار و محتوای قانون بیمه بیکاری حاوی احکامی است که عقلاً و منطقاً قابل صدق بر کسی که در بازداشت و یا در حال گذراندن دوران محکومیت به سر می‌برد نیست. مؤید این تحلیل مفاد بندهای (ب) و (ج) ماده ۶ قانون بیکاری است که مقرر می‌دارد: «ماده۶ ـ بیمه شدگان بیکار در صورت احراز شرایط زیر استحقاق دریافت مقرری بیمه بیکاری را خواهند داشت:
ب ـ بیمه شده مکلف است ظرف (۳۰) روز از تاریخ بیکاری با اعلام مراتب بیکاری به واحدهای کار و امور اجتماعی آمادگی خود را برای اشتغال به کار تخصصی و یا مشابه آن اطلاع دهد. مراجعه بعد از سی روز با عذر موجه و با تشخیص هیأت حل اختلاف تا سه ماه امکان‌پذیر خواهد بود.
ج ـ بیمه شده بیکار مکلف است در دوره‌های کارآموزی و سوادآموزی که توسط واحد کار و امور اجتماعی و نهضت سوادآموزی و یا سایر واحدهای ذیربط با تأیید وزارت کار و امور اجتماعی تعیین می‌شود شرکت نموده و هر دو ماه یکبار گواهی لازم در این مورد را به شعب تأمین اجتماعی تسلیم نماید.»
بنابراین شخص بیکار باید آمادگی خود برای اشتغال به کار تخصیصی و یا مشابه آن را به واحدهای کار و امور اجتماعی اعلام کند تا در صورت ایجاد موقعیت شغلی به کار گمارده شود و همچنین در دوره‌های کارآموزی و سوادآموزی در نظر گرفته شده شرکت کنند. تکالیفی که قطعاً به جای آوردن آن از عهده شخص زندانی خارج و انجام آن از سوی وی قانوناً و منطقاً منتفی است.»
هیأت عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۹/۱۱/۱۴ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۸ قانون بیمه بیکاری موارد قطع شدن بیمه بیکاری تعیین شده است و با توجه به اینکه حکم مقرر در ماده ۱۲ آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری در قطع بیمه بیکاری برقرار شده برای فردی که متأهل نیست و بازداشت یا زندانی شده است، در مخالفت با ماده ۸ قانون بیمه بیکاری وضع شده و اساساً تعیین مصادیق قطع بیمه بیکاری در جایی که مقنن راجع به آن تعیین تکلیف کرده، از حدود اختیارات مقامات اجرایی و حتی آیین‌نامه نویس خارج است، بنابراین ماده ۱۲ آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری به علت مغایرت با قانون و خارج بودن از حدود اختیارات هیأت وزیران و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی