عملیات اداری از نظر حقوقی به نام اشخاص حقوقی حقوق عمومی انجام میشود، ولیکن در عمل تمامی این عملیات توسط اشخاص حقیقی انجام میشود. این اشخاص حقیقی که بر طبق برخی اصول خاص و با احراز شرایط قانونی به خدمت سازمان‌های اداری درمی‌آیند، مستخدم نامیده می‌شوند.
در لسان حقوقی منظور از استخدام حالتی است که شخص حقیقی در یکی از وزارتخانه‌ها و یا مؤسسات دولتی به خدمت دولت پذیرفته میشود. دلیل تصریح بر قید «پذیرفته شدن» آن است که صرف اشتغال شخص برای تحقق استخدام کافی نبوده و برای اینکه فردی مستخدم شمرده شود لازم است اولاً از طرف دولت و مراجع ذیصلاح پذیرفته شود و ثانیاً باید اشتغال به خدمت دولت داشته باشد. منظور از اشتغال به خدمت دولت آن است که مستخدم به کاری به موجب حکم رسمی (دستور کتبی مقامات صلاحیت‌دار) مکلف به انجام آن می‌باشد، اشتغال داشته باشد.
اما نکته اساسی که در اینجا لازم است به آن پرداخته شود، ماهیت حقوقی استخدام است. در واقع سؤال این است که رابطه مستخدم با سازمان‌های اداری مبتنی بر کدام پدیده حقوقی است؟
در پاسخ به این پرسش حقوقدانان نظریات مختلفی ارائه نموده‌اند. اما به طور کلی این نظریات را می‌توان در سه دسته تقسیم‌بندی کرد.
۱) استخدام یک قرارداد (عقد) دوجانبه است: مطابق این دیدگاه رابطه حقوقی بین مستخدم و سازمان اداری بر اساس توافق دوجانبه صورت گرفته و تمامی الزامات آن ناشی از قرارداد استخدامی است. به عبارت دقیق‌تر، مبنای استخدام قرارداد است.
این دیدگاه اگرچه ممکن است در نگاه نخست صحیح به نظر آید، اما نمی‌توان آن را در نظام حقوقی ایران پذیرفت. زیرا از بدو استخدام تا زمان خاتمه آن، کلیه حقوق و تکالیف و الزامات مستخدم به موجب قوانین و مقررات الزام‌آور و به صورت یکجانبه تعیین میشود. این الزام به حدی است که مستخدم هیچگونه حقوق مکتسب نسبت به زمان قبول و ورود به خدمت ندارد. ضمن اینکه در صورت تغییر قوانین استخدامی، مقررات جدید نسبت به کسانی که در زمان مقررات قبلی استخدام شده بودند نیز اعمال می‌گردد.
ممکن است ایراد شود، آیا اختیار مستخدم جهت ورود به خدمت و حق استعفای وی به معنای قراردادی بودن رابطه استخدام نیست. در پاسخ به این ایراد باید اذعان داشت، اولاً رضایت مستخدم جهت ورود به استخدام و شناسایی حق استعفا، به این دلیل است که نمی‌توان افراد را مجبور به کار کرد و ثانیاً استعفاء زمانی آثار حقوقی خود را به همراه خواهد داشت که سازمان اداری با استعفای وی موافقت کند.
به هرحال پذیرش نظریه قراردادی بودن استخدام با اشکالات و انتقادات حقوقی بسیاری مواجه بوده و از این رو حقوقدانان نظریات دیگری ارائه داده‌اند.
۲) استخدام یک عمل حقوقی یکجانبه از سوی سازمان اداری است: منظور این دیدگاه آن است که رابطه استخدامی نوعی ایقاع است و سازمان اداری به طور یکجانبه مستخدم را به خدمت دولتی می‌پذیرد.
این نظریه نیز چندان صحیح نیست. زیرا شرایط استخدام و حقوق و تکالیف مستخدم توسط سازمان اداری استخدام کننده تعیین نمی‌شود، بلکه قوانین و مقررات این شرایط را تعیین می‌کنند. بنابراین نمی‌توان گفت اراده یکجانبه سازمان اداری موجد رابطه استخدامی است.
۳) استخدام رابطه حقوقی ناشی از قانون است: به موجب این نظریه، استخدام نه عقد است و نه ایقاع، بلکه رابطه‌ای است مبتنی بر قانون؛ یعنی این قانون است که رابطه مستخدم را از جهات مختلف با سازمان استخدام‌کننده تنظیم می‌نماید.
این نظریه که می‌توان آن را در حقوق ایران پذیرفت، دارای نتایج ذیل است:
– وضع مستخدم توسط قواعد عمومی تعیین میشود.
– وضع استخدامی مستخدمینی که در گروه‌های استخدامی مشابه قرار دارند، یکسان می‌باشد؛ حال آنکه اگر نظریه قراردادی بودن استخدام پذیرفته می‌شد، ممکن بود شرایط و وضع استخدامی متفاوتی ایجاد شود.
– تبانی و توافق طرفین به منظور عدم اجرای قوانین و مقررات استخدامی باطل و بلااثر است.
– وضعیت و شرایط قانونی مستخدم قابل تغییر است؛ یعنی ممکن است پس از استخدام شرایط قانونی حاکم بر رابطه استخدامی به موجب قانون و به سود یا زیان مستخدم تغییر یابد و مستخدم و سازمان نمی‌توانند به قانون حاکم در زمان استخدام استناد کنند.
– مستخدم حق دارد از تصمیمات خلاف قانون که موجب تضییع حقوق استخدامی وی می‌باشد، نزد مراجع صالح شکایت کند.
ضمناً باید توجه داشت پذیرش این نظریه نه تنها موجب رعایت اصل عدالت و عدم تبعیض در برخورداری از شرایط استخدامی میشود، بلکه موجب تسهیل در انجام امور کارگزینی می‌گردد، زیرا تمامی مستخدمین تابع شرایط قانونی یکسان می‌باشند.[1]
اینک که با مفهوم استخدام و ماهیت آن آشنا شدیم، در ادامه اصول کلی حاکم بر استخدام، دایره شمول قوانین استخدامی، انواع مستخدمین در قوانین استخدامی، ورود به خدمت دولتی، حقوق و مزایای مستخدمین، تکالیف مستخدمین و تخلفات آنها و حالات استخدامی آنها حین اشتغال و خروج از خدمت ادامه را مطالعه و بررسی خواهیم نمود.
۱- اصول کلی حاکم بر استخدام
از منظر علم حقوق و مدیریت، برای آنکه بتوان به یک سیستم استخدامی سالم و قابل قبول دست یافت، برخی اصول کلی لازم است که ذیلاً به برخی از آنها اشاره می‌کنیم.
۱-۱- اصل تساوی در ورود به خدمت دولتی (اصل برابری فرصت شغلی)
اصل ۲۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آزادی افراد در ورود به مشاغل را پذیرفته و دولت را موظف می‌نماید شرایط مساوی برای احراز مشاغل توسط افراد جامعه ایجاد نماید. علاوه بر این، ماده ۲۱ اعلامیه جهانی حقوق بشر نیز مقرر می‌کند: «هر کس حق دارد با تساوی شرایط به مشاغل عمومی کشور خود نائل آید».
الزامی که از مقررات مذکور استنتاج می‌گردد، با عنوان اصل تساوی افراد در ورود به خدمت دولتی در حقوق اداری غالب کشورها پذیرفته شده است. بنابراین افراد جامعه باید از شرایط مساوی برای احراز مشاغل دولتی برخوردار باشند. از این رو تبعیض‌های جنسیتی، قومی، نژادی، مذهبی، سیاسی و … که ناقض این اصل هستند، بایستی از نظام استخدامی کشورها برچیده شوند. برای مثال ممنوعیت تصدی امر قضا توسط زنان در حقوق کشور ما، مغایر اصل برابری فرصت شغلی بوده و اصلاح آن لازم به نظر می‌رسد.
اما سؤالی که گاه مطرح میشود این است که آیا شناسایی شرط سن و تابعیت برای ورود به خدمت عمومی نقض اصل برابری فرصت شغلی است؟
در پاسخ به این سؤال باید اذعان داشت، چون شرط سن و تابعیت در رابطه با کلیه افراد اجتماع اعمال میشود، لذا نمی‌توان شناسایی این شرایط را مغایر اصل تساوی افراد در ورود به خدمت عمومی تلقی نمود. به بیان دیگر، تبعیض در ورود به خدمت عمومی زمانی تحقق می‌یابد که شرایط استخدام فقط ناظر به برخی از افراد جامعه باشد.
علاوه بر این، شرایط مذکور مبنای عقلانی و منطقی نیز دارد. برای مثال اگر قانونگذار یکی از شرایط استخدام را دارا بودن حداقل ۲۰ و حداکثر ۴۰ سال می‌داند، به این دلیل است که اولاً فرد آمادگی لازم برای تصدی خدمت دولتی را داشته باشد و ثانیاً قبل از رسیدن به سن بازنشستگی کارآمدی خود را به دلیل کهولت سن از دست ندهد.
۱-۲- اصل لیاقت و شایستگی
تردیدی نیست که نظام اداری مطلوب و شایسته زمانی به واقعیت می‌پیوندد که افراد لایق و شایسته اداره امور را به عهده گیرند و برای تحقق این امر برخی شرایط ضروری است. از جمله اینکه:
– جذب افراد بایستی بر اساس معیارهایی نظیر تجربه، تخصص و دانش فنی، خلاقیت و خصوصیات اخلاقی آنها صورت گیرد. جذب افراد بر اساس ملاک‌های قومیتی، خویشاوندی، مذهبی و … خلاف اصل شایسته‌سالاری بوده و موجب ورود افراد نالایق به نظام اداری میشود.
– شرایط شغلی افراد در طول خدمت، بایستی بر اساس توانایی، کارآمدی و شایستگی‌های آنها ارتقا یافته و افراد لایق مورد تشویق قرار گیرند.
– سازمان‌های اداری بایستی با اتخاذ روش‌های مناسب و تأمین شرایط شغلی مطلوب، مستخدمین لایق و شایسته را در درون نظام اداری حفظ نمایند.
۱-۳- اصل تأمین رفاه کارکنان دولت
از دیگر اصولی که برای داشتن یک نظام اداری شایسته لازم است، اصل تأمین رفاه کارکنان خدمات عمومی و پلیس اداری است. ضرورت این اصل ناشی از آن است که عدم تأمین رفاه و نیازمندی مستخدمان سازمان‌های اداری، ناخواسته زمینه‌های فساد اداری و ناکارآمدی نظام اداری را فراهم می‌آورد.
اهمیت این اصل به قدری است که قواعد و مقررات ملی و همچنین موازین بین‌المللی بر آن تأکید نموده‌اند. ضمن اینکه باید توجه داشت، حمایت‌های تأمین اجتماعی که به منظور مقابله با مخاطرات اجتماعی، اقتصادی و شغلی برای افراد پیش‌بینی میشود، برای نیل به این اصل کافی نبوده و ضروری است ابزارهای تأمین رفاه اجتماعی برای کارکنان خدمات عمومی نیز مطمح‌نظر قانونگذار قرار گیرد.
۱-۴- اصل حق دفاع از حقوق استخدامی
اشتغال و برخوداری از حقوق و مزایای رفاهی، اگرچه شروط لازم برای تحقق نظام اداری مطلوب به شمار می‌روند، ولی به هیچ وجه شرط کافی برای حصول به این هدف نخواهند بود؛ در واقع کارکنان باید ابزارهای قانونی لازم را جهت دفاع از حقوق استخدامی خود داشته باشند.
در موازین بین‌المللی، حق تشکیل اتحادیه و سندیکاها، حق اعتصاب و حق دادخواهی اداری از جمله ابزارهایی است که می‌تواند به کارکنان کمک نماید تا از حقوق استخدامی خود دفاع نمایند. البته این اجماع نیز وجود دارد که می‌توان استفاده از این شیوه‌ها را از طریق قانون و به منظور حفظ مصالح عمومی، نظم اجتماعی و یا حقوق و آزادی‌های فردی محدود نمود.
به هرحال، نگرش اجمالی به نظام حقوق اداری ایران مبین آن است که اگرچه حق دسترسی به محاکم اداری از طریق مراجعه دیوان عدالت اداری تأمین شده است، لیکن حق تشکیل سندیکا و حق اعتصاب هنوز برای کارکنان خدمات عمومی شناسایی نشده است.
۱-۵- اصل عدم تبعیض در پرداخت حقوق
در نظام اداری مطلوب، باید به کارکنانی که دارای وضعیت و شرایط استخدامی مشابه بوده و کار مساوی انجام می‌دهند، حقوق و دستمزد مساوی پرداخت گردد. بنابراین منظور از اصل عدم تبعیض در پرداخت حقوق این است که افراد باید برا ی کار با ارزش مساوی از حقوق برابر برخوردار بوده و هیچ نوع تمایزی بین آنها وجود نداشته باشد.
تلاش قانونگذار ما برای هماهنگ‌سازی حقوق و مزایا به سال ۱۳۷۰ بازمی‌گردد که قانون نظام هماهنگ پرداخت حقوق تصویب شد. این قانون اگرچه با هدف اجرای اصل حقوق مساوی برای کار مساوی وضع شد، اما اقداماتی که تاکنون صورت گرفته، در عمل به نتیجه مطلوب منجر نشده است.
۱-۶- اصل وجود امنیت شغلی
به موجب این اصل، شغل افراد را نمی‌توان به دلایل شخصی، قومی، جنسیتی، مذهبی و سیاسی و بدون وجود هرگونه دلیل قانونی سلب نمود. در این رابطه اصل ۲۲ قانون اساسی صراحتاً بیان می‌دارد شغل اشخاص مصون از تعرض است.
البته به طور مسلم، عدول از این اصل در مواردی که مستخدم دولتی مرتکب تخلفات اداری میشود، قابل توجیه بوده و موجب نقض امنیت شغلی کارکنان نمی‌باشد. در واقع زمانی می‌توانیم از نقض اصل امنیت شغلی سخن برانیم که مستخدمین در هر لحظه بیمِ از دست دادن شغل خود را به دلایل غیرقانونی و طبق سلایق شخصی مقامات اداری و سیاسی احساس کنند.
۱-۷- اصل انضباط اداری
مستخدمین در کنار حقوق و مزایایی که از آن برخوردارند، مکلف به انجام وظایف قانونی و رعایت قواعد و مقررات اداری می‌باشند. مبرهن است انجام دقیق و شایسته این وظایف در سایه اصل انضباط اداری ممکن خواهد بود. بنابراین یکی از اصول اساسی و غیرقابل اجتناب در حقوق اداری، اصل انضباط اداری و رعایت مقررات مربوط به دستگاه متبوع می‌باشد.
۱-۸- اصل آموزش مستمر کارکنان
یکی از خصیصه‌های بارز نظام اداری پویا و کارآمد، آموزش مستمر کارکنان در رابطه با وظایف و تکالیف شغلی آنهاست. در واقع این امر موجب میشود نظام اداری روزآمد باشد.
این امر به قدری اهمیت دارد که امروزه بسیاری از سازمان‌های اداری، ارتقای شغل و بالتبع افزایش حقوق و مزایا را منوط به گذراندن دوره‌های آموزشی توسط کارکنان می‌دانند. ضمن اینکه تعدیل مدارک تحصیلی مأخوذه حین اشتغال، از دیگر روش‌های وقع نهادن به آموزش حین خدمت به شمار می‌رود.
۲- مشمولین مقررات استخدامی
اگرچه قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۴۵[2] با هدف اینکه یک قانون واحد و عام‌الشمول برای کلیه مستخدمین دولتی وجود داشته باشد، تصویب شد. اما به دلایل مختلف بخش معتنابهی از کارکنان از شمول این قانون مستثنی شدند. برای مثال کارکنان بانکها، شرکت‌های دولتی و قوه مقننه از قلمرو قانون استخدام کشوری خارج شده بودند. بنابراین قانون مذکور به هدف اصلی خود دست نیافت.
گویا به همین علت بود که در زمان وضع قانون مدیریت خدمات کشوری ۱۳۸۶، یکی از اهداف آن ایجاد مقررات یکسان در مورد کلیه کارکنان دولتی اعلام گردید. در این خصوص ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر می‌دارد: «کلیه دستگاههای اجرایی … مشمول مقررات این قانون می‌شوند».
دستگاههای اجرایی در ماده ۵ قانون چنین تعریف شده‌اند: «کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانکها و بیمه‌های دولتی دستگاه اجرایی نامیده می‌شوند».
بنابراین استنتاج منطقی و اصولی از جمع دو ماده فوق این است که کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانکها و بیمه‌های دولتی شمول مقررات قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشند. با این اوصاف دایره شمول قانون مدیریت کشوری وسیع‌تر از قانون استخدام کشوری بوده می‌باشد.
البته لازم به ذکر است، قلمرو قانون مدیریت خدمات کشوری نیز با استثنائاتی مواجه می‌باشد. این استنائات را در سه دسته کلی می‌توان تقسیم‌بندی کرد.
الف- مؤسسات: مطابق ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مؤسسات مذکور در ذیل از شمول قانون مستثنی می‌باشند.
۱- مؤسسات و نهادهایی که به موجب قانون زیر نظر مستقیم مقام رهبری اداره می‌شوند. نیروهای مسلح، صدا و سیما، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، سازمان تبلیغات اسلامی، بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، بنیاد پانزده خرداد، جهاد دانشگاهی، جمعیت هلال احمر از نهادهایی هستند که زیر نظر مستقیم مقام رهبری فعالیت می‌کنند.
البته مستثنی نمودن این مؤسسات و نهادها، با هدفی که قانون مدیریت خدمات کشوری برای یکسان‌سازی مقررات استخدامی دنبال می‌کرد، همخوانی ندارد. زیرا اگرچه این مؤسسات و نهادها زیر نظر مقام رهبری اداره می‌شوند، ولی مقررات استخدامی کارکنان آنها قبلاً به موجب قانون مصوب مجلس تعیین شده است. به بیان دیگر، انتقاد ما بر قانون این است که چون کارکنان این نهادها و مؤسسات ویژگی خاصی نسبت به سایر مستخدمین کشوری ندارند، شایسته بود با نسخ قوانین قبلی، کارکنان این نهادها و مؤسسات (به غیر از نیروهای مسلح) همانند سایر مستخدمین مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به شمار می‌رفتند.
۲- وزارت اطلاعات. کارکنان این وزارتخانه اصولاً مشمول قانون استخدامی وزارت اطلاعات مصوب ۱۳۷۴ می‌باشند. البته مطابق ماده ۱۰۳ قانون مذکور، «در كليه مواردي كه در اين قانون حكم مورد مشخص نشده، طبق قانون استخدام كشوري رفتار خواهد شد».
بنابراین اگرچه وضعیت استخدامی کارکنان وزارت اطلاعات تابع قانون استخدامی خاص است، ولی چنانچه حکم موضوعی در این قانون مشخص نشده باشد، طبق قانون استخدام کشوری و یا قانون مدیریت خدمات کشوری عمل خواهد شد.
۳- نهادهای عمومی غیردولتی. طبق ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، «واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی‌است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا میشود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین گردد و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد». چنانچه این دسته از مؤسسات و نهادها دارای مقررات استخدامی خاص باشند، تابع همان بوده و در غیر این صورت، اصولاً مشمول مقررات قانون کار می‌باشند.
۴- دیوان محاسبات، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان. ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری بیان می‌دارد: «کلیه دستگاههای اجرایی به استثناء … دیوان محاسبات، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری مشمول مقررات این قانون می‌شوند».
سؤالی که اینجا مطرح میشود این است که آیا فقط اعضای هیأت‌های مستشاری دیوان محاسبات و اعضای شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان از شمول قانون مستثنی هستند؟ یا اینکه منظور قانونگذار از ذکر نام این نهادها، عدم شمول قانون قانون مدیریت خدمات کشوری نسبت به اعضاء و کارکنان بوده است؟ در واقع مبنای این پرسش، ابهام و اجمالی است که در متن قانون وجود دارد. برای مثال مشخص نیست آیا فقط اعضای حقوقدان و فقیه شورای نگهبان مشمول قانون نمی‌باشند، یا اینکه مستخدمین آن نیز همانند اعضای شورا از شمول قانون مستثنی هستند.
به نظر نگارنده اگر هدف مقنن این بوده که فقط اعضای نهادهای مذکور را از قلمرو قانون مدیریت خدمات کشوری خارج کند، این امر تا حدودی قابل پذیرش است، لیکن اگر غایت قانون عدم شمول آن بر اعضاء و کلیه کارکنان باشد، این امر به هیچ وجه پذیرفتنی نیست؛ زیرا هیچ دلیل مصلحتی، فنی و حتی منطقی برای مستثنی نمودن کارکنان این نهادها وجود ندارد. به خصوص اینکه کارکنان مجلس شورای اسلامی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به شمار رفته‌اند.
ب- مقامات: قبلاً به موجب ماده ۳ قانون استخدام کشوری برخی مقامات مانند رییس‌جمهور، وزراء و … به طور مصرح از شمول قانون مستثنی شده بودند. اما علیرغم ضرورت به تصریح این امر، در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری به این موضوع توجه نشده است. با این اوصاف به نظر می‌رسد با توجه به ماده ۷۱ قانون مدیریت خدمات کشوری که مقامات سیاسی را نام برده است، می‌توان اذعان داشت مقامات زیر خارج از شمول این قانون می‌باشند.
– رؤسای سه قوه؛
– معاون اول رییس‌جمهور، نواب رییس مجلس شورای اسلامی و اعضای شورای نگهبان؛
– وزراء، نمایندگان مجلس شورای اسلامی[3] و معاون رییس‌جمهور؛
-استانداران و سفراء؛
-معاونین وزراء.
البته ذکر این نکته ضروری است که هرچند وضعیت حقوقی مقامات سیاسی اساساً مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نمی‌باشد، ولی این مقامات از نظر حقوق و مزایا تابع قانون هستند. بنابراین باید توجه داشت مقامات سیاسی مذکور، به طور کلی از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی نشده‌اند.
ج- مشاغل: مشاغلی که از قلمرو قانون مدیریت خدمات کشوری خارج هستند، عبارتند از:
1- اعضای هیأت علمی و قضات. مطابق تصریح ماده ۱۱۷، اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و قضات از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی هستند. افرادی که به این مشاغل اشتغال دارند، تابع قوانین و مقررات استخدامی خاص هستند.
۲- کارمندان سیاسی. تبصره ۵ ماده ۱۱۷ مقرر می‌دارد: «کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پست‌های سیاسی وزارت امور خارجه مشمول مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مصوب ۱۳۵۲ می‌باشند و کارمندان غیرسیاسی شاغل در پست‌های پشتیبانی از این قانون تبعیت خواهند نمود.»
نکته قابل توجه در صدر تبصره فوق، استعمال عبارت «کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پست‌های سیاسی» می‌باشد. توضیح اینکه مشخص نیست تفاوت کارمندان سیاسی با کارمندان شاغل در پست‌های سیاسی چیست که سبب گردیده مقنن آنها را به طور جداگانه مورد حکم قرار دهد.
۳- کارگران. دستگاههای اجرایی می‌توانند در برخی از مشاغل که معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور اعلام می‌دارد، در سقف پست‌های سازمانی مصوب و مجوزهای استخدامی، بر اساس قانون کار نیروی انسانی به کار گیرند.[4] کارگرانی که بر این اساس در دستگاه اجرایی اشتغال دارند، وفق تبصره ۴ ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری از شمول این قانون مستثنی بوده و تابع قوانین و مقررات کار می‌باشند.
البته به نظر می‌رسد در صدر تبصره مذکور، مقنن سهواً از واژه «کارمندان» استفاده نموده است. حال آنکه می‌دانیم کسانی که مشمول قانون کار هستند، در لسان حقوقی کارگر نامیده می‌شوند و اطلاق کارمند بر آنها صحیح نیست.
به هرحال با توجه به مطالبی که عنوان شد می‌توان اینگونه نتیجه گرفت که کلیه کارکنان دستگاههای اجرایی، به غیر از مواردی که مطابق تصریح قانون از شمول آن خارج شده‌اند، تابع قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشند.
۳- انواع استخدام
وفق ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، از تاریخ تصویب این قانون، استخدام در دستگاههای اجرایی به دو صورت استخدام رسمی و پیمانی انجام می‌گیرد. البته با دقت در مواد دیگر قانون مشخص میشود علاوه بر استخدام رسمی و پیمانی، ممکن است افراد به صورت اشتغال ساعتی یا کار معین و یا بر اساس قانون کار به خدمت دستگاههای اجرایی درآیند.
۳-۱- استخدام رسمی
بند الف ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری بدون اینکه تعریفی از استخدام رسمی ارائه دهد، مقرر می‌کند استخدام رسمی برای تصدی پست‌های ثابت در مشاغل حاکمیتی صورت می‌گیرد.
با دقت در بند مذکور دو نکته آشکار است. نخست اینکه برخلاف قانون استخدام کشوری، دایره استخدام رسمی در قانون مدیریت خدمات کشوری محدودتر است؛ و دیگر اینکه استخدام رسمی فقط برای پست‌های ثابت مربوط به مشاغل حاکمیتی ممکن است.
بنابراین مستخدم رسمی کسی است که به موجب حکم رسمی برای تصدی یکی از پست‌های سازمانی ثابت در مشاغل حاکمیتی مستمر استخدام شده باشد. به مفهوم مخالف، استخدام رسمی برای پست‌های سازمانی موقت و مشاغل غیرحاکمیتی ممکن نیست.
اما سؤالی که اینجا مطرح میشود، مفهوم و مصادیق مشاغل حاکمیتی است. در این خصوص ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری ابتدا تعریفی از امور حاکمیتی ارائه داده و ذیل آن مصادیق امور حاکمیتی را برمی‌شمرد.[5] ضمن اینکه تبصره ۲ ماده ۴۵، تعیین مشاغل حاکمیتی را به آیین‌نامه‌ای که توسط معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور تهیه و به تصویب هیأت وزیران می‌رسد، واگذاشته است.
در پایان لازم به ذکر است، مقنن به منظور تداوم و حفظ وضعیت مستخدمینی که قبل از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری به استخدام رسمی دستگاههای اجرایی درآمده‌اند، در تبصره ۱ ماده ۴۵ مقرر می‌دارد: «کارمندانی که به موجب قوانین مورد عمل به استخدام رسمی درآمده‌اند با رعایت مقررات این قانون به صورت استخدام رسمی ادامه خواهند داد.»
۳-۲- استخدام پیمانی
وفق بند ب ماده ۴۵، استخدام پیمانی برای تصدی پست‌های سازمانی و برای مدت معین انجام می‌پذیرد. البته با توجه به بند الف ماده مذکور، استخدام پیمانی فقط برای پست‌های سازمانی موقت صورت می‌گیرد، زیرا پست‌های سازمانی ثابت فقط در مورد مشاغل حاکمیتی مستمر ایجاد میشود و همانگونه که پیشتر اشاره شد، استخدام برای تصدی پست‌های ثابت به صورت رسمی است.
پس مستخدم پیمانی کسی است که برای تصدی پست سازمانی موقت و به موجب قرارداد با مدت معین اسخدام میشود. با توجه به تعریف مذکور خصوصیاتی که می‌توان برای مستخدم پیمانی برشمرد، عبارتند از اینکه:
– مستخدم پیمانی را نمی‌توان برای انجام عمل مستمر و مداوم (پست سازمانی ثابت) استخدام نمود.
– مستخدم پیمانی مستخدم دولت است، ولی مستخدم رسمی نیست.
– رابطه مستخدم پیمانی با دولت مبتنی بر قرارداد است. البته قرارداد مذکور جزو قراردادهای حقوق خصوصی نیست، زیرا در قراردادهای خصوصی اراده طرفین در تعیین شرایط مؤثر است؛ حال آنکه در قرارداد پیمانی شرایط به موجب آیین‌نامه‌ها و مصوبات از پیش تعیین شده است و طرفین بدون اینکه توانایی تغییر شرایط را داشته باشند، صرفاً به آن ملحق می‌شوند. این امر به گونه‌ای است که حتی در اثنای مدت قرارداد ممکن است شرایط آن بدون اراده طرفین تغییر یابد. بنابراین قرارداد پیمانی، جزو قراردادهای عمومی الحاقی می‌باشد.
۳-۳- اشتغال ساعتی و کار معین
تبصره ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری به دستگاههای اجرایی اجازه می‌دهد علاوه بر استخدام رسمی و پیمانی بتوانند افراد را برای اشتغال ساعتی و یا کار معین به کار گیرند. مطابق تبصره مذکور، دستگاههای اجرایی می‌توانند در شرایط خاص با تأیید معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور تا ده درصد پست‌های سازمانی مصوب، بدون هرگونه تعهد به استخدام و در سقف اعتبارات مصوب، افرادی را به صورت ساعتی یا کار معین برای حداکثر یک‌سال به خدمت خود درآورند.
به نظر می‌رسد اگرچه اشتغال ساعتی و یا کار معین ممکن است از لحاظ فنی امری ضروری تلقی گردد، ولی تأمل در متن تبصره فوق ایراداتی را آشکار می‌سازد. نخست اینکه امکان اشتغال ساعتی و یا کار معین را تا ده درصد پست‌های سازمانی مجاز شمرده شده است. توضیح اینکه اساساً پست سازمانی زمانی ایجاد میشود که دستگاه اجرایی به طور تمام وقت به پست مذکور نیاز داشته باشد. به عبارت دیگر تا زمانی که نیاز ثابت و دایم به پست سازمانی نباشد، نباید آن را ایجاد نمود. پس اشتغال ساعتی و کار معین برای پست سازمانی ثابت، امری ناپسندیده و خلاف اصول حقوق اداری می‌باشد.
و ایراد دیگر آنکه اشتغال کار معین نیز برای حداکثر یک سال ممکن شمرده شده است. حال آنکه می‌دانیم در اشتغال کار معین، آنچه بایستی معیار پایان دوره اشتغال قرار گیرد، خاتمه کار است نه پایان مدت.[6] برای مثال ممکن است کاری که فرد برای آن به خدمت گرفته شده، در پایان مدت یک سال خاتمه نیابد، در این صورت تکلیف چیست. بنابراین لازم است ایرادات مذکور از طریق اصلاح قانون و یا تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی برطرف گردند.
۴- امور حاکمیتی و تصدی‌گری
پیش از این عنوان شد مطابق قانون مدیریت خدمات کشوری، استخدام رسمی صرفاً برای پست‌های ثابت در مشاغل حاکمیتی ممکن است. از این رو لازم است پیش از بررسی مقررات مربوط به ورود به خدمت و حقوق و تکالیف مستخدمین دولت، با مفهوم اعمال حاکمیتی و تصدی‌گری آشنا شویم.
۴-۱- اعمال حاکمیتی
تا قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، تعریف صریحی از اعمال حاکمیتی در قوانین و مقررات به چشم نمی‌خورد. البته در ماده ۱۱ قانون مسؤولیت مدنی به طور مجمل و مبهم عنوان شده بود اعمال حاکمیتی که برای تأمین منافع اجتماعی طبق قانون به عمل آید، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود.
اگرچه از ظاهر ماده مذکور چنین متبادر به ذهن میشود که اعمال حاکمیتی، اعمالی است که برای تأمین منافع اجتماعی و طبق قانون صورت می‌گیرد. اما به نظر می‌رسد این دیدگاه چندان صحیح نیست، زیرا اساساً همه اعمال دولت (و حتی شاید بتوان گفت هدف از تشکیل دولت)، برای تأمین منافع اجتماعی است. بنابراین نتیجه پذیرفتن تعریف فوق این خواهد بود که همه فعالیت‌های دولت را جزو اعمال حاکمیتی بدانیم، حال آنکه تردیدی نیست کلیه اعمال دولت حاکمیتی نمی‌باشد.
به هرحال علیرغم تأثیر آشکاری که تفکیک اعمال حاکمیتی و تصدی‌گری دولت در حقوق و تکالیف افراد جامعه دارد، تعریف دقیقی از اعمال حاکمیتی در قوانین ارائه نشده بود. تا اینکه با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، در ماده ۸ اعمال حاکمیتی از منظر قانونگذار تعریف شد.
وفق ماده مذکور، امور حاکمیتی آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌شود.
با توجه به تعریف فوق، آن دسته از اعمال دولت که دارای سه شرط زیر باشد، جزو اعمال حاکمیتی خواهد بود.
۱- انجام آنها سبب اقتدار و حاکمیت کشور گردد؛ اقتدار و حاکمیت در اینجا معنایی عام دارد و اقتدار کشور در تمام زمینه‌های اجتماعی، سیاسی، نظامی، فرهنگی و … را در بر می‌گیرد.
۲- منافع آن شامل همه اقشار جامعه گردد؛ سرایت منفعت اعمال حاکمیتی به افراد جامعه ممکن است به طور مستقیم و یا غیرمستقیم باشد.
۳- هر یک از افراد جامعه می‌توانند بدون اینکه محدودیتی برای دیگران به وجود آید، از خدمات مربوط به امور حاکمیتی برخوردار شوند.
لازم به توجه است، مقنن برخی از مصادیق امور حاکمیتی را به طور تمثیلی در ذیل ماده ۸ بیان نموده است. این موارد عبارتند از:
– سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت در بخشهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی.
– برقراری عدالت و تأمین اجتماعی و باز توزیع درآمد.
– ایجاد فضای سالم برای رقابت و جلوگیری از انحصار و تضییع حقوق مردم.
– فراهم نمودن زمینه‌ها و مزیت‌های لازم برای رشد و توسعه کشور و رفع فقر و بیکاری.
– قانون‌گذاری، امور ثبتی، استقرار نظم و امنیت و اداره امور قضائی.
– حفظ تمامیت ارضی کشور و ایجاد آمادگی دفاعی و دفاع ملی.
– ترویج اخلاق، فرهنگ و مبانی اسلامی و صیانت از هویت ایرانی، اسلامی.
– اداره امور داخلی، مالیه عمومی، تنظیم روابط کار و روابط خارجی.
– حفظ محیط زیست و حفاظت از منابع طبیعی و میراث فرهنگی.
– تحقیقات بنیادی، آمار و اطلاعات ملی و مدیریت فضای فرکانس کشور.
– ارتقاء بهداشت و آموزش عمومی، کنترل و پیشگیری از بیماریها و آفت‌های واگیر، مقابله و کاهش اثرات حوادث طبیعی و بحرانهای عمومی.
– بخشی از امور مندرج در مواد ۹، ۱۰ و ۱۱ این قانون نظیر موارد مذکور در اصول ۲۹ و ۳۰ قانون اساسی که انجام آن توسط بخش خصوصی و تعاونی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی با تأیید هیأت‌وزیران امکانپذیر نمی‌باشد. بنابراین امور مربوط به حمایت‌های تأمین اجتماعی و آموزش و پرورش جزو امور حاکمیتی می‌باشد.
– سایر مواردی‌که با رعایت سیاست‌های کلی مصوب مقام معظم رهبری به موجب قانون اساسی در قوانین عادی جزء این امور قرار می‌گیرد. از جمله اموری که طبق سیاست‌های ابلاغی از سوی مقام رهبری جزو امور حاکمیتی می‌باشد عبارت است از اصلاح نظام اداري و قضـائي، رفع محروميت‌ها خصوصاً در مناطق روستايي كشور، تقويت، توسعه و نوسازي صنايع دفاعي كشور.
۴-۲- اعمال تصدی‌گری
ماده واحده قانون تعیین مرجع دعاوی بین افراد و دولت مصوب ۱۳۰۷، اعمال تصدی را اینگونه تعریف می‌نماید: «اعمال تصدی اعمالی است که دولت از نقطه‌نظر حقوقی مشابه اعمال افراد انجام می‌دهد، مانند خرید و فروش املاک … اجاره و امثال آن.»
ضمن اینکه با توجه مستفاد ماده ۱۱ قانون مدیریت خدمات کشوری می‌توان گفت، اعمال تصدی‌گری اعمال مربوط به امور اقتصادی است که دولت متصدی اداره و بهره‌برداری از اموال جامعه است و مانند اشخاص حقیقی و حقوقی در حقوق خصوصی عمل می‌کند، از قبیل تصدی در امور صنعتی، کشاورزی، حمل و نقل، بازرگانی، مسکن و بهره‌برداری از طرح‌های آب و خاک و شبکه‌های انرژی، ارتباطات و راه.
بنابراین ویژگی بارز اعمال تصدی‌گری آن است که اولاً دولت آنها را مشابه شخص حقیقی و یا حقوقی حقوق خصوصی انجام می‌دهد و ثانیاً اصول و قواعد حاکم بر آن مقررات حقوق خصوصی است نه حقوق عمومی.
البته لازم به ذکر است اعمال تصدی‌گری مربوط به امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی اصولاً باید از طریق توسعه بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی تعیین صلاحیت شده و با نظارت و حمایت دولت انجام گیرد و فقط در مواردی که انجام امور تصدی‌‌های موصوف به شیوه‌های فوق‌الذکر مقدور نباشد، دولت موظف به ایجاد و اداره واحدهای دولتی خواهد بود.[7]