رأی شماره ۷۸۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبه ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی مبنی بر اصلاح بند ۲ مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین‌خواری موضوع نامة شماره ۴۷۸۵- ۸۹/۳ مورخ ۲۱/۲/۱۳۸۹ معاون نظارت و هماهنگی در سیاستهای اقتصادی حوزه معاون اول ریاست جمهوری
تاریخ دادنامه: ۲۵/۱۰/۱۳۹۱
شماره دادنامه: ۷۸۱
کلاسه پرونده: ۸۹/۶۸۲
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: نماینده ولی فقیه و سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی مبنی بر اصلاح بند ۲ مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین‌خواری موضوع نامة شماره ۴۷۸۵- ۸۹/۳ مورخ ۲۱/۲/۱۳۸۹ معاون نظارت و هماهنگی در سیاستهای اقتصادی حوزه معاون اول ریاست جمهوری
گردش کار: نماینده ولی فقیه و سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره ۴۴۶۰۲۱/۸۹ – ۷/۹/۱۳۸۹ اعلام کرده است که:
«با عنایت به مفاد نامه محرمانه شماره ۴۷۸۵-۲۱/۲/۱۳۸۹ به عنوان استاندار تهران در خصوص اصلاحیه دومین بند مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین خواری که حسب درخواست وزیر جهاد کشاورزی صورت گرفته است به استحضار می‌رساند:
مقدمه
نهاد وقف از سنتهای حسنه پیامبر گرامی اسلام حضرت محمد (ص) و امیر مؤمنان حضرت علی (ع) می‌باشد که افراد نیکوکار و خیر اندیش به تأسی و پیروی از آن بزرگواران طی قرون و اعصار گذشته اموال و املاک خود را وقف نموده و منافع و عواید آنها را در جهت انجام امور عام المنفعه اختصاص داده‌اند.
بر عقول سلیم آشکار است که این گونه افراد خیر و معتقد که در مقام ایجاد صدقه جاریه بر می‌آیند، هرگز مال یا ملکی را که متعلق به دیگری است یا شرعاً بر آن مالکیت و تصرف ندارند مورد وقف قرار نداده و نمی‌دهند، مضافاً که اکثر وقفنامهها و اسناد اجاره در سابق در محضر علمای بزرگ تنظیم شده و علماء و معتمدین ذیل یا ظهر یا حاشیه آنها را تصدیق و تسجیل کرده‌اند و تعداد بسیاری از این اسناد در سازمان اوقاف و امور خیریه و آستان قدس رضوی و کتابخانه ملی و آرشیوها وجود دارد.
با این مقدمه جای تعجب و تأسف است که از سوی وزارت جهاد کشاورزی و سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری نسبت به صحت موقوفات و اراضی متصرفی آنها ایجاد تردید می‌شود و تأسف آورتر این که از طریق کارگروه زمین‌خواری که بایستی با متجاوزین به اراضی مقابله نماید، از موقوفات سند و دلیل مطالبه کنند و از سازمان ثبت اسناد و املاک بخواهند سند موقوفات را به نام منابع ملی تغییر دهد. باید به این پرسش پاسخ دهند که مسئله زمین خواری کجا؟ و موضوع وقف کجا؟
موقوفات و منابع طبیعی
با حفظ مقدمه فوق، لازم به توضیح است که پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی و ایجاد شبهه نسبت به اسناد و اراضی موقوفات ناشی از القائات بعضی از مسؤولان سازمان جنگلها و … است که طی چند سال گذشته بر امحاء اراضی موقوفات اصرار دارند و به نامه‌ها و استدلالهای این سازمان و موازین شرعی و قانونی مربوط به وقف بی اعتنایی نشان می‌دهند و حتی توافق و امضای وزارت جهاد کشاورزی را نادیده می‌گیرند که ذیلاً به بعضی از آنها اشاره می‌نماید:
۱- بعد از پیروزی شکوهمند انقلاب اسلامی ایران و در اجرای فرمان تاریخی حضرت امام خمینی (قدس سره) مبنی بر برگشت رقبات وقفی که به دست حکام جور از وقفیت خارج شده بود، قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه در سال ۱۳۶۳ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در مقدمه قانون قید شده «کلیه موقوفاتی که بدون مجوز شرعی به فروش رسیده یا به صورتی به ملکیت درآمده باشد به وقفیت خود برمی‌گردد»، به موجب تبصره ۵ این ماده واحده، وزارت کشاورزی و سازمان اوقاف موظف به تهیه آیین‌نامه اجرایی قانون شده‌اند. آیین‌نامه مذکور با امضای وزیر وقت کشاورزی و سرپرست سازمان تهیه و در تاریخ ۷/۹/۱۳۶۳ به تصویب هیأت وزیران رسید و ماده ۱۰ آن چنین مقرر می‌داشت:
«موقوفاتی که در اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع مصوب شهریور ۱۳۴۲ به عنوان مرتع ملی اعلام گردیده از تاریخ تصویب قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه در اختیار سازمان اوقاف و متولیان مربوطه قرار می‌گیرد» این ماده آیین‌نامه و توافق نامه مربوط به آن بیش از ده سال با روالی منطقی اجرا گردید و هرجا که در محدوده اراضی موقوفات (محدوده مشخص در وقفنامهها و اسناد مالکیت و سوابق مربوط) زمینی به عنوان منابع ملی (مرتع) تشخیص داده شده بود حتی اگر از سوی دولت به غیر هم واگذار گردیده بود به وقف برگشته و تحویل متصدیان موقوفات عام می‌شده است و دادنامه‌های شماره ۷۵ و ۷۴ مورخ ۲۷/۹/۱۳۶۵ و شماره ۵۰ مورخ ۸/۵/۱۳۷۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مفاد ماده ۱۰ آیین‌نامه را پس از اخذ نظریه فقهای محترم شورای نگهبان تأیید و تنفیذ نموده‌است.
۲- متأسفانه وزارت جهاد کشاورزی بدون هرگونه حجت شرعی و قانونی به صورت یک طرفه و بدون موافقت و دخالت سازمان اوقاف و امور خیریه ماده ۱۰ آیین‌نامه را از طریق هیأت وزیران وقت در تاریخ ۳/۲/۱۳۷۴ حذف نمود و باعث بروز مشکلات عمده و ابطال اسناد هزاران هکتار از اراضی موقوفات عام در کل کشور (متعلق به آستان قدس رضوی و موقوفات تحت تصدی سازمان اوقاف و امور خیریه و حضرت معصومه (س) و حضرت علی ابن موسی (ع) واقع در شیراز (شاه چراغ) و غیره و موجب سوء استفاده از واگذاری این قبیل اراضی پس از اخذ سند مالکیت به نام دولت گردیده است، در حالی که این اراضی سالیان متمادی در تصرف وقف بوده و در مورد آنها عمل به وقف شده است و مطابق رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عالی کشور تصرف به عنوان وقفیت دلیل وقفیت است و همان گونه که استحضار دارند آراء وحدت رویه در حکم قانون می‌باشد.
۳- با پیگیریهای مستمر سازمان اوقاف و امور خیریه و آستان قدس رضوی و سایر متصدیان و متولیان موقوفات عام، ماده ۱۰ آیین‌نامه اجرایی قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه، به موجب تصویب‌نامه شماره ۶۲۰۷۴/۱۵۸۷۲- ۲۱/۱۲/۱۳۷۸ هیأت وزیران با تغییراتی نسبت به ماده ۱۰ قبلی به تصویب رسیده و سازمان جنگلها و مراتع را مکلف نمود که بهره‌برداری از این قبیل اراضی واقع در املاک موقوفه را به موقوفات واگذار نماید.
متن اصلاحی ماده ۱۰ مقرر می‌دارد: «چنانچه تمام یا بخشی از اراضی قابل واگذاری واقع در حریم روستاهای موقوفه عام در اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع مصوب سال ۱۳۴۶ به عنوان انفال منابع ملی اعلام شده باشد می‌باید حق بهره‌برداری از آن توسط سازمان جنگلها و مراتع کشور به سازمان اوقاف و امور خیریه و متولیان واگذار شود».
علی‌رغم این سوابق نه تنها سازمان جنگلها و مراتع به این تعهدات عمل نکرد بلکه در بعضی مناطق مدیریتهای امور اراضی وابسته به وزارت جهاد کشاورزی (هیأتهای هفت نفره زمین) نیز به ادعا و تصور این که قسمتهایی از اراضی وقفی موات بالاصاله است اقدام به جدا کردن عرصه‌های وسیعی از اراضی مذکور نموده‌اند، در صورتی که این اراضی به صورت آبی یا دیم مورد کشت قرار می‌گرفته و در ید موقوفه بوده و مکرراً به اشخاص اجاره داده می‌شده‌است و یا به عنوان ملحقات و حریم موقوفات از علف چر یا گیاهان صنعتی آنها بهره‌برداری می‌گردیده است که سوابق آنها موجود است.
۴- توجه به سوابق مذکور به خوبی مدلل می‌دارد که وزارت جهاد کشاورزی نه تنها اراضی واقع در محدوده موقوفات و حریم آنها را مشمول ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها ومراتع مصوب ۱۳۴۶ نمی‌دانسته بلکه قبول نموده آن قسمت از اراضی موقوفات را که قبلاً به عنوان انفال و منابع ملی اعلام شده بود به سازمان اوقاف و متولیان مسترد دارد مضافاً که حسب قسمت اخیر تبصره۶ الحاقی به قانون ابطال (مصوب ۱۹/۱۲/۱۳۸۰ مجلس شورای اسلامی) نیز حریم موقوفات و اراضی منابع ملی واقع در موقوفات که تا تاریخ ۱۶/۱۲/۱۳۶۵ احیاء گردیده از شمول مقررات قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع مستثنی شناخته شده است. با این سوابق قانونی، پیشنهاد وزیر جهاد کشاورزی به کارگروه زمین خواری در مورد مطالبه اسناد از موقوفات هیچ‌گونه توجیه شرعی و قانونی و منطقی ندارد.
مستندات شرعی:
در خصوص اراضی که ادعای مرتع و موات بودن آنها شده و داخل در پلاکهای وقفی است از حضرت امام خمینی (قدس سره الشریف) و حضرت آیت‌اله‌العظمی خامنه‌ای رهبر معظم انقلاب اسلامی (ادام‌اله ظله) از سوی سازمان اوقاف و امور خیریه، آستان قدس رضوی، امور اراضی و سازمان جنگلها و … استفتائاتی صورت پذیرفته است که کاملاً راه‌گشاست اما متأسفانه سازمان جنگلها و … با تفسیر و بهانه‌های مختلف از برگشت اراضی به وقف جلوگیری یا به خروج آنها از وقف اقدام می‌نماید که تعدادی از استفتائات به شرح ذیل جهت مزید استحضار درج می‌گردد:
الف – پاسخ فتاوی حضرت امام خمینی ( قدس سره الشریف):
۱- اگر در متن وقف نامه قریه وقف شده، حریم جزء آن است و به عنوان وقفیت باقی است.
۲- موقوفات باید به حال وقفیت باقی و عمل به وقف شود.
۳- اراضی مذکور (اراضی مورد تعلیف مجاور اراضی بوته‌های گیاه بیابانی) تابع اراضی موقوفات است هر چند که موات است و احیاء آن جایز نیست.
۴- اینها (اراضی شن و ماسه‌ای و خاک رسی در بین رقبات موقوفه) انفال نیستند و موقوفه هستند.
۵- وقف از وقفیت خارج نمی‌شود و تصرف در آن منوط به اجازه متولی شرعی با مراعات مصلحت وقف است.
۶- حضرت امام خمینی (قدس سره الشریف) در کتاب الوقف التحریر الوسیله ذیل مسائل ۹۲ و ۹۴ شیاع مفید علم، بینه شرعی، اقرار متصرف و عمل به وقف را مثبت وقفیت می‌دانند که این نظریه جامع فقهی حتی در صورت نبودن وقف نامه مورد استفاده و استناد است.
ب- پاسخ فتاوی از حضرت آیت‌اله‌العظمی خامنه‌ای رهبر معظم انقلاب اسلامی
۱- عدم صحت وقف جنگلها و مراتع طبیعی و هر آنچه که از انفال و اموال عمومی است به ملاحظه این که ملک اختصاصی شخص خاصی نیست منافات با تبعیت حریم از ذی‌الحریم ندارد، بلکه جنگل و مرتع و اراضای موات اصلی واقع در کنار رقبات موقوفه هر مقدار از آن که عرفاً حریم مورد نیاز در استفاده از رقبه موقوفه محسوب باشد تابع رقبه موقوفه در احکام و آثار شرعی وقف است و کسی حق جدا کردن حریم در این باره از ذی‌الحریم و یا تملک و نقل و انتقال ملکی آن را ندارد و هر آنچه که سابقه عمل وقف دارد محکوم به صحت وقفیت آن است مگر خلاف آن ثابت شود.
۲- هر مقدار از مراتع و اراضی جنگلی واقع در کنار و مجاورت اراضی موقوفه که جزء حریم املاک موقوفه محسوب باشد تابع موقوفه است و حکم انفال و اموال عمومی بر آن مترتب نیست و میزان در محسوب شدن به عنوان حریم ملک، عرف محل و نظر خبرگان این امر است.
۳- هر آنچه از اراضی واقع در محدوده قریه موقوفه که عنوان خاص قریه موقوفه شامل آن می‌شود شرعاً محکوم به وقفیت است حتی اگر بعد از عمل به وقف نسبت به آن پس از سالیانی به صورت بایر یا موات درآمده باشد باز هم از وقفیت خارج نمی شود و باید کماکان نسبت به آن به وقف عمل شود و قابل جدا کردن از وقف و استملاک یا الحاق به اراضی منابع طبیعی نیست واحکام و آثار انفال و اموال عمومی بر آن مترتب نمی‌شود.
۴- موقوفاتی که از قدیم‌الایام تا زمان حاضر به آن عمل می‌شود و شهرت به وقفیت دارد نیازی به سند کتبی ندارد و محکوم به وقفیت است و تصرف در آن بدون اذن متولی شرعی و صلاح وقف حکم تصرف در غصب دارد.
نتیجه:
با توجه به مراتب و به خصوص وجود فتاوای معتبر فوق‌الذکر از رهبر کبیر انقلاب حضرت امام خمینی (قدس سره الشریف) و رهبر معظم انقلاب اسلامی حضرت آیت‌اله خامنه‌ای (مدظله العالی) که کراراً بر بقای املاک وقفی به وقفیت (ولو با ادعای مرتع یا موات بودن آنها) تأیید فرموده‌اند به نظر می‌رسد پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی و اقدام ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی در اعلام این که ادعاهای سازمان اوقاف بر اراضی و اسناد آنها جمع‌آوری و هر جا که سند ارائه نداد و صرفاً ادعا داشت، سازمان ثبت اسناد و املاک سند آن را طبق مقررات قانونی به نام منابع ملی صادر نماید، بر خلاف فتاوی مذکور و مغایر با قاعده ید و اصل استصحاب و اصاله‌الصحه می‌باشد و اراضی موقوفات را نمی‌توان به عنوان مرتع و منابع ملی و موات از ید متولی شرعی خارج کرد و اسناد آن را تغییر داد. در مورد اسناد راجع به وقف لازم به یادآوری است که حتی در موقوفاتی که به علل مختلف و در طول زمان اصل وقف نامه از دسترسی متولی یا موقوف‌علیهم خارج شده باشد، موازین شرعی و شیاع محلی و اقرار متصرف و سیره جاریه عمل به وقف، حاکم بر موضوع است و به علاوه دلایل و مدارک متعدد دیگر از جمله اجاره‌نامه، سابقه ثبتی، پرونده‌ها و سوابق اوقافی در وقفیت این گونه رقبات و استمرار آن شبهه و تردیدی باقی نمی‌گذارد.
با عنایت به مجموع مراتب و این که در شورای حفظ حقوق بیت‌المال نیز تأکید گردیده با متجاوزین و متصرفین غیرقانونی موقوفات نیز مانند سایر اراضی ملی و دولتی برخورد قاطع صورت گیرد و با توجه به این که شائبه مفاسد اقتصادی و زمین‌خواری و مقایسه مفسدین و زمین‌خواران با موقوفات و واقفین و متولیان آنها موضوعاً منتفی و قیاس مع الفارق است و مطالبه اسناد از ادارات اوقاف و متولیان و تبدیل آنها هیچ‌گونه توجیه شرعی و قانونی ندارد. علی‌هذا خواهشمند است دستور فرمایید با عنایت به مطالب پیش‌گفته ابطال اصلاحیه بند۲ مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین‌خواری حسب پیشنهاد وزیر کشاورزی مورد استدعاست و از نتیجه این سازمان را مطلع نمایند.»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:
«جناب آقای دکتر تمدن، استاندار محترم تهران
سلام علیکم،
احتراماً، حسب درخواست وزیر جهاد کشاورزی در پنجاه و چهارمین جلسه ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی و بررسیهای دبیرخانه ستاد، دومین بند مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین‌خواری (موضوع ابلاغیه شماره ۳۲۵۶۲- ۸۸/م -۲۷/۱۰/۱۳۸۸) به شرح زیر اصلاح می‌گردد.
وزارت جهاد کشاورزی:
همه ادعاهای سازمان اوقاف بر اراضی و اسناد آنها را جمع‌آوری نماید. هر جا سند ارائه نداد و صرفاً ادعا داشت، سازمان ثبت سند آن را طبق مقررات قانونی به نام منابع ملی صادر نماید.
پیشنهادات و برنامه‌هایش برای مدیریت و استفاده بهینه از اراضی را ارائه کند.
معاون نظارت و هماهنگی در سیاستهای اقتصادی – علی آقا محمدی»
علی‌رغم مکاتبه با دفتر امور حقوقی دولت و پیگیری موضوع تا زمان رسیدگی در هیأت عمومی لایحه دفاعیه واصل نشده است.
قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۴۲۱۲۸/۳۰/۹۰-۱۰/۲/۱۳۹۰ اعلام کرده است که:
«موضوع بند ۲ اصلاحی مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین‌خواری موضوع نامه شماره ۴۷۸۵-۲۱/۲/۱۳۸۹ معاون نظارت و هماهنگی در سیاستهای اقتصادی (حوزه معاون اول ریاست جمهوی)، در جلسه مورخ ۳۱/۱/۱۳۹۰ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که نظر فقهای معظم به شرح ذیل اعلام می‌گردد:
اطلاق مصوبه شامل مواردی می‌گردد که حجت شرعی از قبیل ید، شیاع، تصرف بلامعارض، بینه و… بر وقفیت باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی
نظر به این که در ماده ۴۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۸۵ مقرر شده‌است که: «در صورتی که مصوبه به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد، موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی، لازم الاتباع است.» و قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۴۲۱۲۸/۳۰/۹۰-۱۰/۲/۱۳۹۰ نظر فقهای شورای نگهبان را به این شرح اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبه شامل مواردی می‌گردد که حجت شرعی از قبیل ید، شیاع، تصرف بلامعارض، بینه و… بر وقفیت باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد.» بنابراین مستند به ماده قانونی صدرالذکر و در اجرای بند یک ماده ۱۹ و مواد ۲۰ و ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال اطلاق مصوبه مورد اعتراض در حدی که فقهای شورای نگهبان اعلام کرده‌اند از تاریخ تصویب صادر و اعلام می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری – محمدجعفر منتظری