ارزیابی شیوه افزایش حقوق کارکنان و بازنشستگان دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۲

ارزیابی شیوه افزایش حقوق کارکنان و بازنشستگان دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۲

شناسنامه قانون- مرکز پژوهش‌های مجلس طی گزارش مفصلی به “ارزیابی شیوه افزایش حقوق کارکنان دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۲” پرداخته است. آنچه در ادامه می‌خوانید، بخش جمع‌بندی این گزارش است. برای دانلود فایل کامل گزارش از لینک انتهای صفحه استفاده بفرمایید.

ارزیابی شیوه افزایش حقوق کارکنان و بازنشستگان دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۲

استقرار عدالت در نظام پرداخت کشور یکی از دغدغه ‌های مهم دولت، مجلس و کارکنان نظام اداری بوده و در ماه ‌های اخیر نیز تلاش‌های قابل توجهی دراین خصوص انجام شده است. این در حالی است که به نظر می‌رسد با توجه به بارمالی قابل توجه اعمال اصلاحات اساسی در نظام پرداخت کشور و محدودیت منابع عمومی دولت در شرایط کنونی، اعمال اصلاحات تدریجی در نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی در قوانین بودجه سنواتی یکی از امکان پذیرترین و مؤثرترین راهکار‌های استقرار عدالت در نظام پرداخت کشور به حساب می‌آید. براین اساس ارتقاء عدالت محوری در شیوه افزایش حقوق و مزایای کارکنان و بازنشستگان دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور، به مثابه دردسترس ترین و امکان پذیرترین سیاست اصلاح نظام پرداخت کشور در کوتاه مدت، مهم ترین دغدغه و هدف گزارش حاضر است. تعیین شیوه افزایش حقوق کارکنان و بازنشستگان دولت، یکی از مسائل اساسی و تصمیمات مهم در لوایح بودجه سنواتی محسوب شده و در سال‌های اخیر شیوه ‌های گوناگونی دراین خصوص مورد توجه قانون‌گذاران قرار گرفته است. براین اساس در جدول ۲۶ عوامل گوناگون مؤثر بر افزایش حقوق و مزایای کارکنان دولت در قوانین بودجه سنواتی دسته بندی شده و عوامل مورد استفاده در افزایش حقوق و مزایای کارکنان در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور توضیح داده شده است.

جدول ۲۶. انواع عوامل مؤثر بر افزایش حقوق و مزایای کارکنان دولت در قوانین بودجه سنواتی و توضیح موارد مورد استفاده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور

ردیف	عوامل	لایحه بودجه ۱۴۰۲	توضیحات
۱	افزایش ثابت ضریب ریالی حقوق‌ (درصد ثابت افزایش ناخالص حقوق و مزایا)	*	افزایش ضریب حقوق گروه‌های مختلف ‌حقوق‌بگیر به میزان متوسط بیست درصد‌ (٪۲۰‌)
۲	افزایش میزان ثابت حقوق برای گروه‌های مختلف حقوق‌بگیر	*	هر چند اشاره مستقیمی به این عامل نشده، اما قید عبارت «متوسط» پیش از عبارت «بیست درصد» درخصوص افزایش ضریب حقوق، این احتمال را ممکن می‌سازد که در صورت تصویب لایحه به شیوه کنونی، ترکیبی از افزایش ضریب و میزان ثابت مدنظر دولت قرار گیرد.
۳	افزایش هدفمند برخی از اجزاء و فوق‌العاده‌های نظام پرداخت کشور	*	افزایش به ترتیب شصت و هفت درصدی و بیست و پنج درصدی کمک‌هزینه‌های اولاد و عائله‌مندی براساس تکلیف ماده‌ (۱۶‌) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت
۴	تعیین حداقل حکم کارگزینی کارکنان و حداقل حکم حقوق بازنشستگان	*	درنظر گرفتن حداقل حکم کارگزینی کارکنان دولت به میزان هفتاد میلیون ریال و حداقل حقوق بازنشستگان دولت به میزان شصت و سه میلیون ریال
۵	تعیین سقف یا حداکثر پرداختی به کارکنان دولت	*	درنظر گرفتن سقف خالص پرداختی به میزان پانصد میلیون ریال
۶	تعیین کف یا حداقل برای افزایش حقوق و مزایا		–
۷	تعیین سقف یا حداکثر برای افزایش حقوق و مزایا		–
۸	تغییر میزان و بازه شمول پلکان‌های مالیات بر حقوق و مزایا	*	افزایش سقف معافیت مالیات بر حقوق از ۶.۵ میلیون تومان به ۷ میلیون تومان و کاهش بازه پلکان‌های مالیاتی و افزایش نرخ مؤثر مالیات بر حقوق برای قریب به‌اتفاق سطوح مختلف حقوق‌بگیر
۹	اعطای اختیار افزایش حقوق و مزایای کارکنان به دولت		–
۱۰	اعطای اختیار افزایش حقوق و مزایای کارکنان به دولت ضمن تعیین جهت‌گیری کلی شیوه افزایش حقوق	*	افزایش ضریب حقوق گروه‌های مختلف ‌حقوق‌بگیر به میزان «متوسط» بیست درصد، به معنای اعطای اختیار افزایش حقوق و مزایای کارکنان به دولت ضمن تعیین جهت‌گیری افزایش متوسط بیست درصد است.
۱۱	اعطای اختیار افزایش امتیازات قانونی دولت در تنظیم مناسبات نظام پرداخت کشور
۱۲	تغییر حدود اختیارات قانونی دولت در تنظیم مناسبات نظام پرداخت کشور	*	پیشنهاد اخذ مجوز ساماندهی پرداخت ‌های غیرمستمر و نظامات پرداخت دستگاه ‌های اجرایی مستثنی شده از دامنه شمول قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین اخذ مجوز واگذاری اموال مازاد دستگاه به بازنشستگان به عنوان پاداش پایان خدمت
۱۳	افزایش حقوق بیشتر برای برخی از گروه‌های ‌حقوق‌بگیر		–
۱۴	افزایش حقوق کمتر برای برخی از گروه‌های حقوق‌بگیر		–

درخصوص اعتبارات درنظر گرفته شده برای جبران خدمت کارکنان و بازنشستگان دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور توجه به نکات ذیل ضروری است.

• اعتبارات فصل جبران خدمت کارکنان در حالی با ۳۵ درصد افزایش از هزار میلیارد ریال در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور به هزار میلیارد ریال در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور افزایش پیدا کرده که اعتبارات مربوط به هزینه‌های عمومی دولت دارای رشد حدود ۴۶ درصدی بوده است.
• علل اختلاف رشد ۳۵ درصدی اعتبارات فصل جبران خدمت کارکنان و رشد متوسط ۲۰ درصدی ضریب حقوق گروه‌‌های مختلف ‌حقوق‌بگیر را میتوان با توجه به تصویب قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری در آبان ماه سال ۱۴۰۱ و همچنین افزایش کمک هزینه‌های عائله‌مندی و اولاد در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، تبیین نمود.
• نکته قابل توجه در حوزه اعتبارات جبران خدمت کارکنان و بازنشستگان دولت، عدم شفافیت اعتباراتی است که به نحوی از انحا، صرف جبران خدمات کارکنان و بازنشستگان دولت میشود. شایان ذکر است علاوه بر فصل جبران خدمت کارکنان از محل اعتبارات سایر فصول هزینه‌ها، نظیر استفاده از کالا و خدمات، رفاه اجتماعی و سایر هزینه‌ها نیز برای هزینه‌های پرسنلی استفاده می‌شود.
• مطابق بررسی‌های انجام شده از حدود ۸۱۷ هزار میلیارد ریال اعتبارات درنظر گرفته شده در فصل دوم هزینه‌های دولت، حدود ۳۵۰ هزار میلیارد ریال برای حقوق و مزایای کارکنان شرکتی دولت درنظر گرفته شده و از حدود ۵۸۶۰ هزار میلیارد ریال اعتبارات مدنظر در فصل ششم هزینه‌های دولت، حدود ۳۱۳۰ هزار میلیارد ریال برای حقوق و مزایای بازنشستگان کشوری و لشکری منظور شده است. همچنین سهم قابل توجهی از اعتبارات فصل سایر هزینه‌ها به منظور جبران خدمت کارکنان نهاد‌های امنیتی، نظامی و انتظامی و در عین حال پرداخت‌های غیرمستمر کارکنان دولت نظیر اضافه کار و… هزینه خواهد شد. براین اساس هر چند اعتبارات جبران خدمت کارکنان، مندرج در فصل اول هزینه‌های دولت، بیش از چهارصد هزار میلیارد تومان برآورد شده، اما مطابق بررسی‌های انجام شده مجموع اعتبارات جبران خدمت کارکنان و بازنشستگان دولت در سال ۱۴۰۲‌ (با فرضیات درنظر گرفته شده در لایحه بودجه) بیش از هزار و صد هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود.

همانطور که در جدول ۲۶ نشان داده شد، شیوه افزایش حقوق و مزایای کارکنان و بازنشستگان دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور، آمیز‌ه‌ای از عوامل گوناگون افزایش حقوق و مزایا بوده و ضروری است بررسی عوامل یادشده به عنوان یک کل منسجم و هماهنگ مدنظر قرار گیرند و از بخشی‌نگری دراین خصوص پرهیز شود. به عنوان مثال غفلت از تاثیر تغییر میزان و بازه پلکان مالیات بر حقوق و مزایای کارکنان بر رشد خالص حقوق و مزیای بخش عمده کارکنان دولت در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور، موجب شد، درصد رشد سطوح بالاتر ‌حقوق‌بگیر‌ (به استثنای مشمولین افزایش حقوق از محل تعیین حداقل حکم کارگزینی) بیشتر گردد. براین اساس در ادامه به تحلیل و بررسی اهم محور‌های تاثیرگذار در تعیین شیوه افزایش حقوق و مزایای کارکنان و بازنشستگان دولت پرداخته می‌شود.

• جزء‌ (۱‌) بند‌ (الف‌) تبصره‌ (۱۲‌) لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ ،ضریب حقوق گروه‌های مختلف ‌حقوق‌بگیر به میزان «متوسط» بیست درصد‌ (۲۰‌) %افزایش یافته در حالی که اشار‌ه‌ای نسبت به چگونگی افزایش ضریب حقوق به نحوی که متوسط آن ۲۰ درصد گردد، نشده است. براین اساس پیشنهاد می‌گردد یا کلمه متوسط از افزایش ضریب حقوق گروه‌های مختلف ‌حقوق‌بگیر حذف شده و رعایت منطق پلکانی معکوس در افزایش حقوق گروه‌های مختلف ‌حقوق‌بگیر با تنظیم بازه و پلکان مالیات بر حقوق و مزایا تأمین گردد و یا مشابه لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور، سازوکار افزایش پلکانی معکوس حقوق و مزایای سطوح مختلف ‌حقوق‌بگیر به طور شفاف به صورت ترکیبی از درصد و میزان ثابت تبیین گردد.
• درخصوص تناسب میزان افزایش حقوق و مزایای کارکنان دولت با نرخ تورم، شایان ذکر است هر چند افزایش درنظر گرفته شده کمتر از نرخ تورم کشور مدنظر قرار گرفته، اما با توجه به نسبت کسری تراز عملیاتی به بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲‌ (معادل ۲۴ درصد ‌) و با عنایت به جزء‌ (۲‌) بند‌ (۳‌) سیاست‌های کلی برنامه پنجساله هفتم درخصوص واقعی کردن منابع و مدیریت مصارف دولت و اجتناب از کسری بودجه، هر گونه افزایش بیشتر حقوق مستلزم درنظر گرفتن منابع مالی پایدار خواهد بود. در غیراین‌صورت افزایش حقوق درنظر گرفته شده موجب تعمیق وضعیت کسری بودجه و تشدید بدهی عمومی کشور و یا شکل گیری تورم افسارگسیخته خواهد شد و مجددا مطالبات افزایش حقوق کارکنان را در پی خواهد داشت.
• هر چند با توجه به اصل دهم قانون اساسی مبنی بر لزوم قانونگذاری در جهت آسان کردن تشکیل خانواده و همچنین بند‌های متعددی از سیاست‌های کلی جمعیت و سیاست‌های کلی برنامه پنجساله هفتم و با عنایت به ماده (۱۶‌) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، رویکرد کلی افزایش کمک هزینه‌های عائله‌مندی و اولاد کارکنان و بازنشستگان مورد تأیید است، اما ضروری است به دامنه شمول حکم حاضر درخصوص دستگاه‌های موضوع ماده‌ (۲۹‌) قانون برنامه ششم توسعه و همچنین نیرو‌های مسلح، وزارت اطالعات و سازمان انرژی اتمی تصریح گردد.
• مطابق اجزاء‌ (۱‌) و‌ (۲‌) بند‌ (الف‌) تبصره‌ (۱۲‌) لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، حداقل حکم کارگزینی کارکنان و حداقل حکم حقوق بازنشستگان به ترتیب به ‌میزان‌های هفتاد میلیون‌ (۰۰۰.۰۰۰.۷۰‌) ریال و شصت و سه میلیون (۰۰۰,۰۰۰,۶۳‌) ریال تعیین شده است. این در حالی است که حداقل حکم کارگزینی کارکنان و حداقل حکم حقوق بازنشستگان پس از تصویب قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری، برای یک کارکن متأهل مذکر دارای دو فرزند و یک بازنشسته مذکر متأهل به ترتیب معادل مبالغ حدودی هفتاد میلیون‌ (۰۰۰.۰۰۰.۷۰‌) ریال و شصت و سه میلیون‌ (۰۰۰,۰۰۰,۶۳‌) ریال تعیین شد^*. براین اساس حقوق و مزایای بخشی از کارکنان و بازنشستگان حداقلبگیر در سال ۱۴۰۲ بدون تغییر باقی خواهد ماند و حتی در برخی موارد کاهش پیدا خواهد کرد. ازاینرو پیشنهاد می‌شود حداقل حکم کارگزینی کارکنان و حداقل حکم حقوق بازنشستگان در سال ۱۴۰۲، به ترتیب به ‌میزان‌های هفتادوهفت میلیون‌ (۰۰۰.۰۰۰.۷۷‌) ریال و هفتاد میلیون (۰۰۰,۰۰۰,۷۰‌) ریال افزایش یابد.

^*مبالغ مذکور بدون درنظر گرفتن افزایش ‌های ناشی از بند‌ (۴‌) قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری است.

• براساس بند «د» تبصره‌ (۱۲‌) لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، سقف خالص پرداختی متوسط سالانه از محل حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر و سایر پرداختیها از هر محل و تحت هرعنوان درسال ۱۴۰۲ به گروه‌های مختلف حقوق بگیر در دستگاه ‌های اجرائی با بیش از ۲۴ درصد افزایش نسبت به سال ۱۴۰۱ ،به ‌میزان پانصد میلیون‌ (۰۰۰,۰۰۰,۵۰۰‌) ریال تعیین شده است. براین اساس با توجه به رشد کمتر حقوق و مزایای سطوح پایین تر حقوق بگیر و به منظور حفظ منطق متعارف هفت برابری اختلاف سقف و کف حقوق و مزایای کارکنان در نظام اداری کشور، پیشنهاد می‌شود سقف خالص پرداختی به کارکنان به ‌میزان هفت برابر حداقل حکم حقوق بازنشستگان و یا حداقل خالص دریافتی کارکنان، معادل چهارصد و نود میلیون‌ (۰۰۰,۰۰۰,۴۹۰‌) ریال‌ (با فرض پذیرش اصلاح پیشنهادی در بخش تعیین حداقل حکم کارگزینی کارکنان و حداقل حکم حقوق بازنشستگان‌) تعیین گردد. همچنین به منظور تدقیق حکم پیشنهادی در تبیین عبارت «خالص» پرداختی، پیشنهاد می‌شود عبارت («مجموع ناخالص حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر و سایر پرداختی‌ها پس از کسر کسورات بازنشستگی، بیمه تأمین اجتماعی بیمه خدمات درمانی اصلی و تبعی درجه یک و مالیات») پس از عبارت سایر پرداختی ها در بند‌ (د‌) تبصره‌ (۱۲‌) لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ درج گردد.
• درخصوص ‌میزان و بازه پلکان مالیات بر حقوق و مزایای درنظر گرفته شده برای کارکنان بخش عمومی و خصوصی توجه به این نکته ضروری است که با افزایش ‌میزان حقوق و مزایا برای گروه‌های ‌حقوق‌بگیر با سطح ناخالص حقوق و مزایای ماهانه بالاتر از سیصد و پنجاه میلیون‌ (۰۰۰,۰۰۰,۳۵۰‌) ریال در سال ۱۴۰۱، درصد افزایش حقوق و مزایا نیز افزایش می‌یابد. براین اساس و به منظور رعایت منطق کلی رشد پلکانی معکوس حقوق و مزایای کارکنان دولت پیشنهاد می‌شود پله مالیاتی سی و پنج درصد‌ (۳۵‌%) برای بازه حقوق و مزایای بالاتر از چهارصد و پنجاه میلیون (۰۰۰,۰۰۰,۴۵۰‌) ریال درنظر گرفته شود. همچنین پیشنهاد می‌شود جزء‌ (۳‌) بند‌ (و‌) تبصره‌ (۱۲‌) لایحه بودجه ۱۴۰۲ مبنی بر «موارد استثنا بر مالیات پلکانی به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه و با تصویب شورای حقوق و دستمزد تعیین می‌گردد» با توجه به ایجاد امکان تبعیض ناروا و مغایریت با اصل پنجاه و یکم قانون اساسی حذف گردد.
• کلیات احکام پیشنهادی در بند‌ (ج‌) و‌ (ح‌) تبصره‌ (۱۲‌) لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ درخصوص ساماندهی پرداخت‌های غیرمستمر به منظور ارتقای بهره وری نیروی انسانی در دستگاه ‌های اجرایی و ساماندهی نظامات پرداخت دستگاه ‌های اجرایی مستثنی شده از دامنه شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مورد تأیید است. این در حالی است که حکم‌ (ل‌) این تبصره درخصوص اخذ مجوز واگذاری اموال مازاد دستگاه به بازنشستگان به عنوان پاداش پایان خدمت مورد تأیید نیست. همچنین بدون تغییر ماندن تفاوت تطبیق موضوع جزء‌ (۱‌) بند‌ (الف‌) تبصره‌ (۱۲‌) قانون بودجه سال ۱۳۹۷ و تفاوت تطبیق موضوع بند‌ (ی‌) تبصره‌ (۱۲‌) قانون بودجه سال ۱۳۹۸ در حکم حقوق کارکنان مشمول این تفاوت ها، با عنایت به شکل گیری تبعیضات ناروا و بی عدالتی ‌های ناشی از این تفاوت ها در نظام اداری کشور، مورد تأیید است.

دانلود فایل کامل گزارش مرکز پژوهش‌ها