ابطال بخشنامه شماره ۱۰۳۵۲۶-۲۲/۵/۱۳۹۱ معاون حقوقی رئیس‌جمهور (رأی شماره‌های ۷۳۲-۷۳۱ مورخ ۳۰/۱۰/۱۳۹۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)
تاریخ دادنامه: ۳۰/۱۰/۱۳۹۲
شماره دادنامه: ۷۳۲-۷۳۱
کلاسه پرونده: ۹۱/۹۵۰، ۱۰۱۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: ۱- قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور ۲- معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۰۳۵۲۶-۲۲/۵/۱۳۹۱ معاون حقوقی رئیس‌جمهور
گردش کار : ۱- قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون در سازمان مذکور، به موجب شکایت نامه شماره ۱۳۲۲۱۳-۱۲/۷/۱۳۹۱ ابطال بخشنامه شماره ۱۰۳۵۲۶-۲۲/۵/۱۳۹۱ معاون حقوقی رئیس‌جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، دستور رئیس‌جمهور درباره نحوه پاسخگویی وزارتخانه‌ها، سازمانها و مؤسسات دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی به مراجع نظارتی که طی بخشنامه شماره ۱۰۳۵۲۶-۲۳/۵/۱۳۹۱ معاون حقوقی رئیس‌جمهور به دستگاهها ابلاغ شده است با قوانین تطبیق داده شد که نتیجه آن در اجرای تبصره (۲) بند (د) ماده (۲) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور برای رسیدگی فوق‌العاده در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام می‌شود.
متن بخشنامه مذکور چنین است:
«بنا به دستور رئیس‌جمهور نظر به تعدد مراجع نظارتی و ضرورت حمایت و پشتیبانی حقوقی و هماهنگی لازم در پاسخگویی به مراجع مذکور مقتضی است کلیه جوابیه‌ها و اسناد و مدارکی که به منظور پاسخ به استعلامات آن مراجع تحویل می‌گردد با اطلاع و هماهنگی و موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری تنظیم و ارسال گردد تا زمینه حمایت از بخشهای مختلف دولت و تأمین حق دفاع و هماهنگی بین بخشی و پاسخگویی به موقع و تناسب به مراجع نظارتی به عمل آید».
با عنایت به بخشنامه مذکور، ملاحظه می‌شود:
۱- تکلیف وزارتخانه‌ها و سازمانها و مؤسسات دولتی در تنظیم و ارسال جوابیه‌ها و اسناد و مدارک مورد درخواست مرجع نظارتی، مقید است به شرط اطلاع و هماهنگی و موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری.
۲- شرط مذکور علاوه بر وزارتخانه‌ها، سازمانها و مؤسسات دولتی، به نهادهای غیردولتی هم تسری داده شده است.
در مورد اول گذشته از آن که اجرای مفاد بخشنامه عملاً با فوریت انجام وظایف قانونی دستگاههای مورد بحث منافات داشته و نقض غرض خواهد شد باید توجه داشت که تکلیف مذکور با ظاهر و نص برخی از مواد قانونی از جمله ماده (۳۹) قانون دیوان محاسبات، ماده (۸) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، ماده (۲) قانون نحوه اجرای اصل ۹۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مغایر می‌باشد، زیرا در مقررات قانونی موصوف تأکید مقنن بر تسریع در اقدام بوده و از قید و شرطی که مخل سرعت عمل باشد نام برده نشده است.
به ویژه مطابق تبصره ۱ ماده ۸ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور تخلف از تکلیف مندرج در این ماده جرم محسوب و دارای قابلیت تعقیب کیفری است.
در مورد دوم نیز ذکر این نکته ضروری است که با توجه به استقلال نسبی نهادهای عمومی غیردولتی در انجام تکالیف قانونی معینه و عدم ارتباط طولی آنها با معاونت حقوقی ریاست جمهوری، مشخص نیست الزام آنها به جلب موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری برای پاسخگویی به مراجع نظارتی مبتنی بر موازین قانونی نیست.
در هر صورت بخشنامه فوق‌الاشعار موجب کندی یا توقف تکالیف دستگاههای یاد شده در مقابل دستگاههای نظارتی بوده و مغایر با قانون می‌باشد.
موجب امتنان است موضوع با توجه به اهمیت آن و اختلالی که در روند کاری دستگاههای نظارتی به ویژه سازمان بازرسی کل کشور ایجاد می‌کند به طور فوق‌العاده در هیأت عمومی رسیدگی و از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایید.»
۲- معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب لایحه شماره ۷۳۰/۲۰۰۰۰-۱/۸/۱۳۹۱ ابطال بخشنامه شماره ۱۰۳۵۲۶-۲۲/۵/۱۳۹۱ معاون حقوقی رئیس‌جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، در خصوص بخشنامه شماره ۱۰۳۵۲۶-۲۲/۵/۱۳۹۱ معاونت حقوقی رئیس‌جمهور به استحضار می رساند:
۱- مطابق ماده (۴۲) قانون دیوان محاسبات کشور «دیوان محاسبات کشور برای انجام وظایف خود می‌تواند در تمامی امور مالی کشور تحقیق و تفحص نماید و در تمامی موارد مستقیماً مکاتبه برقرار نماید و تمام مقامات جمهوری اسلامی ایران و قوای سه گانه و سازمانها و ادارات تابعه و کلیه اشخاص و سازمانهایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند مکلف به پاسخگویی مستقیم می‌باشند حتی در مواردی که از قانون محاسبات عمومی مستثنی شده باشند.»
۲- به موجب ماده (۳۹) قانون دیوان محاسبات کشور «دستگاهها مکلفند حسابهای درآمد و هزینه، صورتهای مالی، اسناد و مدارک مربوط را به نحوی که دیوان محاسبات کشور تعیین می‌نماید به دیوان مزبور تحویل نمایند. حسابرسی و رسیدگی آنها به تشخیص دیوان محاسبات کشور در ادارات دیوان یا محل خود آن دستگاهها انجام می‌گیرد…»
۳- به دلالت ماده (۸) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور «کلیه مسؤولان ذی‌ربط در وزارتخانه‌ها و ادارات و سازمانها و مؤسسات و واحدهای مشمول این قانون مکلفند اسناد و اطلاعات و مدارک مورد لزوم در تحقیقات را بدون هر گونه فوت وقت در اختیار بازرس یا بازرسان اعزامی قرار داده و همکاری لازم را مبذول دارند.
تبصره- تخلف از تکلیف مندرج در این ماده موجب حبس از سه ماه و یک روز تا شش ماه یا انفصال موقت از خدمات دولتی و عمومی از سه ماه تا یک سال خواهد بود…»
۴- وفق حکم مقرر در ماده (۲) قانون نحوه اجرای اصل ۹۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «علاوه بر اختیارات مصرحه در ماده واحده مصوب ۱/۱۱/۱۳۵۹ و تبصره الحاقی آن مصوب ۵/۲/۱۳۶۴ این کمیسیون می‌تواند جهت کسب اطلاعات کافی از مسؤولین مذکور در آن ماده دعوت یا مستقیماً با آنها مکاتبه نمایند و آنها مکلف به اجابت هستند و در صورت تخلف و ثبوت جرم عدم پاسخگویی توسط کمیسیون اعلام آن، دادگاه صالح موظف است خارج از نوبت رسیدگی و در صورت ثبوت جرم مقدار کیفر مذکور در تبصره ماده واحده را مشخص و نتیجه را به کمیسیون اعلام نماید و در این پرونده دادگاه رسیدگی‌کننده به جرم عدم پاسخگویی حق رسیدگی به اصل شکایتی را که در کمیسیون مطرح است ندارد…»
مع‌الوصف حکم بخشنامه صدرالاشاره متضمن تکلیف وزارتخانه‌ها و سازمانها و مؤسسات دولتی به تنظیم و ارسال جوابیه‌ها و اسناد و مدارک مورد درخواست مراجع نظارتی، به شرط اطلاع و هماهنگی و موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری، سبب توقف انجام تکالیف دستگاههای اجرایی در مقابل دستگاههای نظارتی و موجب تأخیر وتعلل در پاسخگویی گردیده و مآلاً مغایر با قوانین معروضه ارزیابی می‌گردد.
شایان ذکر است که رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون سازمان بازرسی کل کشور نیز طی نامه شماره ۱۳۲۲۱۳-۱۲/۷/۱۳۹۱ تقاضای ابطال بخشنامه صدرالاشاره را نموده اند.
بنا به مراتب در اجرای مواد (۱۹) و (۲۰) قانون دیوان عدالت اداری، ابطال بخشنامه مذکور از زمان تصویب مورد استدعاست.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«بخشنامه به کلیه وزارتخانه‌ها، سازمانها و مؤسسات دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی بنا به دستور رئیس‌جمهور، نظر به تعدد مراجع نظارتی و ضرورت حمایت و پشتیبانی حقوقی و هماهنگی لازم در پاسخگویی به مراجع مذکور مقتضی است کلیه جوابیه‌ها و اسناد و مدارکی که به منظور پاسخ به استعلامات آن مراجع تحویل می‌گردد با اطلاع و هماهنگی و موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری تنظیم و ارسال گردد تا زمینه حمایت از بخشهای مختلف دولت و تأمین حق دفاع و هماهنگی بین بخشی و پاسخگویی به موقع و متناسب به مراجع نظارتی به عمل آید.»
در پاسخ به شکایات مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۴۳۰۷۸/۱۷۵۱۴- ۲۵/۱۱/۱۳۹۱ توضیح داده است که:
«سلام علیکم:
با احترام، عطف به نامه کلاسه پرونده ۹۱/۹۵۰- ۱۸/۷/۱۳۹۱ در خصوص دادخواست سازمان بازرسی کل کشور راجع به بخشنامه شماره ۱۰۳۵۱۶-۲۳/۵/۱۳۹۱ معاون حقوقی رئیس‌جمهور مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند:
۱- سازمان بازرسی کل کشور از دو جهت بخشنامه را مورد اشکال قرار داده است. اول این که در مورد وزارتخانه‌ها و مؤسسات و نهادهای دولتی، بخشنامه با فوریت انجام وظایف قانونی دستگاههای مزبور منافات داشته و در مقررات قانونی (ماده ۳۹ قانون دیوان محاسبات و ماده ۸ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و ماده ۲ قانون اجرای اصل ۹۰ قانون اساسی) تأکید مقنن بر تسریع اقدام بوده و از قید و شرطی که مخل سرعت باشد نام برده نشده است.
نکته دوم در نامه سازمان، تسری بخشنامه به نهادهای عمومی غیردولتی است که با توجه به استقلال نهادهای مزبور، الزام آنها را به جلب موافقت معاونت حقوقی برای پاسخگویی به مراجع نظارتی را مغایر قوانین اعلام نموده است.
۲- در پاسخ نکته اول: همان گونه که در قسمت اخیر بخشنامه تکمیلی شماره ۲۰۱۳۹۹/۱۷۷۰۱-۱۳/۷/۱۳۹۱ معاونت حقوقی به کلیه دستگاههای اجرایی تأکید شده است:
«قسمت اخیر بخشنامه، ضرورت دارد پاسخ مورد انتظار مراجع نظارتی از دستگاههای اجرایی ضمن هماهنگی با این معاونت، مطابق قوانین و در مواعد مصرحه در قانون توسط دستگاه اجرایی ارائه گردد.»
مضافاً این که مراتب در جلسه ۸/۸/۱۳۹۱ شورای هماهنگی امور حقوقی دستگاههای اجرایی نیز مورد تأکید معاونت رئیس‌جمهور قرار گرفته است.
بنابراین اساساً بخشنامه یاد شده موجب تأخیر در اجرای مواعد قانونی برای پاسخگویی به مراجع نظارتی نمی‌باشد.
به علاوه بخشنامه ارسالی صراحتاً ناظر به «هماهنگی بین بخشی در پاسخگویی به موقع و متناسب به مراجع نظارتی» بوده است و در هیچ یک از قوانین یاد شده هماهنگی برای پاسخگویی قبل از اتمام مواعد قانونی منع نشده است بلکه مطابق اصل (۱۳۴) قانون اساسی ایجاد هماهنگی بین وزارتخانه‌ها از مسؤولیتهای رئیس‌جمهور است که طبق اصل (۱۲۴) این مسؤولیت را در بخش حقوقی طی حکم شماره ۱۷۶۳۳۶- ۵/۹/۱۳۸۸ به این معاونت محول نموده است.
در پاسخ نکته دوم راجع به نهادهای عمومی غیردولتی نیز قابل ذکر است که در بند «ج» ماده (۲) اصلاحی قانون تشکیل بازرسی کل کشور مصوب ۱۳۸۷ تصریح شده است: «گزارش سازمان در خصوص مؤسسات غیردولتی کمک‌بگیر از دولت به وزیر مربوط» داده می‌شود.
بنابراین با توجه به مسؤولیت وزراء در مورد مؤسسات یاد شده ایجاد هماهنگی بین بخشی با وزارتخانه‌های مسؤول نیز بلااشکال است به خصوص که گزارشهای سازمان بازرسی کل کشور مطابق قانون باید به وزیر مربوط منعکس شود تا نسبت به موضوع اقدام لازم به عمل آورد.
با توجه به مراتب فوق رد شکایت را خواستار است.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکی-ل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۸ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، کلیه مسؤولان ذی‌ربط در وزارتخانه‌ها و ادارات و سازمانها و مؤسسات و واحدهای مشمول قانون مکلف شده‌اند اسناد و اطلاعات و مدارک مورد لزوم در تحقیقات را بدون هرگونه فوت وقت در اختیار بازرس یا بازرسان اعزامی قرار داده و همکاری لازم را مبذول دارند و همچنین به موجب ماده ۴۲ قانون دیوان محاسبات کشور مصوب سال ۱۳۶۱، مقرر شده است که «دیوان محاسبات کشور برای انجام وظایف خود می‌تواند در تمامی امور مالی کشور تحقیق و تفحص نماید و در تمامی موارد مستقیماً مکاتبه برقرار نماید و تمام مقامات جمهوری اسلامی ایران و قوای سه گانه و سازمانها و ادارات تابعه و کلیه اشخاص و سازمانهایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند، مکلف به پاسخگویی می‌باشند حتی در مواردی که از قانون دیوان محاسبات عمومی مستثنی شده باشند.»
مقنن در قانون اجازه مکاتبه و تحقیق مستقیم کمیسیون اصل ۹۰ با دستگاههای دولتی جهت رسیدگی به شکایات مردم مصوب سال ۱۳۸۵، نیز مقرر کرده است، کمیسیون اصل ۹۰ می‌تواند با قوای سه گانه ایران و تمام وزارتخانه‌ها و ادارات، سازمانهای وابسته به آنها و بنیادها و نهادهای انقلابی و مؤسساتی که به نحوی از انحاء به یکی از قوای فوق مربوط هستند، مستقیماً مکاتبه یا مراجعه کنند و برای رسیدگی به شکایات کتبی که از طرف مسؤولان مربوط بدون جواب مانده یا جواب قانع‌کننده ندارد و برای رفع مشکلات توضیح بخواهد آنها باید در اسرع وقت جواب کافی بدهند. نظر به این که در بخشنامه شماره ۱۰۳۵۲۶-۲۳/۵/۱۳۹۱ معاون حقوقی رئیس‌جمهور، پاسخگویی وزارتخانه‌ها، سازمانها و مؤسسات دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی به مراجع نظارتی به موافقت معاون حقوقی رئیس‌جمهور موکول شده است و این امر مغایر احکام فوق الذکر در پاسخگویی مستقیم همه مسؤولان به مراجع نظارتی مصرح در قوانین است، بنابراین بخشنامه مذکور مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری