ابطال انتقال کارکنان قرارداد کار معین موضوع بند ۴ بخشنامه شماره ۵۳۳۵۵۵-۲/۱۰/۱۳۹۷ سازمان اداری و استخدامی کشور (دادنامه شماره ۳۱۰۷ مورخ ۲۳؍۱۱؍۱۴۰۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۳۱۰۷
تاریخ دادنامه: ۲۳؍۱۱؍۱۴۰۰
شماره پرونده: ۹۸۰۴۴۱۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۴ تصویب نامه مورخ ۱۰؍۷؍۱۳۹۷ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، سازمان اداری و استخدامی کشور که به موجب نامه شماره ۵۳۳۵۵۵- ۲؍۱۰؍۱۳۹۷ رئیس سازمان امور اداری و استخدامی کشور ابلاغ شده است
ابطال انتقال کارکنان قرارداد کار معین
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای ۱ و ۴ و تبصره ذیل بند ۴ تصویب نامه مورخ ۱۰؍۷؍۱۳۹۷ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، سازمان اداری و استخدامی کشور که به موجب نامه شماره ۵۳۳۵۵۵-۲؍۱۰؍۱۳۹۷ رئیس سازمان امور اداری و استخدامی کشور ابلاغ شده است را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
“بدواً باید تصریح کرد طرف شکایت در بند ۴ اعتراف به داشتن نیروی قراردادی مازاد بر ده درصد موضوع تبصره ذیل مـاده ۳۲ قانون مـدیریت خدمات کشوری در دستگاه های اجـرایی کرده است. از آنجا کـه وفـق قانون نیروی مـازاد بر سقف تعیین شده برخلاف این تبصره می باشد لـذا نمی توان برای آن برنامـه ریزی بعدی نمود بلکه می باید از طریق تعدیل و خاتمه قرارداد یا فسخ آن اقدام لازم معمول داشت. زیرا مقنن صرفاً تا ده درصد پستهای سازمانی مصوب تجویز به جذب نیروی قراردادی کرده است این امر خود از عوامل انحراف بودجه و صرف آن در محل غیرمجاز از شمول ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی باب تعزیرات شمرده می شود. همچنین در این بند جابجایی نیروی قراردادی در معنای انتقال تجلی یافته و امکان پذیر دانسته شده است (کما اینکه اگر انتقال معنا نیابد در واقع همان فسخ یا انفساخ قرارداد قبلی وعقد قرارداد جدید است که خود می بایست تابع اصل ۲۸ قانون اساسی و ماده ۴۴ قانون مدیریت خدمات کشوری گردد) این در حالی است که نیروی قراردادی در شرایط خاص جذب می گردد و مقنن در هیچ کدام از قوانین انتقال نیروی قراردادی را تجویز نکرده است و عیناً مدلول تبصره ذیل مـاده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری دائر بر آن است که چنانچه نیاز به خدمات نیروی قراردادی نبود می بایست قرارداد وی را فسخ و یا از تمدید آن خودداری نمود. بنابراین انتقال نیروی قراردادی از دستگاهی به دستگاه دیگر خلاف اقتضاء به کارگیری وی است و چنانچه دستگاه اجرایی نیاز به نیروی قراردادی با رعایت شروط مندرج در قانون دارد می بایست از طریق رعایت ماده ۴۴ قانون مدیریت خدمات کشوری نسبت به جذب این افراد اقدام نماید و وفق بند (ب) ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه، قرارداد ایشان را تمدید نماید، نه آن که نیروهای مازاد بر سقف مندرج در تبصره ذیل ماده ۳۲ این قانون را که بدون رعایت موازین قانونی و شرعی جذب شده اند را به منظور تطهیر و نظم و سیاق به ظاهر قانونی بخشیدن، به دیگر دستگاه های اجرایی منتقل نماید.
علاوه بر این دلیل قانونی، اساس انتقال نیروی قراردادی به سایر دستگاه های اجرایی فاقد مبنای قانونی و شرعی است زیرا
اولاً: انتقال در این مقرره بـدون کسب رضـایت نیروی قـراردادی منجر به استثمار وی است زیرا نیروی قراردادی ناگزیر است تا برای کسب درآمد به خواسته مدیران مبنی بر انتقال تن دهد
و ثانیاً: در قانون نصی مبنی بر انتقال نیروی قراردادی پیش بینی نشده است بنابراین این مقرره خارج از حدود اختیارات و وظایف طرف شکایت است
و ثالثاً: خلاف مقتضای عقد است. عقد اجاره انسان که در مـاده ۵۱۴ قانون مدنی آمده است. بر لزوم کار معین و زمان مشخص تاکید کرده است و این امر دقیقاً در تبصره ذیل ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز تصریح شده است. بنابراین چگونه می توان نیروی قراردادی را در حین خدمت در دستگاه اجرایی به دستگاه دیگر که کارفرمایی دیگر دارد، منتقل کرد و بر صحت قرارداد وی صحه نهاد؟ چنانچه مفروض بر امکان چنین انتقالی باشد قرارداد منعقده با نیروی قراردادی غرری بوده و مغایر قاعده لزوم است زیرا وفق آیه مبارکه ۱ سوره مائده پایبندی بر عقود از تکالیف برشمرده شده است. با اجرای این مقرره در حین اجرای قرارداد، طرف قرارداد و موضوع قرارداد تغییر می کند و قطعاً این امر محقق نمی شود مگر به فسخ یا انفساخ قرارداد قبلی و چون هر فسخ و انفساخی از قرارداد کار معین قبلی برای عقد مجدد قرارداد مستفاد از فراز پایانی اصل ۲۸ قانون اساسی و نیز ماده ۴۴ قانون مدیریت خدمات کشوری و بند ۲ سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری که طی ماده ۱۲۳ قانون برنامه ششم توسعه کشور لازم الاجرا است، مستلزم رعایت ترتیبات عادلانه ورود به خدمت است از این رو نمی توان با همان فرد قبلی توسط دستگاه اجرایی جدید قرارداد کارمعین منعقد شود. در نتیجه انتقال و جابجایی نیروی قراردادی از دستگاهی به دستگاه دیگر خلاف مقتضای عقد، غرری انگاشتن قرارداد، به سبب امکان تغییر طرف قرارداد (کارفرما) و موضوع قرارداد و زمان قرارداد خواهد بود و نیز مغایر قوانین مارالبیان می باشد. کما اینکه در مفاد آراء دادنامه های شماره ۸۳؍۵۹۷ الی ۶۵۲- ۹؍۱۲؍۱۳۸۳ و ۲۰۳-۲؍۴؍۱۳۸۷ هیأت عمومی دیوان عـدالت اداری در خصوص عدم امکان انتقال مستخدمین پیمانی (قرارداد پیمانی) مـوضوع قانون استخدام کشوری موید ادعای حاضر است.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” ۴- جابجایی نیروهای قرارداد انجام کار معین دارای شماره شناسه از دستگاه های اجرایی که تعداد این دسته از نیروها مازاد بر ده درصد پست های سازمانی مصوب است به سایر دستگاههای اجرایی مشمول که تعداد نیروهای قرارداد انجام کار معین موجود آنها کمتر از ده درصد پستهای سازمانی مصوب است با موافقت دستگاه های اجرایی مبدا و مقصد و در بستر سامانه کارمند ایران و با رعایت شرایط احراز شغل مربوطه و سایر مقررات از جمله تأمین اعتبار در دستگاه مقصد بر اساس ضوابط مربوط بلامانع می باشد بدیهی است در صورت انطباق شرایط احراز شماره شناسه فرد جابه جا شده از دستگاه مبدأ باطل و شماره شناسه جدید برای وی در دستگاه مقصد توسط سامانه کارمند ایران تولید و صادر خواهد شد. “
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی و مجلس سازمان اداری واستخدامی کشور به موجب لایحه شماره ۴۷۶۰۹- ۹؍۲؍۱۳۹۹، نامه شماره ۳۲۳۸۱- ۲؍۲؍۱۳۹۹ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
“اولاً: قانونگذار متوجه وجود نیروی قرارداد کار معین مازاد بر سقف تعیین شده در تبصره ذیل ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری، در برخی از دستگاه های اجرایی بوده است. به همین دلیل هم در قسمت اخیر بند (هـ) ماده ۵۰ قانون برنامه پنجم توسعه و هم در قسمت اخیر بند (ب) ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه، پس از تعیین تکلیف برای سقف یـاد شده عبارت « تمدید قراردادی های قبلی بلامانع است» تکرار گردیده است. لیکن دولت همواره در صدد کاهش نیروهای قرارداد کار معین مازاد بر سقف در دستگاه های اجرایی بوده و در بخشنامه ها و دستورالعملهای متعدد از جمله بند ۴ بخشنامه مذکور، جابجایی نیروی قرارداد کار معین صرفاً از دستگاه اجرایی که تعداد این دسته از نیروها مازاد بر ده درصد پستهای مصوب است به دستگاهی که تعداد نیروهای قراردادی کمتر از ده درصد است. مجاز شناخته شده است.
بدین ترتیب ورود نیروی قرارداد کار معین از دستگاهی که با مازاد آن مـواجه بوده به دستگاهی که نیروی قراردادی کمتر از سقف تعیین شده دارد، نه تنها مغایرتی با مفاد قانون در تعیین سقف نیروی قراردادی ندارد بلکه ابزار سیاستی مناسبی برای ساماندهی نیروی قراردادی مازاد دستگاه های اجرایی که نسبت نیروی قراردادی آنها بالاتر از سقف قانونی است، می باشد.
ثانیاً: همان گونه که در بند ۴ بخشنامه مذکور تصریح شده است جابجایی نیروهای قراردادی هم همانند انعقاد قرارداد در دستگاه اجرایی با رعایت شرایط احراز شغل مربوطه صورت می گیرد.
ثالثاً: در بخشنامه مذکور موضوع انتقال کارکنان قراردادی مطرح نبوده و صرفاً به جابجایی آنان اشاره دارد که به معنی فسخ قرارداد قبلی و انعقاد قرارداد جدید است و به منظور ایجاد ساز و کاری برای کاهش نیروهای قراردادی مازاد در نظر گرفته شده است. شایان ذکر است این سازمان با عنایت به تبصره ذیل ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری و رأی دادنامه های شماره ۶۰۱ الی ۵۹۸- ۲۸؍۶؍۱۳۹۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مجاز است ضوابط به کارگیری و نحوه انعقاد قرارداد با نیروهای قرارداد کار معین را در دستگاه های اجرایی کشور تعیین نماید. “
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۲۷۴۹۵؍۱۰۲- ۲۰؍۶؍۱۴۰۰ اعلام کرده است که:
” موضوع بندهای ۴ و ۱ و تبصره ذیل بند ۴ مصوبه مورخ ۱۰؍۷؍۱۳۹۷ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور، در جلسه مورخ ۴؍۶؍۱۴۰۰ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: چنانچه مصوبه مورد شکایت قانونی بوده و خلاف تعهدات معتبر دستگاه های اجرایی طرف قرارداد کارکنان کار معین نباشد، خلاف شرع شناخته نشد. تشخیص قانونی بودن آن بر عهده دیوان عدالت اداری است. “
در خصوص دادخواست آقای سجادکریمی پاشاکی به خواسته ابطال بند ۱ و تبصره ذیل بند ۴ تصویب نامه مورخ۱۰؍۷؍۱۳۹۷ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور، معاون قضایی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۸۵ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به لحاظ سبق رسیدگی به موضوع طی دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۲۲۷۵۲- ۵؍۱۱؍۱۴۰۰ قرار رد شکایت صادر کرده است.
رسیدگی به بند ۴ تصویب نامه مورخ ۱۰؍۷؍۱۳۹۷ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور که به موجب نامه شماره ۵۳۳۵۵۵-۲؍۱۰؍۱۳۹۷ رئیس سازمان امور اداری و استخدامی کشور ابلاغ شده در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۳؍۱۱؍۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً براساس تبصره ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸؍۷؍۱۳۸۶ که مقرر می دارد: «دستگاههای اجرایی می‌توانند در شرایط خاص با تأیید سازمان تا ده درصد پستهای سازمانی مصوب، بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب افرادی را به صورت ساعتی یا کار معین برای حداکثر یک سال به کار گیرند»، به کارگیری اشخاص مازاد بر ده درصد پستهای سازمانی مصوب مغایر با قانون بوده و قرارداد این اشخاص دارای اعتبار نیست و مآلاً امکان جابجایی اشخاص مذکور در دستگاههای اجرایی نیز وجود ندارد.
ثانیاً: اطلاق بند مورد شکایت درخصوص صرف موافقت دستگاه مبدأ و مقصد جهت جابجایی نیروی قراردادی بین دستگاههای اجرایی و عدم لحاظ رضایت نیروی مذکور در جابجایی، مغایر با مفاد قراردادهای کار معین و برخلاف قوانین است.
ثالثاً: در صورتی که جابجایی نیروهای فوق الذکر از طریق فسخ قرارداد قبلی و انعقاد قرارداد جدید باشد، رعایت اصل برابری فرصت‌ها و شرایط مندرج در ماده ۴۴ قانون مدیریت خدمات کشوری الزامی است که در بند مورد اعتراض این امر نیز پیش‌بینی نشده است.
بنا به مراتب فوق، بند ۴ تصویب نامه مورخ ۱۰؍۷؍۱۳۹۷ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور که به موجب نامه شماره ۵۳۳۵۵۵- ۲؍۱۰؍۱۳۹۷ رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور ابلاغ شده، هرچند برمبنای مفاد نظریه شماره ۲۷۴۹۵؍۱۰۲-۲۰؍۶؍۱۴۰۰ شورای نگهبان مغایر با شرع تشخیص داده نشد، ولی با توجه به دلایل فوق‌الذکر خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
حکمتعلی مظفری- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری