ابطال آییننامه انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی خارجی (رای شماره ۲۹۷۳ مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری)
تاریخ دادنامه: ۱۲/۱۱/۱۴۰۰
شماره دادنامه: ۲۹۷۳
شماره پرونده: ۰۰۰۱۴۸۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت کارپیرانوین کاوش پارسیان با وکالت آقای احمد احمدی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱ـ آییننامه انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی خارجی (موضوع بخشنامه شماره ۱۸۷۰۰ ـ ۸/۲/۱۳۹۴ مدیرکل دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی)
۲ـ صورتجلسه کمیته انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی‌های خارجی مورخ ۲۴/۶/۱۳۹۸
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال آییننامه انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی خارجی (موضوع بخشنامه شماره ۱۸۷۰۰ ـ ۸/۲/۱۳۹۴ مدیرکل دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) و صورتجلسه کمیته انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی‌های خارجی مورخ ۲۴/۶/۱۳۹۸ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
” مـوکل اینجانب با مجـوز رسمی از وزارت تعاون، کار و رفـاه اجتماعی سالهاست که به مشاوره شغلی و کاریابی بین المللی اشتغال داشته و تمام اهتمام خود را در جهت اشتغال قشر متخصص و جویای کار معطوف داشته است. هیأت مرکزی مـاده ۷ آییننامه اجرایی قانون مجـازات اشتغال به حـرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون پروانه کار مصوب مدیرکل اسبق دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در اقدامی غیرقانونی در مورخ ۳۱/۶/۱۳۹۸ در رأی شماره ۱۳۲۶۲۶ حکم به تعلیق سه ماهه مجوز کاریابی موکل داده. همچنین هیأت مرکزی ماده ۷ در ادامه اقدامات غیرقانونی خود در مورخ ۴/۱۲/۱۳۹۸ رأی به ابطال مجوز کاریابی موکل داده است. تشکیل کمیته‌های انضباطی مغایر با ماده ۳۲ آییننامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون پروانه کار مصوب ۱۳۸۷ می‌باشد و رسیدگی به تخلفات مؤسسات کاریابی مستند به مواد ۱۰، ۳۰ و ۳۱ آییننامه اجرایی اخیرالذکر به هیأتهای استانی واگذار شده است. وفق ماده ۳ آییننامه انضباطی هدف از تهیه و تنظیم سند مذکور «نظارت بر حسن انجام کار کاریابی‌ها در ثبت‌نام، کسب فرصت شغلی، اخذ روادید، اعزام و به کارگماری کارجویان» ذکر شده است که اولاً: مغایر حکم مقرر در ماده ۳۲ آییننامه اجرایی مصوب ۱۳۸۷ می‌باشد که بر تهیه‌آیین‌نامه انضباطی صرفاً با هدف تعیین مجازات‌های قابل اعمال بر مؤسسات متخلف» نموده است. ثانیاً: ماده مذکور ضمن مغایرت با وظایف و اختیارات مقرر برای هیأت استانی ماده ۹ مندرج در بندهای (ب) و (پ) ماده ۱۰، ماده ۱۷، ۱۸، ۳۰ و ۳۱ آییننامه اجرایی و همچنین وظایف مقرر برای ادارات کل استانی مندرج در بندهای (پ)، (ت)، (ج) و (چ) ماده ۱۱ آییننامه اجرایی موجب نقض و ممانعت از تنفیذ قانونی مواد مذکور و اجرای تصویبنامه کمیسیون اصل ۱۳۸ قانون اساسی گردیده است.
وفق تبصره ۲ ماده ۷ آییننامه انضباطی، «دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی‌ها موظف است موضوع لغو مجوز کاریابی متخلف را به طور مشروح به کلیه استانها اعلام نماید تا در سایر استانها از قبول درخواست مجدد کاریابی لغو مجوز شده خودداری شود» که با تبصره ماده ۳۲ آییننامه اجرایی مصوب ۱۳۸۷ مغایرت دارد، چرا که ماده اخیرالذکر که مستند قانونی آییننامه انضباطی نیز می‌باشد ـ این مسئولیت را بر عهده «اداره کل استان» نهاده است. با توجه به ماده ۳۲ آییننامه اجرایی مصوب ۱۳۸۷ تشکیل کمیته‌های انضباطی مغایر حکم مقرر در ماده اخیرالذکر است، لذا شعبه ۴۵ دیوان عدالت اداری با عنایت به موضوع که مفاد آییننامه در رسیدگی به تخلفات ارتکابی منتسب به شاکی رعایت نشده و رسیدگی ابتدایی به موضوع خارج از حیطه صلاحیت‌های هیأت مرکزی ماده ۷ است، ضمن نقض تصمیم مورد اعتراض حکم به ورود شکایت خواهان مبنی بر ارجاع پرونده به هیأت طرف شکایت جهت طرح آن در هیأت استانی صادر نموده و طرف شکایت را مکلف به رعایت مفاد رأی در تصمیمات واقدامی در موارد مشابه و خودداری از طرح ابتدایی پرونده تخلفات مؤسسات کاریابی در هیأت مرکزی ماده ۷ و کمیته‌های انضباطی نموده است. لذا با عنایت به موارد معنونه فوق و بر اساس اصل ۱۳۸ و ۱۷۳ قانون اساسی و مستند به مواد ۱۰، ۱۱، ۱۶ و ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رسیدگی و صدور حکم به ابطال آییننامه انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی خارجی شماره ۱۸۷۰۰ ـ ۸/۲/۱۳۹۴ و صورتجلسه کمیته انضباطی بدون شماره و تاریخ ۲۴/۶/۱۳۸۸ که تاکنون به موکل ابلاغ قانونی نشده را به دلیل غیرقانونی بودن آنها هم به جهت تدوین و ابلاغ غیرقانونی و هم به لحاظ مخالفت صریح مفاد آییننامه فوق‌الذکر با قوانین آمره مورد استدعا می‌باشد.”
متن مقرره مورد شکایت:
” وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
مدیرکل محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی
با سلام و احترام
در اجرای ماده ۳۲ آییننامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب ۱۳۸۷ هیأت وزیران به پیوست آییننامه انضباطی تنظیم شده در خصوص نحوه برخورد با تخطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی خارجی از مفاد آییننامه و ضوابط مرتبط جهت استحضار و بهره‌برداری لازم ارسال می‌گردد. خواهشمنـد است دستور فرمـایید آییننامه یاد شـده به مدیران دفـاتر مشاوره شغلی و کـاریابی غیردولتی خارجی در آن استان برای اطلاع و توجه لازم از سوی آنان ابلاغ گردد. ـ مدیرکل دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی‌ها
صورتجلسه کمیته انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی‌های خارجی
جلسه کمیته انضباطی برای رسیدگی به تخلفات مؤسسه مشاوره شغلی وکاریابی کارپیرا با حضور اعضای ذیل الذکر در تاریخ ۲۴/۶/۱۳۹۸ در دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی‌ها برگزار گردید. موارد مطروحه:
عدم اجرای توافق نامه مورخ ۱۳/۵/۱۳۹۸ توسط دفتر کاریابی کارپیرا
نامه بنیاد شهید انقلاب اسلامی به شماره ۹۳۸۴۹/۹۸/۱۶۱۶ ـ ۲۲/۵/۱۳۹۸ درخصوص رسیدگی به شکایت آقای شهروز علیزاده تبریزی (برادر شهید) از کاریابی کارپیرا
شکایات متعدد متقاضیان از کاریابی کارپیرا در نمایندگی کاریابی مذکور در شهرستان ارومیه
رأی کمیته انضباطی: اعضای کمیته انضباطی با توجه به عدم اجرای توافقنامه مورخ ۱۲/۵/۱۳۹۸ و عدم رسیدگی به شکایتهای وارده توسط کاریابی کارپیرا، فعالیت کاریابی مذکور را به مدت سه ماه تعلیق نموده تا در این مدت ضمن اجرای توافقنامه به تمام شکایتها رسیدگی و تعیین تکلیف نماید. در غیراین صورت پرونده کاریابی یاد شده جهت لغو مجوز به هیأت مرکزی ماده ۷ آییننامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاور شغلی بدون داشتن پروانه کار ارجاع خواهد شد. ـ مدیرکل دفتر معاونت نیروی کار و کاریابی ـ نماینده اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان خراسان رضوی رئیس حوزه نظارت بر کاریابی‌های خارجی ـ کارشناس گروه نظارت بر کاریابی‌های خارجی”
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست اداره کل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره ۱۰۲۸۱۵ ـ ۱۷/۶/۱۴۰۰ توضیح داده است که:
” به استناد مفاد ماده ۳۲ آییننامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب ۱۳۸۷ هیأت وزیران، در تعیین مرجع تهیه‌آیین‌نامه انضباطی، لفظ عام وزارت آورده شده که با توجه به تأیید مقام عالی وزارت بر حکم مسئولیت مدیرکل دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی‌ها، مدیرکل مربوطه متولی امور سیاستگذاری برنامه می‌باشد. در هیچ کدام از مواد و بندهای مندرج در آییننامه اجرایی اشاره‌ای به این مطلب نشده است که در تهیه دستورالعمل‌های مندرج در آییننامه اجرایی و از جمله‌آیین‌نامه انضباطی از مرجع دیگری استعلام صورت گیرد. بر همین مبنا از ابتدای تصویب آییننامه اجرایی و متعاقب آن با استناد به قوانین و آییننامه اجرایی و عرف و رویه موجود استعلامی صورت نگرفته و لذا در مورد آییننامه انضباطی اسبق نیر چنین بوده است. البته شایان ذکر است در زمان تصدی مدیریت فعلی دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی‌ها سیاست اتخاذ شده بر آن بوده است تا برای اتخاذ تصمیمات کلی حقوقی (نظریه، آییننامه، دستورالعمل و …) نظر دفتر حقوقی وزارت استعلام و اخذ شود. ذکر این نکته بسیار حائز اهمیت است که‌آیین‌نامه انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی خارجی که با شماره ۱۸۷۰۰ ـ ۸/۲/۱۳۹۴ از سوی مدیریت اسبق دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به مدیران کل ستادی و استانها ابلاغ شده است.
مؤسسه کاریابی خارجی کارپیرا پس از ابلاغ رأی تعلیق موقت فعالیت توسط هیأت موضوع ماده ۷ آییننامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب ۱۳۸۷ (موضوع آن با موضوع رأی ابطال مجوز کاریابی مذکور) واحد می‌باشد، اقدام به ارائه دادخواست در دو مرحله بدوی و تجدیدنظر در شعب ۶۴ بدوی و ۱۳ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری و همچنین دادسرای عمومی و انقلاب ناحیه ۲۸ (جرایم کارکنان دولت) نموده که در تمام مراحل آرای صادره در رد دادخواست‌های شرکت کارپیرا نوین کاوش پارسیان (موسسه کاریابی خارجی کارپیرا) و به نفع دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بوده است. بر این اساس رد شکایت شاکی شرکت کارپیرا نوین کاوش پارسیان از آن هیأت مورد استدعاست.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۲/۱۱/۱۴۰۰ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف ـ اولاً: براساس اصل سی و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد.» ثانیاً: به موجب ماده واحده قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب ۱۰/۷/۱۳۸۰: «اشخاصی می‌‌توانند به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی اشتغال ورزند که طبق آییننامه اجرایی این قانون از وزارت کار و امور اجتماعی پروانه کار تحصیل نمایند» و مطابق تبصره ۴ همین قانون: «ظرف حداکثر دو ماه از تاریخ تصویب این قانون، آییننامه اجرایی آن توسط وزارت کار و امور اجتماعی تهیه و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید» و در حال حاضر، آییننامه حاکم در این موضوع، آییننامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب ۱/۱۰/۱۳۸۷ هیأت وزیران است که ضمن احصای تخلّفات مؤسسات کاریابی، درخصوص تشکیل مراجعی تحت عنوان هیأتهای مرکزی و استانی برای رسیدگی به موارد تخلّف مؤسسات کاریابی تعیین تکلیف کرده است. بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه برمبنای آییننامه انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی خارجی (موضوع بخشنامه شماره ۱۸۷۰۰ ـ ۸/۲/۱۳۹۴ مدیرکل دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) به وضع ضوابطی مغایر با آییننامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بـدون داشتن پروانـه کـار مصوب ۱/۱۰/۱۳۸۷ هیأت وزیران اقدام شده است، بنابراین آییننامه انضباطی مزبور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
ب ـ براساس بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خـودداری از انجـام وظایف مـوجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جملـه صلاحیتها و وظایف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه صورتجلسه مورخ ۲۴/۶/۱۳۹۸ کمیته انضباطی دفاتر مشاوره شغلی وکاریابی‌های خارجی واجد جنبه موردی بوده و متضمن وضع قاعده عام‌الشمول نیست؛ بنابراین از مصادیق مقررات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ محسوب نمی‌شود و رسیدگی به آن در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نبوده و به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین